引言

生育权作为一项基本人权，其保障水平直接关涉个体尊严、性别平等与社会可持续发展。在我国，随着人口结构转变与生育政策逐步调整，妇女生育权问题日益成为法律与政策协同治理的关键议题。尽管现行法律体系以《妇女权益保障法》《人口与计划生育法》为核心，初步构建了生育权保障框架，但在特殊群体（如单身女性、单亲母亲）权利覆盖、中央与地方规范衔接、司法救济实效等方面仍存在结构性困境。地方立法标准不一、政策执行偏离以及裁判标准模糊等问题，进一步制约了生育权的实质实现。基于此，本文系统考察我国妇女生育权的法律与政策保障现状，剖析制度层面的不足与冲突，论证完善保障机制的必要性，以期为促进生育公平、优化人口发展战略及推动性别平等实践提供理论参照。

一、妇女生育权概述

（一） 生育权的内涵

1.法律文本中的含义

随着我国经济的高速发展以及人类文明的不断进步，国民整体的法律意识、权利意识不断提高。在生育问题上，我国公民的观点与看法发生了翻天覆地的变化。在奴隶社会、封建社会的漫漫长河中，为“延续家族血脉”“传递香火”，女性沦为生育的工具，并不存在权利可言。随着男女平等运动，女性权利意识的觉醒，妇女的社会地位不断提高。我国将公民生育权规定为公民享有生育子女及获得与此相关的信息和服务的权利。虽然法律层面上规定，全体公民均享有平等的生育权，但男女双方的生育权的实现方式也存在着本质的差异。妇女生育权的实现是通过女性怀孕分娩得以实现，这种方式直接关联女性的生命权、身体权以及健康权。因此出于对妇女权利的保护，1992年通过的《妇女权益保障法》首次规定：“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由。”这标志着国家以立法形式初步保障生育权中的妇女生育权，保障妇女的合法权益，凸显了女性生育权在法律体系中的优先地位。

2.学界生育权含义

多年来，人们对生育权的概念的界定一直存在着许多争议。学术界对于生育权的概念也存在着不同的观点：

生育权不应包括“育”，而仅指“生孩子”的权利，即指夫妻双方和其他妇女依法享有的自主决定是否生育、生育次数和生育时间的权利。

控制人口数量以法律的形式赋予已婚公民的一项民事权利。

生育权是人类繁衍的基本保证，是人类与生俱来的权利。

生育权是指一定条件下公民基于合法婚姻基础而享有的决定是否生育子女及如何生育子女的自由。

生育权是指女人对生育、避孕、包括堕胎控制的权利。

生育权指已婚妇女有权按照国家有关规定生育子女也有权享有按个人意愿不生育子女的自由。

生育权是一种身份权。该理论认为，只有具备夫妻身份的自然人才能享有生育权利，单身女性由于不具备有效的婚姻关系而无权享有生育权利。

生育权是一种人格权而非身份权。属于自由权范畴的生育权是作为民事主体必须享有的权利而不以是否具有特定身份如配偶身份为前提无配偶者也享有生育权限制其实现这一权利应有充分的理由。

生育权属于人格权而非身份权，其享有并不以婚姻关系之存在为必要。

生育权在民事权利的划分中属于人格权，但也体现了身份性。生育权保护的权益是权利主体按照自我意志做出生育行为相关决定的人格利益，即权利主体按照自己的意愿做出生育相关问题的决定而不受他人约束。

学界对生育权的争议，主要围绕三个方面：权利主体（属于女性、夫妻双方还是全体公民）；权利属性（是人格权还是身份权）；以及具体权利内容。

（二）生育权的范畴

1.家庭内部的生育权

在一段婚姻关系中，关于是否生育，何时生育，以及如何生育成为生育权行使过程中的突出问题。在最小的社会单位——家庭内部，生育权如何实现运作，该权利又由谁来行使与主导？从不同的视角出发，构成了家庭内部生育决策时诸多矛盾的理论源头。

