引言

新时代法治政府建设对行政规范性文件的合法性、合理性、规范性提出更高要求。中央多次强调“加强对行政规范性文件的监督管理”“强化司法监督作用”。行政规范性文件附带审查作为司法监督行政立法性文件的关键制度，兼具权利救济、权力制约、法治统一等多重价值。但从制度运行来看，仍存在诸多梗阻：一是申请启动门槛高，当事人知晓度低、提出时机受限、释明机制不足；二是审查标准模糊不清，合法性标准要素不全、合理性审查缺位、程序合法性审查薄弱；三是审查范围边界不明，“规范性文件”识别困难，内部文件、指导性文件、会议纪要等是否纳入争议较大；四是审查效力偏弱，法院仅可“不予适用”，缺乏直接评价与处置权，司法建议落实率低；五是衔接机制不畅，司法审查与备案审查、行政纠错、清理机制未能形成合力。基于上述问题，本文系统展开研究，为制度完善提供学理支撑与实践方案。本文系统梳理附带审查的法理基础、功能定位与制度逻辑，厘清附带审查与备案审查、行政复议审查的关系，明晰审查标准、范围、程序与效力的核心构造，有助于丰富行政诉讼监督理论、行政规范控制理论，推动行政司法审查体系更加完善，为同类研究提供理论参照；在实践意义层面，本文立足司法实践痛点，提出可操作的完善路径，有助于降低启动门槛、统一裁判标准、强化审查刚性、健全衔接机制，推动法院更有效地开展附带审查，督促行政机关依法制发文件，从源头减少违法行政行为，切实维护当事人合法权益，优化营商环境，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

一、行政规范性文件附带审查的基础理论

行政规范性文件附带审查的制度运行与规则建构，植根于明确的概念边界、坚实的法理支撑、清晰的功能定位以及与其他监督机制的合理界分。对基础理论予以系统阐释，既是把握制度本质的前提，也是破解实践困境、推进制度完善的学理基础。

（一）核心概念界定

行政规范性文件，俗称“红头文件”，是指行政机关为履行行政管理职能，依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力并可以反复适用的公文。它不属于法律、法规、规章，但在行政管理中发挥着细化法律规则、填补制度空白、提升行政效率的重要作用，是行政行为最主要的直接依据。

行政规范性文件附带审查，是指公民、法人或者其他组织对行政行为提起行政诉讼时，认为该行为所依据的规范性文件不合法，依法在诉讼程序中一并向人民法院提出审查申请，由人民法院对该文件进行合法性审查，并就其可否适用作出司法判断的制度。其核心特征体现为附带性、从属性、合法性导向：审查依附于行政诉讼而启动，不具有独立性；审查对象限于被诉行政行为的直接依据；审查结论以“是否适用”为主要表现形式，区别于直接撤销、确认无效等终局性裁判。

（二）附带审查的法理基础

附带审查制度的确立，契合现代行政法治的基本原理，具备多重法理支撑。权力监督与制约理论。行政规范性文件制定权具有适用范围广、实践运用灵活的特点，若缺乏有效外部监督，极易出现越权、违法、滥用等情形。司法机关通过个案对规范性文件进行审查，实现对行政规范制定权的事后监督，契合“以权力制约权力”的法治逻辑。权利救济充分性理论。当事人合法权益受损，既可能来自具体行政行为，也可能来自作为行为依据的规范性文件。仅审查行政行为而不审查依据，难以实现彻底救济。附带审查将救济链条延伸至源头依据，有助于从根本上化解行政争议，提升权利保障的完整性。法治统一原则。行政规范性文件数量庞大、层级复杂，易出现与上位法抵触、部门利益法制化、地区规则冲突等问题。人民法院在个案中对规范性文件的合法性作出判断并排除违法文件的适用，有助于维护法律体系的统一与权威，防止地方或部门规则破坏整体法治秩序。司法功能有限性理论。附带审查采取“不予适用”而非直接撤销废止的裁判方式，体现司法权对行政权的尊重与谦抑。法院通过个案裁判实现监督，不替代行政机关作出政策性、形成性判断，既保证监督实效，又恪守权力边界，维持合理的权能分工。

