引言

民事诉讼案件逐年呈现出爆炸式增长态势，但法院“案多人少”的现状仍将长期存在，必然导致发生诉讼拖延等问题，阻碍当事人维护自身合法权益。其中，一是特殊弱势群体处于诉讼劣势地位，诉讼能力极弱，易引发社会不稳定因素造成社会动荡，更不利于国家长治久安。二是污染环境和破坏资源案件普遍具有诉讼成本高、调查取证难、破坏性极强等特点。提起民事公益诉讼适格主体经法律授权后可以向人民法院提起民事诉讼，同时检察机关可支持该适格主体提起诉讼。当私力救济不足或不能支撑民事领域的公共利益保护需求，此时需要国家公权力的介入，体现出对社会公共利益的检察保障。现有支持起诉相关规定存在缺失，所以完善检察机关支持起诉制度的具有重要意义。

1 我国支持起诉制度的基本内涵和发展历程

我国检察机关民事私益诉讼支持起诉制度可追溯至1982年出台的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》（以下简称《民事诉讼法》）。2021年，最高人民检察院在《“十四五”时期检察工作发展规划》中系统部署支持起诉制度建设工作，重点强调对适用范围、适用条件及程序规范的制度化完善。同年12月发布的第三十一批指导性案例，通过财产损害赔偿、追索赡养费、劳动报酬纠纷、社会保险待遇争议及家暴受害者权益保障等五个民生领域的典型案例，为理论研究与制度创新提供了实证研究样本，充分彰显民事支持起诉制度在新时代社会治理中的实践价值。

2017年修法首次确立民事公益诉讼支持起诉机制，2023年新版法典第15条及第58条第2款进一步细化规定，分别就民事私益诉讼与公益诉讼领域构建起完整的检察支持体系。这一立法进程与党的二十大提出的“完善公益诉讼制度”战略部署形成呼应，凸显公益诉讼机制在国家治理现代化进程中的重要地位。最新《民事诉讼法》第15条规定了我国民事私益支持起诉的适格主体为机关、社会团体、企业事业单位，体现出检察机关并不是支持起诉的唯一适格主体，旨在将社会力量和国家力量有效整合，减少司法资源的浪费。

根据2023年修订的《民事诉讼法》第五十八条规定，我国公益诉讼制度构建了双重司法保障机制：一方面，法律授权特定机关及社会组织对污染环境、侵害大规模消费者权益等危害公共利益的违法行为提起独立诉讼；另一方面，明确检察机关在履职中发现生态环境破坏、食药安全领域群体权益受损等情形时，若适格主体未依法行使诉权，可径行启动公益诉讼程序。对于已由法定主体提起诉讼的案件，检察机关可依法通过提供法律意见、协助取证等方式实施诉中支持。该条款通过设置诉权衔接机制，既强化了社会力量参与公益保护的法律途径，也凸显了检察机关维护公共利益的兜底性职能。

支持起诉制度的法理根基在于弥补“诉讼能力契约缺口”，体现社会主义法治中“实质正义”的核心理念。从法哲学视角看，其本质是公权力对私权救济的有限干预，旨在矫正因经济地位、知识鸿沟导致的诉讼能力失衡。这一制度既遵循“意思自治”的民法原则，又通过国家力量的适度介入，实现“最不利者优先保护”的罗尔斯正义观。在我国社会转型期，该制度与“以人民为中心”的治理理念深度契合，通过司法资源的再分配，回应老龄化、农民工权益受损等社会痛点。

2 域外对支持起诉制度的研究现状及有益借鉴

2.1 域外私益诉讼支持起诉制度的研究现状及有益借鉴

支持起诉制度并非首创于中国，通说认为其源自前苏联实践本土化的社会干预原则。1964年颁布的《苏联民事诉讼法典》明确赋予检察机关主动提起或参与民事诉讼程序的权能，确立检察官对民事诉讼活动的直接介入机制。该制度体系在《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》中得以进一步细化，其第6条第3款及第30条对检察机关的诉讼地位及程序规则作出了配套性规范。这种强调公权力介入的社会干预原则对我国民事诉讼立法产生显著影响，为我国现行《民事诉讼法》中支持起诉原则的确立提供了重要的制度参照。

法国检察机关的职权体现为司法介入模式。根据法国民事诉讼法规范，检察机关在履行法定职责过程中若发现存在妨害公共秩序之情形，可突破传统诉讼角色限制，以多元化身份参与民事诉讼全过程。具体而言，其程序介入机制表现为双重角色定位：既可作为诉讼程序的启动者以原告身份主张权利，亦可基于特定事由以被告身份参与应诉，这种弹性化的制度设计充分体现了大陆法系国家维护公共利益的司法理念。