从个人视角来看，生育权的本质是个人身体自主权的延伸。对于女性来说，生育过程的核心就是怀孕与分娩，其过程带来的生理与心理负担在绝大多数情况下由女性个人独自承担。这种不可替代的付出，决定了生育权的本质归属于个体。因此，每个人都拥有成为父母的权利，即享有生育子女的权利，也拥有不生育的自由。尽管终身不婚或婚而不育者占少数，但生育权的内容本就包含了“自主决定不生育”。而男性的生育意愿，在任何情况下都不得对抗女性对其身体以及生命的支配权。基于此，妻子单方面堕胎，正是行使其身体自主权和不生育的自由，这种行为并不构成对丈夫的生育权的侵犯。这一观点旨在保护个人（特别是女性）免受其配偶以及社会外界的不当干涉。

与此相对应的，则是从共同体视角出发，将生育立足于婚姻的家庭属性。生育是夫妻情感生活的结晶，是共同创造家庭未来的重要环节。因此，生育并非由夫妻间任何一方单独行使的权利，而是一种基于婚姻关系产生的、需要协商沟通自愿行使的共同权利。因此，生育权的行使是一项“共同事业”，并以双方决策为充分必要条件。当夫妻双方意见相悖，任何一方单方面的行动，例如堕胎或单方备孕等都会被视为对另一方生育知情权与参与权的侵害。在这样的视角下，更加鼓励的是夫妻间的沟通与共识。

2.社会层面的生育权

与家庭内部的生育权相比，社会层面上的生育权最直接地体现在个人自主与国家干预之间。国家基于基本国情、人口结构、经济发展等宏观方面发展的考虑，对公民的生育行为进行调控，由此可见，生育权本身并非一项绝对不受约束的权利。在科技飞速发展的当今社会，生殖技术也在不断进步，随之而来的则是各种科技与伦理的碰撞。生殖技术的发展，将生育权的内涵从“是否生育”“生育几个”推向了前所未有的新维度——“生育什么样的后代”“如何生育后代”。面对科技进步带来的一系列严峻的伦理问题，国家以及社会为所谓的“定制化生育”划定红线迫在眉睫。

但必须要肯定的是辅助生殖技术对女性生育权的拓展的积极作用。其中不孕症给有生育意愿的女性造成严重困扰。根据世界卫生组织的界定，不孕症指两性婚后生活正常，未采取避孕措施≥1年，未能妊娠的情形。出于考虑女性在生育过程中的主要作用，不孕症对于一名女性不论是身体压力还是心理压力都非常之大。对此有研究发现造成女性不孕的因素相对复杂且占比较高，为40%～50%；男性方面的因素较单一，占25%～40％。通过这些研究数据表明，女性不孕很大程度上由后天因素造成，因此生殖技术的出现可以通过体外受精—胚胎移植等技术辅助无法怀孕的女性妊娠，行使生育权。

（三）生育权的起源与发展（国内外）

生育权的概念并非自古就存在，其演变过程漫长而曲折，从历史发展来看生育权大致切合从自然本能—社会义务—个人权利—基本人权的发展过程。

早期的原始社会，生育更多地体现为人的无序和本能的自然属性。这一时期的人们还并未将性行为与生殖必然联系起来，并将生育或生殖的概念解释为神话，是上天赠予的结果。此时生育对于人们来说既非权利，也非义务，同时社会也还未建立起对生育的规范调整。

古代社会发展过程中，由于种族生存与战争的需求，以及私有制与传统继承制度的发展，生育开始受意识和意志支配。此时生育成为壮大种族、提供兵源和劳动力、生育男性子嗣继承家产、延续“香火”的强制性义务。

近代社会变迁与思想启蒙运动的发生，成为生育权概念形成的关键时期。随着社会经济结构的变迁、技术的进步，生育权的概念被提出并演进。其基本含义是妇女有权决定是否生育、何时生育和怎样生育。由于女性承担了怀孕、分娩的全部风险与负担，因此初期的生育权很长时期内都是作为妇女的特殊权利寻求社会承认和保障。而在中国，1992年的《妇女权益保障法》首次在法律上确认了女性专属的生育权。