（三）附带审查的功能定位

在我国行政法治体系中，行政规范性文件附带审查承担多重功能。其一，源头控权功能。将司法监督从行政行为延伸至规范依据，推动行政机关在制定文件阶段更加注重合法性，减少违法设权、增设义务、擅自设定许可或强制等问题。其二，权利保障功能。为当事人提供“一并质疑”文件合法性的渠道，使司法救济更具彻底性，避免当事人因依据违法而反复陷入同类争议，降低维权成本。其三，争议化解功能。通过对依据的审查，从根源上识别违法行政行为，有助于实质性化解行政争议，提升司法裁判的公信力与终局性。其四，规则统一功能。法院在审查中形成较为稳定的裁判尺度，对行政机关制发文件形成明确指引，促进同类事项规则统一，减少地方差异与规则冲突。

（四）附带审查与其他监督方式的界分

为准确把握制度边界，需厘清附带审查与备案审查、行政复议审查、行政自我清理等机制的区别与联系。与备案审查相比，附带审查是司法主导的个案监督、事后监督、被动监督，以“可否适用”为核心；备案审查是权力机关主导的抽象监督、常态监督，可主动开展，有权直接撤销、变更违法文件，监督效力更具终局性。二者各有侧重、相互补充。与行政复议中的规范性文件审查相比，复议审查属于行政系统内部监督，程序更灵活、效率更高，但中立性相对不足；司法附带审查属于外部监督，中立性更强，裁判具有更强的约束力与示范效应。与行政机关自我清理相比，自我监督具有主动性、专业性优势，但易受部门利益、地方利益影响，存在动力不足、整改不彻底等问题。附带审查以个案压力倒逼纠错，能够弥补内部监督的短板，形成内外结合的监督合力。

综上，行政规范性文件附带审查是兼具监督性、救济性与法治统一性的司法制度，其理论根基稳固、功能定位清晰，在规范行政权运行、保障公民权利、维护法治统一方面具有不可替代的作用。

二、我国行政规范性文件附带审查的制度演进与实践现状

我国行政规范性文件附带审查制度的形成与发展，是行政诉讼制度完善、司法监督范围拓展的重要标志，亦是推进依法行政、强化权利救济的关键制度支撑。伴随立法修订、司法解释细化与司法实践积累，该制度逐步完成从探索尝试到法定确立、从零散适用到体系运行的转变，在规范行政权运行、维护法治统一等方面发挥着日益重要的作用。

（一）制度规范演进

我国对行政规范性文件的监督机制经历了以内部监督为主到内外结合、以抽象监督为主到个案监督拓展的演进过程。在行政诉讼制度建立初期，法院仅能对具体行政行为开展合法性审查，无权对作为执法依据的规范性文件进行司法评价，司法监督难以触及行政行为的源头依据。随着违法规范性文件侵害相对人权益、破坏法治统一的问题日益凸显，理论界与实务界逐步形成共识，将司法监督延伸至规范性文件具有现实必要性与制度紧迫性。

2014年修正的《行政诉讼法》正式确立行政规范性文件附带审查制度，明确当事人在对行政行为提起诉讼时，可一并申请对所依据的规范性文件进行审查，实现了我国行政诉讼监督体系的结构性完善。此后，最高人民法院通过司法解释、司法政策与指导性案例，逐步细化审查范围、申请时限、审理程序、处理方式等具体规则，明确法院对不合法的规范性文件不作为认定行政行为合法的依据，并可向制定机关提出司法建议。制度规范的持续完善，为司法实践提供了相对明确的规则依据，推动附带审查从宣示性条款走向可操作、可运行的具体制度。