2.2 域外公益诉讼支持起诉制度的研究现状及有益借鉴

英国检举人诉讼制度采用“公民告发+检察审查”的双层启动机制。依该制度设计，公民发现公共利益受损或存在损害风险时，可向检察长提交书面报告；经检察长审查确认符合公益保护标准且决定不行使诉权时，可授权告发人以检察机关名义独立提起诉讼，并依法赋予其完整的诉讼主体资格。该模式通过设置前置审查程序有效防范滥诉风险，其制度架构对我国“适格主体怠诉”问题具有重要参考价值。

德国公益诉讼代表人制度则构建了“专业监督+全程参与”的实施体系。根据《行政法院法》特别授权，联邦检察机关依法取得公益代表人身份，对侵害国家利益及社会公共福祉的行为行使程序启动权。诉讼过程中，代表人除履行举证责任外，还须向法庭提交专业法律意见以提升审判质效，同时通过全过程监督确保公益救济的实质化实现。这种融合司法协同与权力制衡的机制设计，显著提升了公益保护的制度效能。其“举证责任+法律意见”双轨模式值得借鉴，但需规避过度行政化风险。

3 我国检察机关支持起诉制度之现实困境

根据最高检2023年工作报告，全国检察机关共办理支持起诉案件12.3万件，其中私益诉讼占比78%（农民工讨薪案件占65%），公益诉讼占比22%（生态环境类案件占51%）。为契合践行“以人民为中心”法治理念，支持起诉制度在立法确立之后经历过多次修改加以完善，但制度实践亟需系统性优化。

3.1 检察机关支持起诉案件受案范围狭窄

依据《民事诉讼法》第15规定，检察机关支持起诉制度主要适用于民事私益诉讼领域。2012 年修改后，其适用范围被限定为环境污染及侵害众多消费者合法权益两类民事公益诉讼案件。然而司法实践表明，支持起诉的案件范围已呈现明显扩张趋势，逐步延伸至残疾人、未成年人、老年人等特殊群体权益保障领域。如2023年广州市某区人民检察院为20名消费者解决了健身会所退费难题，有效捍卫了消费者合法权益，规范了市场经济秩序，取得了良好的法律效果和社会效果。但是，鉴于《民事诉讼法》规定检察机关支持起诉的民事公益诉讼案件范围的有限性，并不能完全体现检察机关支持起诉的独立价值。

3.2 检察机关支持起诉方式和程序不规范

现行法律框架下，《民事诉讼法》第15条、第58条第2款虽确立检察机关在民事私益诉讼与公益诉讼中的支持起诉权，但相关条款仅作原则性规定，尚未构建完整的程序规则体系。支持起诉的适用要件、介入方式及诉讼地位等基础性问题缺乏明确规定；检察机关民事私益诉讼范畴的支持起诉制度，仅由“团体”被修改为“社会团体”；2023最新《民事诉讼法》对支持起诉制度仍未作出细化操作规程；民事公益诉讼领域虽明确支持起诉权，但后续程序规范处于空白状态。这种制度供给不足导致司法实践中出现地区差异，部分地区探索出多元化的支持起诉方式，而更多地区仍局限于传统单一模式，难以满足人民群众对检察履职的新期待。

3.3 检察机关支持起诉介入限度不够明确

法学界专家和学者对于检察机关支持起诉的介入限度问题多年争论不休，司法实践中检察机关是否应当参与质证、辩论阶段，能否延伸至上诉与执行过程，学界形成了以下三种观点：反对派认为，若允许检察机关深度介入证据质辩程序，并将职能延伸至上诉与执行领域，将实质打破民事诉讼当事人平等对抗的基本架构。与之相对应，赞成派认为，应构建覆盖诉讼全流程的支持起诉体系，突破现行制度中仅限当庭宣读支持意见的程式化局限。中立说则认为，需基于个案中特殊群体的救济需求与程序正当性要求，构建梯度化介入标准，实现支持起诉强度与诉讼结构的动态调适。由于缺乏上述法律法规的统一标准，检察机关的办案均适用自由裁量权，最终会导致同案不同支持起诉方式和介入限度程度，以2021年最高检发布的民事支持起诉典型案例为范式，针对家暴受害女性因恐惧心理难以自主维权的情形，检察机关创新采用“申请式启动”机制，通过能动司法理念将《反家庭暴力法》的制度潜能转化为社会治理效能，通过能动司法的“我管”实现社会治理的“都管”。