随着社会的发展，国际社会通过一系列文件，如1968年《德黑兰宣言》、1994年《国际人口与发展大会行动纲领》等逐步将生育权的主体定义为“夫妇和个人”，确立了其作为基本人权的地位。国内法律也不断跟进，2001年中国《人口与计划生育法》将生育权主体由“妇女”扩大为“公民”，这标志着生育权在中国也从女性特权转变为一项普遍的公民权利。

生育权经历上述发展过程后，开始逐步确定其属性定位。从国际视角来看，多数国家将生育权认定为人格权，如美国通过隐私权等形式对其予以保护，并普遍承认生育权作为基本人权的属性，其存在先于国家与法律且不可剥夺。从中国视角来看，虽然我国宪法没有对生育权的直接规定，但是通过《宪法》相关条款，如人身自由、男女平等、对家庭的保护，以及《妇女权益保障法》《人口与计划生育法》的具体规定，可以推导出生育权是公民的一项基本权利，其属性同样是人格权和基本人权。

二、妇女生育权的法律及政策保障现状

（一）国家层面的法律保障

1.宪法层面

从自然权利的角度看，我国2004年宪法修正案第24条“国家尊重和保障人权”可以作为生育权在宪法上的依据。在实证的层面，生育权主要是通过生育制度得到保障和规制的。宪法对生育权的保障，亦可循公民平等权条款及婚姻家庭规范之脉络，得以间接体现。具体而言，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”之条款，确立了生育权作为基本人权应受平等保护的宪法依据；而“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。夫妻双方有实行计划生育的义务”之规定，则通过明确国家对婚姻家庭的保护义务及计划生育权利义务的规范构造，进一步将生育权纳入宪法保障体系。从宪法文本视角审视，生育之价值植根于国家宏观治理之维；而《婚姻法》与《妇女权益保障法》所涉生育规范，则系于夫妻身份关系之法律构造。

2.法律层面

在宪法确立的“国家尊重和保障人权”及平等保护框架下，立法机关通过具体制度将生育权进一步实定化。《人口与计划生育法》第17条明确“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任”，其既对应宪法第33条“权利—义务一致”的规范要求，又把生育行为从“基本人权”细化为“法定权利”，并与婚姻共同体的连带责任相衔接；而同法的第18条“国家提倡适龄婚育、优生优育。其中，一对夫妻可以生育三个子女”的新规，则在总量调控与家庭自主之间重新分配国家的治理空间，使宪法“宏观调控”价值与部门法“夫妻身份关系”构造得以贯通，最终实现生育权在“宪法—法律”体系中的层级递进与规范协同。

3.行政法规和部门规章

为落实宪法与法律所确立的生育权保障框架，国务院及其相关部委相继出台配套的行政法规与部门规章，并将生育权的实现路径从制度化、文本化转化为可操作性、可执行性的治理机制。

从国家层面上看，国务院办公印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，首次以“一揽子”方式对生育保险、生育休假、生育补贴、托育服务、住房支持、教育减负等作出系统部署，形成“婚—孕—育—教”全流程政策闭环。

从部门层面上看，国家卫生健康委牵头制定《母婴安全行动提升计划》《出生缺陷防治能力提升计划》，将分娩镇痛、辅助生殖技术项目按程序纳入医保报销，旨在加强女性生殖健康服务，提升产后保健等医疗服务水平；人力资源社会保障部同步研究完善《生育保险办法》，把灵活就业人员、农民工、新就业形态人员纳入参保范围，旨在确保不同身份的女性能够平等地享有生育医疗费用与津贴待遇。具体表现为财政部、税务总局通过提高3岁以下婴幼儿照护及子女教育个人所得税专项附加扣除标准（2023年提至每月2000元），旨在减轻夫妻共同养育成本；教育部鼓励各地出台“多孩子女同校就读”具体实施办法。同时，住房城乡建设部就 “多子女家庭住房公积金贷款额度上浮”出台相关实施细则，旨在缓解女性因育儿、教育、住房等压力而被迫放弃生育的现实困境；在托育领域方面，国家卫生健康委办公厅、中国计划生育协会办公室联合印发实施“普惠托育服务专项行动”，发布《托育机构设置标准》《托育机构管理规范》，明确公建民营、社区嵌入式、用人单位办托等多元模式，并对托育机构用水、用电、用气、用热按照居民生活类价格执行，给予运营补助与税费减免，旨在保障女性产后得以重返职场。上述行政法规与部门规章以“全人群、全生命周期”的服务理念，将宪法与法律中的生育权条款细化为财政、税收、医保、住房、教育、就业等具体支持措施，实现了从“权利宣示”到“制度供给”的有效衔接，为妇女生育权提供了多层次、可持续的规范保障。

