引言

中国澳门地区花地玛堂区关注城市更新与发展，统筹推进居住环境改善、产业升级、文化传承等工作。在居住环境改善上，对老旧建筑的改造持续推进，尤其是备受关注的祐汉七栋楼群（康泰楼、吉祥楼、顺利楼、兴隆楼、牡丹楼、万寿楼及胜意楼）。中国澳门地区都市更新股份有限公司自2020年开展入户调查，目前已协助完成全部7个地块共46栋楼宇的业权人大会，推动筹组管理委员会。把低层楼宇整合为三十层高楼，维持原单位数量，并配套地库停车场、裙楼等，还通过绿化设计优化生活环境。为保障业权人在重建期间的居住，黑沙湾新填海区P地段的暂住房项目已动工，建成后可提供超2800个不同户型单位。

公共空间优化方面，华大新村内街道及菜园涌边街完成整治，重新规划停车位与行人道，菜园涌边街增设电单车泊车位；何贤绅士大马路行车天桥花圃改建为门球场，菜园涌边街休憩区、台山新城第一街休憩区新增公共照明、桌椅和儿童游戏设施；在菜园涌边街近新城区油站新建公厕，黑沙环马路与慕拉士大马路交界设置封闭式垃圾房，改善区域卫生条件。

一、研究背景

（一）花地玛堂区协同治理机制发展与现状

旧区重整时期（2005—2013年），中国澳门地区花地玛堂区（以祐汉旧区为代表）的城市更新进行了参与机制、利益机制的建设，这一时期的更新规划由政府主导统筹，建立旧区重整咨询委员会，作为沟通交流的媒介，通过专家牵头、居民参与的形式，实现多元主体的协同治理。

都市更新时期（2016年—至今），城市更新协同治理除进行参与机制、利益机制的建设外，还新增了社会资金进入城市更新领域机制建设，拓宽都市更新融资渠道，引入社会资本参与城市更新协同治理。这一时期的更新规划由中国澳门地区都市更新股份有限公司（都更公司）牵头主导，都市更新实施权力下放，特区政府由“运作者”转变为“监督者”，融资引入社会资本的同时，形成“权力下放—融资拓展—民生经济”的城市更新协同治理逻辑。

（二）《澳门都市更新法律制度》及相关条例

2022年12月12日，经立法会细则性讨论及表决，《都市更新法律制度》（第18/2022号法律）正式出台。该法律规定了楼宇业主自行推动、通过都市更新公司推动及两者合作推动等多种更新模式，从信息知情权、补偿权益等多方面保障利害关系人权益，设定楼宇重建业权百分比平衡各方利益。目前，中国澳门地区都市更新主要依照《澳门都市更新法律制度》（第18/2022号法律）进行。

其中部分条例可与居民都市更新意愿紧密相连。在权益保障方面，提到受重建影响的不动产权利人的原有权利在重建后得以保留，这有助于减少居民对权益受损的担忧。同时，明确了多项费用的豁免，包括因订立重建协议产生的印花税、公证手续费及部分登记手续费等，可降低居民参与重建的经济成本。

关于业权百分比，根据不同楼龄设定了启动强制重建程序所需的最低业权比例。这可间接影响相关人是否能达到共识。在重建负担方面，要求重建方案必须明确预计的执行负担总额、各独立单位的承担数额以及支付方案。此外还规定若重建资金不足，所有权人及相关取得人需按份额比例补足差额，这也会对都市更新的推动产生影响。

二、基于协同治理的实证分析

（一）访谈与问卷设计与实施

1.问题设计

调研问卷围绕都市更新的公众意愿，从四个层面设计了问题清单。意图了解居民对都市更新的认识，并了解社区组织在更新中的实际作为与作用。关注居民对居住成本、周边租金、邻里关系、社区环境、文化特色是否会受到冲击的判断，以及对公共休闲设施改善效果的评价。另外从居民对法律的了解渠道与程度入手，进一步探寻法律是否会影响更新时长、能否保障自身权益、对居民意愿的重视程度、信息公开条款是否增进信任、补偿机制的合理性、对弱势群体权益保护的充分性，以及是否愿意就重建意向收集环节发表看法。最后直接考察居民认为所在区域是否需要更新、是否愿意参与、对当前参与程度和意见被听取的感受、参与决策的意愿与方式、是否愿意作为志愿者收集意见、倾向的表达渠道、影响意愿的关键因素、更新时长对意愿的影响、可接受的时限与施工时段、对房屋需重建的接受条件、偏好的更新方式（重建、整建修复、保存维护或街道美化），以及临时搬迁安置是否会降低支持度。系统覆盖了认知、态度、法律评价与行动意愿等核心维度。