3.4 检察机关支持起诉工作协同机制薄弱

我国的社会关系是“强国家、弱社会”的现状，这种失衡结构限制了社会组织的发展空间，造成社会组织数量小、规模小，且内部的联系支持不足。

当前检察机关支持起诉工作面临协同效能不足的双重制约：其一，系统内部存在线索发现与程序衔接障碍。民事私益诉讼中，虽然以当事人申请为程序启动基础，但检察机关依职权发现特殊群体权益受损线索时，现行机制仅允许通过行政协调、促成调解等有限方式介入。即便在充分尊重当事人意思自治的前提下推进诉讼支持，仍受制于线索渠道单一化带来的时效性缺陷。其二，外部司法协同存在理念冲突。部分审判机关对支持起诉存在认知偏差，误认该制度可能导致当事人诉讼地位失衡，甚至与审判独立原则产生抵牾，致使检法协作难以形成有效合力。有些法院受理了支持起诉案件，但全程未体现检察机关存在的作用，将检察机关排除在诉讼过程外，阻碍支持起诉工作的开展，现迫切需要建立一套完善的协作配合机制。此外，检察机关与司法行政部门之间也缺乏协调联动机制，严重影响支持起诉制度作用的发挥。

4 浅谈检察机关支持起诉制度的完善建议与意见

新时代检察事业新征程中，从立法层面完善检察机关支持起诉制度刻不容缓。破除司法实践中检察机关支持起诉的弊端，实现检察机关支持起诉工作程序的规范化、制度化，具体从以下几个方面提出完善建议和意见：

4.1 扩大受案范围：类型化清单与弹性条款相结合

针对第一种损害弱势群体权益的私益诉讼案件。检察机关首先需要核实当事人合法权益的受损程度、诉讼请求可否支持，特别强调主体是弱势群体，防止发生滥诉。可拟制定《支持起诉案件类型指引》，明确农民工讨薪、未成年人监护权纠纷等10类优先案件。

第二种是公益诉讼案件。在公益诉讼领域，检察机关需重点审查涉诉行为是否触及社会公共福祉是核心要素，即公益诉讼实质法律关系是公共损害事项及“可诉性”。基于我国公有制经济体制的特殊属性，国有资产权益具有显著的社会公共属性，故其遭受侵害亦被纳入公共利益保护范畴。对于符合民事公益诉讼标准的案件，检察机关依法享有程序启动裁量权，其审查范围涵盖生态环境损害赔偿、英烈人格权益维护、食药安全领域群体性产品责任纠纷以及市场秩序规制类诉讼等“4＋11＋N”领域多维案件类型。例如，“蜡笔小球”诋毁戍边英雄案，2021年网民仇某（微博名“蜡笔小球”）通过网络微博发布诋毁戍边英雄祁发宝、陈红军等不实言论，引发社会广泛关注。检察机关提起刑事附带民事公益诉讼后，仇某被判处有期徒刑8个月，并公开道歉。

第三类是其他类型的案件。关于非典型性案件的受理，立法通过弹性条款构建制度张力。鉴于立法文本的有限性，难以穷尽列举所有符合支持起诉条件的案件类型，该项制度设立的初衷在于强化对人民群众合法权益的司法保障。增设“其他严重侵害生存权、发展权的特殊情形”条款，授权省级检察院结合地方实际动态调整。基于此，检察机构可依据法定职责和实质正义原则，对存在特殊救济需求的民事案件启动支持起诉程序，确保司法保护网络的全覆盖。

建议在《民事诉讼法》完善修订过程中构建双重规范框架：其一，通过类型化案件清单明确支持起诉的诉权保障范畴，建立涵盖弱势群体生存权、发展权等基本权利的核心保护领域；其二，以专门条款确立检察机关“程序辅助人”的诉讼地位，使之区别于传统诉讼参与人。

从功能主义视角考察，支持起诉的履职方式应实现从形式辅助到实质保障的范式升级。具体涵盖：建立前置性法律指引机制，完善证据调查协助规程，规范支持起诉意见书的制式要求，构建司法救助衔接程序，以及优化庭审阶段的法律监督效能。这种系统性履职方式的建构，本质上是对法律保留原则的实践回应，既能消解因规范缺位导致的裁量失序风险，又可实质性贯彻弱势群体诉讼能力补强原则，最终实现个体诉权保障与公益司法维护的二元价值统合。

4.2 规范适用程序：建立标准化流程

一是民事私益诉讼中的检察机关支持起诉制度在于通过法律指导、心理疏导、技术协助为诉讼能力欠缺的主体提供诉讼支持，消除其诉权行使障碍，保障合法权益通过司法途径得以实现。该制度实施需遵循当事人申请应作为检察机关行使支持起诉权的前置条件，以充分尊重其诉权处分自由。检察机关的介入应严格限定于诉前阶段，案件进入诉讼程序后不得再行干预，以确保审判权独立行使的宪法原则。