4.国家政策层面

我国三孩政策实施以来，国家通过《若干措施》将生育权保障从“许可”转向“支持”，通过明确“一对夫妻可以生育三个子女”的政策，同步推出生育补贴、普惠托育、住房倾斜等配套政策，旨在降低多子女养育的成本；在生育休假与津贴支付方面，国家层面已通过行政法规《女职工劳动保护特别规定》确立了98天的最低产假标准。而各地在此基础上根据实际情况增加了奖励假，《若干措施》授权各省“普遍延长产假至158天及以上，生育津贴支付期限不低于158天”，并设定15天左右配偶陪产假、5—20天父母育儿假，通过增设父母育儿假，旨在强化女性就业保护，缓解职场歧视等，为妇女生育提供充足空间和保障。

（二）地方层面的法律保障

尽管在统一的国家法律框架下，我国各省区生育保障制度建设上，均着力于延长生育假期、健全育儿补贴机制与拓展托育服务覆盖面，但各地推进的力度和方式不尽相同。各地区以《人口与计划生育条例》为核心，形成了“北—南—中西”各有特色的规范群。

以辽宁省为代表的北方地区凸显激励与补偿导向，针对地区人口结构老化以及年轻人生育意愿低迷的现状，辽宁省《人口与计划生育条例》通过延长产假与护理假、设立育儿假并保障薪酬待遇，构建以产假供给与经济补助为核心的家庭生育支持体系；同时根据二孩、三孩的差异化补贴、住房优惠及托育资源倾斜为重点，形成网状式的多孩家庭与特殊家庭的综合扶助。其中，大连市作为辽宁的副省级城市，通过更细化的养育补贴与公共服务配给，强化了政策在城市层面的执行刚性。

相较之下，以上海市和广东省为代表的南方地区则展现出公共服务精细化与权益均衡化的制度特征。上海着力推进托幼一体化与社区照护网络建设，其中《人口与计划生育条例》明确禁止就业歧视与性别偏见，对女性在怀孕、生育、哺乳期间的劳动保护作出具体规定，推动妇女生育权与劳动权的双重协同保障；广东则更注重政策包容性与创新性，根据当地人口流动特点以及强大的产业活力和营商环境，合理扩大生育保险覆盖、便利流动人口进行异地补贴的申领，并在辅助生殖技术监管与普惠托育财政支持方面进行先行探索，凸显其以制度性供给降低间接育儿成本的社会治理优势。

以四川省和陕西省为代表的中西部地区，其法规呈现“保基本、促普惠”的区域均衡理念。四川省计生条例在延长生育假期、落实生育保险的同时，通过财政、土地、人才等手段，重点加强托育服务体系建设，旨在保障婴幼儿照护资源供给充足。为强化托育机构备案监管机制，并对女性就业进行保障，陕西省2022年修订条例除对三孩家庭设立额外产假和护理假外，还将婴幼儿照护服务纳入城乡建设规划，并对住房支持和税收减免作出全面规定，系统回应家庭生育负担。

总体上看，东北地区以激励补偿的方式恢复生育活力，南方地区以提升公共服务水平来塑造友好的生育环境，中西部地区则通过系统性政策提升社会公平，筑牢生育权保障的制度底线。各地区的《人口与计划生育条例》因地制宜，各有侧重共同构成了国家生育权的法治体系。