（二）司法实践总体样态

附带审查制度法定化以来，司法适用呈现常态化、覆盖面持续扩大的发展态势。从案件分布来看，附带审查申请广泛出现在市场监管、社会保障、土地房屋管理、生态环境、城市管理、交通运输等高频执法领域，审查对象覆盖从乡镇政府、县级部门到市级政府等不同层级制定的规范性文件，与基层治理和群众权益联系紧密。

在审查启动环节，当事人对制度的认知程度逐步提升，一并提出审查申请的案件数量稳步增长，法院对申请的受理与审理更趋规范，对符合法定条件的申请依法纳入审理范围，对不符合条件的情形履行相应释明义务。在审查开展过程中，法院通常结合上位法依据、制定权限、程序要求、权利义务内容等要素开展合法性判断，对存在超越权限、抵触上位法、违法设定权利义务等情形的规范性文件，作出不予适用的判断。

司法实践中，附带审查的监督效果逐步显现。法院通过个案审查否定违法规范性文件的适用效力，直接阻断违法文件在具体案件中的适用，为相对人提供源头性救济。同时，司法建议的发送与反馈机制逐步建立，推动行政机关对违法文件开展修改、废止与清理工作，形成个案监督与系统纠错的联动。各地法院通过发布典型案例、统一裁判尺度等方式，推动审查标准趋于稳定，制度运行的规范化水平不断提升。

（三）实践成效与运行特征

行政规范性文件附带审查的持续运行，在法治实践中形成了多方面成效。制度实现了司法监督从行政行为向规范依据的延伸，强化了对行政规范制定权的外部约束，促使行政机关在文件制定阶段更加重视合法性论证与程序合规性，从源头减少违法设权、增设义务等问题。

在权利救济层面，附带审查将救济链条延伸至行政行为的依据层面，有助于实现争议的实质性化解，避免因规范依据违法导致同类争议反复发生，提升司法救济的完整性与彻底性。在法治统一层面，法院通过个案审查纠正与上位法抵触、违反法治原则的规范性文件，有效消解规范冲突，维护法律体系的协调一致。

整体而言，我国附带审查实践呈现出明显的阶段性特征：制度完成了从无到有的立法构建，正处于从形式适用向实质生效的转型阶段；审查力度逐步增强，但地区之间、层级之间的裁判标准与审查强度仍存在差异；司法监督与行政内部监督逐步形成互动，但衔接机制仍不够顺畅。制度整体运行平稳、功能逐步彰显，同时也面临实践堵点与规则供给不足的双重制约，为后续理论研究与制度完善提供了现实基础。

三、行政规范性文件附带审查存在的现实困境

在行政规范性文件附带审查制度逐步走向常态化运行的过程中，受制于立法供给的细化程度不足、司法权与行政权的边界约束、配套机制尚不健全等多重因素，实践中仍存在诸多制约制度功能充分释放的现实障碍。这些问题集中体现在审查启动、审查标准、审查范围、程序运行以及效力实现等关键环节，不仅影响司法裁判的统一性与权威性，也在一定程度上弱化了制度对行政权的监督制约效果。

（一）审查启动机制运行不畅

附带审查的启动依赖当事人在行政诉讼中一并提出申请，这一制度设计使得启动环节的顺畅程度直接决定制度能否有效“触达”违法规范性文件。当前，启动机制在实践中面临多重制约。当事人对附带审查制度的知晓度与运用能力普遍不足，大量相对人在诉讼中未能及时、准确地就规范性文件合法性提出审查申请，导致制度适用的机会被大量搁置。

制度对申请提出的时限与条件设置较为严格，当事人必须在行政诉讼一审开庭前提出，特殊情况方可延至法庭调查阶段，对于缺乏法律专业知识的相对人而言，较难在短时间内完成申请的提出与论证。部分法院对审查申请持保守态度，对申请条件的把握过于严苛，对明显属于规范性文件的对象以不属于审查范围为由不予受理，亦未充分履行必要的释明义务，致使当事人的申请权难以得到有效保障。启动渠道的不畅，直接导致大量违法规范性文件无法进入司法审查视野，制度运行的覆盖面与实效性大打折扣。