二是在民事公益诉讼领域，民事公益诉讼支持起诉程序可通过双重路径启动。其一是依职权启动模式，即检察机关通过线索筛查、调查核实等履职行为，经综合评估后自主决定支持起诉的具体方式；其二是依申请启动模式，即由适格社会组织提出申请后，检察机关经审查依法提供支持。值得注意的是，当案件涉及重大公共利益保护时，上述两种启动方式具有并行适用性，检察机关可基于公益维护需要灵活选择介入方式。

三是无论是在民事私益诉讼还是民事公益诉讼案件中，检察机关参与庭审活动的程序边界须严格遵循诉讼角色分立原则，禁止代行当事人诉讼处分权能，保证对审判权独立行使。统一操作模板，建议最高检发布《支持起诉工作手册》，细化证据收集、意见书格式等15项操作标准。检察机关支持起诉的工作不能止步于案件办结，也应注重确保支持起诉案件办结审判效果。在支持起诉案件办结后应及时开展“案件回头看”工作，及时解决后续可能衍生出的新问题，跟踪法院的生效裁判及后续的执行情况，以期更好地巩固办案质效。

4.3 严格遵从：明确遵循介入原则

遵循有限介入原则。检察机关应当坚持有限介入原则，使当事人充分行使法律赋予的权利。检察机关介入诉讼只有当个人或组织无法、不敢或不愿意行使权利时才能启动诉讼程序。检察机关调查核实权必须适度，所取得的证据必须经过当庭质证，以确保当事人能够获得公正的审判结果，通常情况不会参与法庭审理过程。在制作支持起诉意见书并送达法院后，一般情况下检察机关不派员出席庭审，减少对法院审判权的干扰。在支持起诉过程中，检察机关尽可能减少对法院的压力，以维护诉讼程序的公正性。

4.4 协同机制：构建“四维联动网络”

一是建立内部配合协作机制。在实践中，“检法”两家均存在“案多人少”问题，导致办案迟延、超期现象频发。通过动态调整基层院员额检察官配比，优化人力资源配置结构。建立“刑民行公”四大检察协同办案机制，实现案件线索双向移送与专业互补，构建纵向贯通、横向联动的立体化办案格局。检察机关应拓宽支持起诉的案件线索渠道，确保维护特殊弱势群体合法权益。依托民事检察联系站等基层触角建立网格化线索摸排体系，完善案件线索发现、评估、分流机制。建立跨部门线索移送台账制度，实现四大检察线索的智能筛查与精准对接。

二是建立外部协作联络体系。与行政机关、审判机关、仲裁机构等建立常态化信息共享平台，通过联席会议、数据互通等方式实时掌握劳动仲裁、欠薪纠纷等涉弱势群体权益案件动态。联合开展专项调研行动，建立重点领域风险预警机制。推行“支持起诉+多元解纷”模式，联合人民调解组织、法律援助机构构建诉前调解网络，建立“检察调解—专业调解—司法确认”三级递进式解纷体系。针对群体性纠纷建立“检察官+仲裁员+调解员”联合调处机制。研发民事支持起诉线索智能分析平台，对接行政机关数据库、法院审判管理系统。

三是运用大数据技术构建权益受损风险预警模型。建立跨部门电子卷宗共享机制，实现办案流程线上协同。联合法院构建“云支持”工作体系，开展线上证据交换、远程听证、电子送达等数字化诉讼服务。开发弱势群体法律咨询智能应答系统，提供24小时在线法律指引。

四是建立“检察+社会组织+专业机构”协同维权机制。培育法律援助类社会组织，构建公益律师人才库。完善社会力量参与支持起诉的准入标准与激励机制。创建“支持起诉观察员”制度，吸纳人大代表、政协委员等参与案件听证。制作典型案例可视化产品，通过新媒体矩阵开展精准普法，提升特殊群体依法维权意识。通过构建“内部协同优化、外部联动增效、数字技术赋能、社会力量参与”的四维工作体系，检察机关可有效破解支持起诉工作面临的机制性障碍，实现司法资源整合与办案质效提升的良性循环。

5 结语

支持起诉制度充分体现了社会主义制度的本质优越，作为检察机关参与社会治理的创新型机制，该制度通过司法救济途径强化对特定群体合法权益的保障，检察机关依托支持起诉职能开展的民生司法保障工作，不仅彰显了国家治理体系的政治智慧，更在社会公共利益维护领域形成了具有中国特色的制度范式，实现“检护民生”的终极价值。当前我国支持起诉制度在实践运行中仍存在若干待解难题，但通过立法体系的持续健全与配套机制的优化升级，该项制度将持续释放治理效能。

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