2.调研实施

（1）样本选择标准

居民代表：在中国澳门地区花地玛堂区按照分层抽样与随机抽样相结合的方法选取居民代表。根据不同社区、不同房屋类型、不同年龄段进行分层，然后在各层内随机抽取一定数量的居民，访谈和问卷选取居民代表100—150人。

社区组织：选取在中国澳门地区花地玛堂区从事社区服务、城市发展相关工作，且对都市更新项目有所参与或关注的组织。这里选取了建造公司、社区组织进行调研。

（2）数据收集与整理

访谈过程中全程录像，进行简要记录，重点记录关键观点、重要数据和特殊案例。访谈结束后，将录音内容转化为文字稿。对文字稿进行编码处理，按照问题类别、观点主题等进行分类标注，提取有价值的信息，总结归纳各类观点和意见。

（二）调研结果

本次调研涵盖了不同年龄段和职业的居民。对问题进行分类整理后，共分为以下几个部分的观点：

1.都市更新的态度与影响因素

在是否支持所在区域进行都市更新的问题上，约46%的居民表示支持，主要原因包括期望改善居住环境、增加公共设施等；约34%的居民持中立态度，认为需要综合考虑多方面因素；约20%的居民表示反对，主要担忧生活成本上升、邻里关系改变等。分析发现，支持者中从事博彩、旅游等优势行业的居民认为都市更新能带动基础设施改善和游客增多，从而增加就业稳定性与晋升机会。而反对或持中立态度的群体中，租户普遍担心房东借更新乱涨租金、失去原区租赁资格，自住业主则害怕无法回迁或补偿不合理。

当被问及影响都市更新意愿的因素时，约57.14%的居民认为补偿方案是否合理是关键因素；约42.86%的居民关注更新后的居住环境改善情况；约31.43%的居民在意更新过程中的搬迁安置问题；还有部分居民考虑到更新对社区文化的影响等其他因素。

2.公共服务与都市更新的关联

约38.57%的居民对中国澳门地区公共交通的满意度为一般，27.14%的居民表示不满意，主要问题集中在巴士拥挤、班次不准时以及线路规划不合理等方面。在支持都市更新的居民中，约60%希望通过都市更新改善公共交通状况，如增加巴士线路、优化站点设置等。

部分居民认为教育资源存在分配不均、学校设备老旧、优质教育资源匮乏等问题。在关注都市更新的居民中，约55%期望都市更新能促进教育资源的优化配置，例如建设新学校、改善学校设施等。分析指出，生活成本压力大的居民（超半数）更关注都市更新能否增加公屋和经济适用房供应以缓解住房压力，而有稳定收入但因高住房支出生活紧张的群体，对涉及住房改善的更新项目支持意愿强烈。单身年轻人和退休人员则更看重更新带来的生活便利性提升、休闲娱乐设施完善以及社区活动场所和医疗服务的增加。

3.居民参与都市更新的意愿和方式

其中52.86%的居民表示愿意参与都市更新的规划和决策过程，他们认为自己的参与能够使更新方案更符合居民需求。另外的居民持观望态度或不愿意参与，主要原因包括缺乏相关知识、认为自身参与作用不大等。调研也印证了这一点，部分居民表示没有时间深入了解法规，导致无法有效维护自身权益。

在愿意参与的居民中，46%希望通过社区听证会直接表达意见；部分倾向于线上问卷，认为便捷高效，20%希望成立居民代表小组，认为更能集中诉求，另有少数希望参加座谈会或提交书面意见。居民参与深度存在局限，多数人仅在涉及直接利益时才参与，对规划前期的目标设定、功能布局等关键环节参与较少。

4.都市更新对社区的影响认知

部分居民认为都市更新可能会改善社区环境，如增加绿化面积、改善卫生状况等；少部分居民认为可能会对社区环境造成一定破坏，如施工噪音、粉尘污染等。

关于对社区文化的影响，约40%的居民担心都市更新会削弱社区原有的文化特色，如拆除具有历史文化价值的建筑、破坏传统的邻里关系等；约30%的居民认为都市更新可以促进社区文化的传承和发展，如打造文化街区、举办文化活动等。