（二）审查标准模糊与司法适用混乱

审查标准是附带审查的核心环节，标准不清将直接导致裁判尺度不一。现行立法仅笼统规定法院对规范性文件进行合法性审查，但并未明确合法性审查的具体构成要件，使得实践中标准适用呈现碎片化、随意化特征。关于审查标准的内涵，究竟包含权限合法、内容合法、程序合法、法律依据合法等全部要素，抑或仅进行形式审查，各地法院理解不一、做法各异。

部分法院仅进行形式要件审查，对文件是否超越职权、是否增设相对人义务、是否减损相对人权利等实质问题审查不足；部分法院对上位法依据的判断过于宽泛，对规范性文件与上位法之间的冲突识别不够精准。合理性审查在附带审查中基本处于缺位状态，对于明显不当、显失公平、不符合比例原则的规范性文件，司法机关难以作出有效评价。审查标准的模糊直接引发同案不同判现象，同一类型的规范性文件在不同地区、不同层级法院可能得出完全相反的判断结果，既影响司法公信力，也无法为行政机关提供稳定、明确的行为指引。

（三）审查范围的界定存在较大争议

审查范围的边界不清，是长期困扰司法实践的突出问题。立法以“规范性文件”作为审查对象，但实践中对其识别标准缺乏统一把握，导致大量边缘性文件是否纳入审查存在明显争议。行政机关制定的会议纪要、内部批复、指导意见、答复函、工作方案等文件，虽在实质上具有普遍约束力并反复适用，却常以“内部文件”之名被排除在审查范围之外，而这些文件恰恰是基层执法的重要依据。

对于规范性文件的制定主体，实践中对法律、法规、规章授权的组织以及派出机关、议事协调机构所制定的文件是否属于审查范围，法院之间认识不一。审查对象是否限于“作为依据”的文件，亦存在理解分歧，部分法院将行政机关仅作为说理参考的文件排除在外，而对“直接依据”与“间接依据”的判断缺乏稳定标准。审查范围的不确定性，使得司法监督存在明显盲区，大量规避审查的文件游离于监督体系之外，难以实现对行政规范依据的全覆盖监督。

（四）审查程序与裁判规则不够规范

附带审查依附于行政诉讼程序展开，但立法并未为其设置专门、细化的审理程序，导致实践运行缺乏统一规范。法院对规范性文件的审查多采取书面审查方式，较少通知制定机关到庭陈述意见，制定机关缺乏有效参与程序、进行申辩与说明的渠道，程序正当性不足。审查过程缺乏公开性，当事人难以充分查阅文件制定背景、立法依据、起草说明等材料，难以开展有效质证与辩论。

在裁判方式上，法院经审查认为文件违法的，仅能在裁判理由中作出评价并“不予适用”，不能作出撤销、确认无效或变更等直接裁判。此种处理方式虽体现司法谦抑，但也导致裁判结论的约束力偏弱，缺乏明确的宣示效果。裁判文书中对审查过程与判断理由的论证普遍较为简略，缺乏对权限、内容、程序、上位法依据等要素的充分说理，影响裁判的权威性与说服力。程序与裁判规则的不完善，使得附带审查的规范化、制度化程度难以满足司法实践的现实需求。

（五）审查效力不足与后续衔接机制薄弱

审查效力的软化与后续处理机制的缺失，是制约制度实效的关键短板。法院对违法规范性文件仅能“不予适用”，无法产生普遍约束力，同一文件在其他案件中仍可能被继续适用，难以实现“纠正一个、规范一片”的系统效应。司法建议作为主要后续处理方式，刚性严重不足，实践中存在发送难、回复率低、整改不到位等问题，行政机关对司法建议的重视程度不够，缺乏有效的督促与问责机制。