三、妇女生育权保障存在的问题

尽管我国已初步构建起以《宪法》为基础、《妇女权益保障法》《人口与计划生育法》为核心的法律体系对妇女生育权予以保障，但在法律规范、地方实践与司法救济三个层面仍存在结构性困境并制约着权利的充分实现。

（一）法律保障的不足

1.法律层面的不完善

现行立法对于特殊群体生育权的制度覆盖尚存在盲区。尽管《人口与计划生育法》明确规定公民享有生育权利，但对于未婚女性、单亲母亲等群体的生育权实现途径尚未规定。因此，制度缺口将会导致该群体在享受生育保险、医疗保健等服务时面临现实困境。实践中，医疗机构严格遵循原卫生部《人类辅助生殖技术规范》中实施行为准则的规定，导致单身女性即使获得法院对其生育权为一般人格权的承认，也无法获得实质性救济。在徐枣枣冻卵案中，法院认为，医院的行为符合卫生行政部门的部门规章和医学伦理规范，未侵害原告方的一般人格权，不具有违法性。实践案例能反映出低位阶规章在实际执行中存在对法律权利的架空。

2.国家法律与地方立法的冲突

中央立法与地方性法规之间的规范不一致，也是当前生育权保障中的突出问题。《立法法》对法律位阶明确规定，下位法不得与上位法相抵触。然而部分地区根据当地发展需求制定的地方性法规，在生育假期设置、生育补贴标准等具体制度上各不相同，有时会在保护强度上与《妇女权益保障法》《劳动法》等上位法形成差异。这种规范冲突不仅影响法律体系的内部统一，也造成跨区域流动人口的生育权益保障出现地域化差异。

3.政策与法律的冲突

此外，在政策执行过程中也常常与法律目标发生偏离，如部分地方政府将生育鼓励政策简单转化为行政考核指标，进而导致执行手段与保障生育自主权的立法初衷发生偏离；又或着因各级地方政府财政能力的限制，致使育儿补贴、托育服务等承诺难以充分兑现，形成政策承诺与现实保障之间的落差。

（二）地方立法与实践中的问题

1.地方立法之间的冲突

在地方立法与实践层面，区域间立法标准的不同也加剧了生育权保障的不平等。经济发达地区通过延长产假、提高补贴标准、扩大保险覆盖范围等方式构建一套完善的保障体系，如上海市计生条例设定了158天生育假及灵活育儿假制度；而在欠发达地区，由于当地的财政能力与公共服务水平，生育权保障标准往往较为有限。这种差异虽体现了地方立法的自主性，但在客观上形成了生育保障标准的地域鸿沟，与宪法确立的平等原则相违背。

2.地方立法与国家政策的冲突

然而，地方立法内部也存在系统协调不足的问题。具体问题在于“辅助生殖技术立法应是网格化而非点状式的。‘综合性’应是此类立法的鲜明特征”， ^[14]这从反面揭示了现行规定碎片化、缺乏体系性整合的现状。特别是三孩政策实施后，多地未能在托育服务供给、住房支持、教育资源配置等关键领域及时出台配套法规，因此这些领域的制度供给明显滞后。正是地方立法对三胎政策的配套措施并不充足，导致地方执行国家宏观人口战略过程中面临梗阻。

（三）司法裁判的局限性

司法救济的局限性同样制约着生育权的实质保障。在生育权侵害案件中，受害者常常面临举证难的处境。例如，就业歧视案件中，用人单位往往以经营需要等合法形式掩盖生育歧视实质，这种隐形歧视往往难以搜集直接证据证明其与生育状态的因果关系。同时，维权成本与收益失衡问题也让劳动者对司法救济途径望而却步。《妇女权益保障法》明确规定不得因生育限制女职工晋职晋级，但个体通过仲裁、诉讼寻求救济时需投入大量时间与经济成本，最终赔偿额度往往有限。正是由于这种成本收益比例失衡，从源头上打消了劳动者的维权念头。由此可见更为深层的问题是，法院对生育权案件的裁判标准尚未统一。对于新型案件，不同法院在法律定性、赔偿标准等方面存在明显差异。这种司法谦抑性，一方面源于我国法律法规对生育权的规定“强调义务多，强调权利少，且不具体明确，操作性不强”， 较为抽象笼统。另一方面，“在极少数的法院明确回应生育权诉求的案件中，无论当事人的性别如何，获得支持的比例都极低。虽然目前的样本数量有限，尚无法得出具有统计显著性的结论，但初步呈现出法院普遍对生育权主张持保守态度。”这也能够表明法院在“上诉率”“调解率”等考核压力下，为规避裁判风险所采取的策略性回避。

四、妇女生育权保障的必要性

（一）解决现有问题的必要性

保障妇女生育权的必要性首先体现在解决现有法律与实践问题的客观需求上。首先，现行法律体系对特殊群体生育权的保障存在空白，特别是单身女性与单亲母亲的生育权缺乏明确法律确认。其次，国家法律与地方立法之间的规范冲突亟待调和，如《人口与计划生育法》将生育权主体界定为“公民”，而多地条例在制定具体措施时仍以“夫妻”为核心对象。这种主体界定的不衔接导致权利保障的群体不确定，在法律体系内部形成张力。最后，在司法实践中，对生育权案件的裁判标准高度不统一，例如对男性生育权主张普遍采取回避立场，而对女性积极生育权诉求亦多以须基于双方合意为由不予支持，这种司法谦抑性也暴露了我国司法在面对生育权问题时的保守态度。

（二）法律与政策协同的必要性

当前我国政策环境呈现开放包容态势，法律与政策的协同推进是完善生育权保障体系的必然趋势。新版《四川省生育登记服务管理办法》取消结婚限制，福建、广东等多省相继放宽生育登记限制，国家医保局也明确申领生育津贴无需提供结婚证明。但这种政策层面的进步未能有效转化为法律层面的保障，就容易导致政策执行与法律目标之间出现落差。因此，更应该通过立法确认与政策导向深度协同，有效弥补现行制度对特殊群体保障的空白，为构建统一的生育权保障标准提供制度支撑。这种协同机制能够实现从形式平等向实质平等的范式转换。

（三）保障妇女生育权的深远意义

保障妇女生育权的深远意义超越了个体权利范畴，其深度触及社会发展的核心议题。从权利本质看，生育权作为人格权的核心内容，直接关乎个体的人格尊严与自我决定权。宪法中的人格尊严条款与人身自由条款为生育权保障提供了规范基础。这种通过宪法层面确认生育权的基本权利属性的做法，能够强化其对整个法律体系的统摄功能。从社会效能看，完善生育权保障机制有助于增强法律公信力、减少社会矛盾。现有实证研究表明，公众对单身女性生育权的支持度已达86.8%，法律保障与公众共识的错位势必损害法治权威。从人口发展视角，保障妇女生育权对应对人口结构挑战具有战略价值。我国出生率已连续六年下降，自2022年起，我国人口自然增长率转为负值。“2024年，全国出生人口为954万人，比2023年增加52万人，自2017年以来首次回升，主要受近几年生育意愿累积、各地生育支持政策逐渐落实以及龙年生肖偏好等因素影响，但也要看到育龄妇女特别是生育旺盛期育龄妇女仍在减少，对我国下阶段出生人口依然存在影响。” ^[18]因此，单身女性群体的生育意愿的合理释放将成为缓解老龄化压力的潜在路径，其规模与影响不容小觑。从代际正义维度，单身生育并不会损害子女的权益，研究表明“监护者的家 庭结构与子女是否幸福无涉”，法律应当关注抚养质量而非家庭形式。

最终，构建系统完善的生育权保障制度，既是对“国家尊重和保障人权”宪法原则的具体落实，也是推动人口长期均衡发展、实现社会公平正义的必要举措，将为生育权的全面实现提供坚实可靠的制度保障。

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