司法审查与备案审查、行政复议审查、行政清理等机制之间缺乏有效衔接，形成“各自为政”的监督格局。法院认定违法的文件，未能及时与权力机关备案审查程序对接，未能有效推动行政机关开展集中清理与修改废止，导致监督效果难以持续。审查效力的有限性与衔接机制的碎片化，使得附带审查难以形成源头治理、系统治理、长效治理的合力，制度功能难以充分彰显。

四、完善行政规范性文件附带审查制度的路径

针对我国行政规范性文件附带审查在启动机制、审查标准、范围边界、程序运行及效力衔接等方面的现实困境，应当立足我国行政诉讼制度结构与法治政府建设实践，坚持权利救济、权力监督、法治统一的核心目标，通过规则细化、程序完善、标准统一、效力强化与机制协同，构建更加科学、顺畅、刚性、高效的附带审查制度体系。

（一）优化审查启动与权利保障机制

畅通审查启动渠道是激活制度功能的前提，应当以降低启动门槛、强化程序保障为核心，完善当事人申请权的实现路径。应当强化法院的释明义务，在行政诉讼立案与审理阶段，主动向当事人告知附带审查的权利与程序，尤其针对缺乏法律专业能力的当事人，提供必要的程序指引与风险提示。放宽申请时限的刚性约束，在保障诉讼效率的基础上，对因客观原因未能在法定期限内提出申请的情形予以合理包容，避免当事人因程序瑕疵丧失救济机会。

规范法院对审查申请的受理标准，明确不得以非法定理由拒绝或推诿审查义务，对不属于审查范围的情形应书面说明依据与理由，保障当事人的程序知情权与救济权。同时，适度拓展启动主体的适用空间，在特定公共利益案件中探索检察机关、公益组织等主体的启动可能，推动制度从个体权利救济向公共利益保障延伸，扩大监督覆盖面。通过程序优化与权利保障，使附带审查真正成为当事人可接近、可运用、可期待的司法救济机制。

（二）明确统一的司法审查标准

审查标准的清晰化与体系化是提升司法裁判权威性的核心，应在立法与司法解释层面构建层级清晰、要素完整、可操作的合法性审查体系。确立以权限合法、内容合法、程序合法、依据合法为核心的四阶层审查标准，明确法院审查的具体要素与判断规则。权限审查重点判断制定主体是否具备法定职权，是否超越专属立法事项、地方立法权限及部门职责边界；内容审查重点判断是否存在抵触上位法、违法增设义务、减损合法权利、设定行政许可或处罚强制等禁止性事项；程序审查重点判断是否履行公开征求意见、合法性审核、集体审议、公开发布等法定程序；依据审查重点判断文件制定是否具有明确的法律法规或规章依据，杜绝无依据立法。

在合法性审查基础上，适度引入合理性审查，对明显不当、违反比例原则、滥用裁量空间的规范性文件作出否定性评价，弥补单一合法性审查的不足。最高人民法院通过指导性案例、裁判要点与司法政策统一审查尺度，减少地区差异与裁判分歧，为司法实践提供稳定、明确的规则指引，实现同案同判、标准一致。

（三）合理界定附带审查的范围

科学界定审查范围是消除监督盲区、实现精准监督的关键，应从形式标准、实质标准、排除范围三个维度予以明确。以实质规范性为核心判断依据，无论文件名称、形式如何，只要涉及相对人权利义务、具有普遍约束力、可反复适用并作为执法依据，均纳入审查范围，将会议纪要、内部批复、指导意见、工作规程等实质规范性文件纳入监督视野。明确制定主体范围，覆盖行政机关、法律法规授权组织、派出机关及议事协调机构，避免以主体不适格为由规避审查。

合理界定“作为依据”的判断标准，对行政机关在执法中直接援引、实际适用、产生约束力的规范性文件予以审查，不局限于书面列明的依据，防止行政机关通过隐性依据规避审查。同时明确排除范围，将纯属内部人事、财务、工作部署等不对外产生效力的文件排除在外，保持司法审查的合理边界。通过实质判断标准的确立，实现审查范围应纳入尽纳入，消除监督空白。

（四）规范审查程序与裁判规则

完善专门化、正当化的审查程序，是提升审查公正性与权威性的重要保障。构建书面审查与听证审查相结合的审理模式，对重大复杂、涉及公共利益或多方主体利益的规范性文件，通知制定机关到庭陈述、举证、申辩，保障程序参与权。强化审查公开性，允许当事人查阅规范性文件的制定说明、合法性审核意见、起草依据等材料，保障质证与辩论权利。

完善裁判说理制度，要求裁判文书对审查过程、判断依据、标准适用进行充分论证，清晰阐释合法或违法的核心理由，提升裁判说服力。优化裁判方式，在维持“不予适用”核心效力的基础上，强化裁判理由的宣示意义，明确法院对规范性文件合法性的司法判断具有个案约束力与类案参考效力。通过程序正当化与裁判规范化，使附带审查从隐性监督转变为公开、透明、权威的司法监督。

（五）强化审查效力与多元衔接机制

提升审查刚性与实效，必须突破“不予适用”的效力局限，构建司法监督、行政纠错、备案审查协同发力的长效机制。强化司法建议的刚性约束力，建立司法建议接收、登记、反馈、督办、问责全流程制度，明确行政机关限期回复与整改义务，对拒不整改、拖延整改的单位纳入法治考核与问责范围，推动司法建议从“柔性建议”转向“刚性要求”。

建立司法审查与备案审查的衔接机制，法院经审查认定规范性文件违法的，及时向同级人大常委会备案审查机构推送信息，启动备案审查程序，形成司法监督与权力机关监督的合力。完善司法审查与行政清理机制的衔接，推动行政机关根据法院裁判开展专项清理、修改或废止，实现“个案纠正”向“系统治理”延伸。健全类案指引与效力延伸机制，明确法院生效裁判对同类案件具有参考约束力，防止违法文件在其他案件中继续适用，实现“审查一件、规范一片”的治理效果。

通过效力强化与机制协同，推动附带审查从个案监督走向源头治理、系统治理、长效治理，真正发挥规范行政权运行、保障公民合法权益、维护法治统一的制度功能，为法治政府建设提供坚实司法支撑。

五、结语

行政规范性文件附带审查是我国行政诉讼制度完善的重要成果，也是推进法治政府建设、强化权力司法监督、保障公民合法权益的关键制度安排。自2014年《行政诉讼法》正式确立该项制度以来，我国已逐步形成以法律为统领、以司法解释为支撑、以司法实践为基础的规范体系，在监督行政机关依法制定规范性文件、从源头上预防违法行政、实质性化解行政争议等方面发挥了不可替代的作用。

同时应当看到，附带审查制度在实践中仍面临启动渠道不畅、审查标准模糊、审查范围不清、程序保障不足、审查效力偏弱等现实困境，制度功能尚未得到充分释放。新时代推进全面依法治国、建设更高水平法治政府，要求进一步健全对行政规范性文件的监督制约机制，强化司法审查的刚性与实效。未来，应当以畅通启动机制、明确审查标准、界定审查范围、规范审查程序、强化审查效力为重点，完善配套制度设计，推动司法审查、备案审查、行政内部监督有效衔接，形成协同高效的规范监督体系。

作为行政法治的重要组成部分，行政规范性文件附带审查的完善，不仅关乎行政权运行的法治化水平，更关乎人民群众切身利益的保障与社会公平正义的实现。持续深化理论研究、总结实践经验、优化制度供给，必将推动该项制度更加成熟定型，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供更加坚实的法治保障。

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