综合访谈与问卷结果可知，中国澳门地区居民对都市更新的认知和态度存在差异，不同群体在都市更新中有不同的利益诉求。

三、《都更法》对花地玛堂区公众意愿的影响机制

（一） 法律制定过程中的公众参与

《澳门都市更新法律制度》制定虽设置了公众咨询环节，但在实际操作中，公众参与渠道有限，参与方式多为被动接受信息，缺乏对法律条款的实质性讨论。在花地玛堂区相关规划法律制定时，公众难以充分表达对本堂区特色保护、居住环境改善重点等真实诉求。比如，在考虑旧区改造方向时，公众无法深入参与讨论哪些具有花地玛堂区历史文化特色的建筑应重点保留，导致法律在这方面难以充分体现公众意愿，使得后续法律实施可能与居民期望产生偏差。

在重建项目启动环节，《都更法》规定重建由业主决定实施，需通过载有预计重建负担的重建方案草案收集业主意向，达到法定业权最低百分比的业主同意才能启动。这一规定意味着公众意愿在项目启动阶段就有着关键作用。当有重建提议时，需要广泛征求业主意见。部分业主积极支持重建，但也有业主对重建持谨慎或反对态度。这时法定业权最低百分比的设定，使得少数反对意见可能在整体决策中被权衡，多数支持重建的业主意愿能够推动项目启动，体现了在启动环节对公众意愿的集合与筛选机制。

然而，由于前期法律制定过程中公众参与不足，部分业主对重建意义和流程理解不充分。一些业主因不清楚重建对自身房产价值和居住环境的长远影响，在决策时存在盲目性，这也间接反映出法律制定环节公众参与缺失对后续项目启动中公众意愿表达和决策的不利影响。

（二）法律对公众行为和观念的引导

《都更法》通过规范土地开发、建筑建设等行为，直接影响公众的居住与生活环境。在花地玛堂区推动了部分老旧建筑的改造和更新，一些区域居住环境得到改善，居民生活品质有所提升，这使得部分公众逐渐认可都市更新的意义，在观念上开始支持城市的整体规划发展。

但部分法律条款因缺乏灵活性，未能充分考虑花地玛堂区的特殊情况。比如，都更法中关于文化遗产保护只针对“文物建筑”，像花地玛堂区具有历史价值的非文物建筑缺乏保护。这引发居民对自身文化传承的担忧，使得公众对都更法实施效果产生质疑，进而影响公众对法律的支持意愿。在重建项目实施过程中，在促进及指导业主实施都市更新重建时，可能难以完全满足居民对重建项目细节的期望。居民希望增加公共休闲空间，但在协调时面临困难，导致居民对重建项目的积极性受挫。

（三） 法律监督与公众意愿反馈

法律监督机制是保障规划法律有效实施、回应公众意愿的重要环节。目前，花地玛堂区的规划法律监督多依赖政府部门，公众参与监督的渠道不畅，一定程度上削弱了公众参与规划治理的积极性。在都更项目中，居民发现开发商存在违规操作或未按承诺进行建设时，却缺乏有效的监督和反馈途径，其意见可能无法及时传达给相关部门。

《都更法》通过在重建项目启动、实施及争议解决等多个环节的规定，既尊重了公众在都市更新中的主体地位，又保障了项目能够在合理合法的轨道上推进。

《都更法》规定，自订立重建协议之日起，业主之间以及业主和执行重建协议有利害关系的其他私人之间，因执行重建协议而引起的争议，尤其是有关重建协议的解释，均须通过仲裁方式解决。若部分业主认为重建协议中关于成本分担的条款不合理，通过仲裁可以重新审视该条款，根据公平原则以及都更法的相关规定进行调整，确保各方的意愿和权益在法律框架内得到平衡，这是都更法对公众意愿的保障与平衡机制。《都更法》规定的仲裁机制虽为解决争议提供了途径，但由于公众对仲裁流程不熟悉，且担心仲裁结果的公正性，在遇到争议时，部分公众可能放弃通过合法途径维护自身意愿。

四、 协同机制运行中的问题与挑战

在中国澳门地区都市更新协同机制运行过程中，存在着诸多问题与挑战，涉及利益协调、信息沟通、政策执行以及各方参与等多个关键层面。

在利益协调方面，居民与开发商之间存有矛盾。从访谈中可知，部分租户面临房东借都市更新乱涨租金的困扰。不同职业和年龄段的群体利益诉求差异大，年轻群体租房买房困难，期望政府多建公屋、提供补贴；中年上班族供楼压力大，希望控制房价、推出低息贷款；退休人员关注养老金、医疗和老人公寓建设，这使得政府在协调各方利益时困难重重。

信息沟通不畅也是一大难题。部分居民对都市更新相关法规政策了解有限，如部分居民表示没有时间深入了解法规，这导致他们在参与项目时无法有效维护自身权益，还容易对项目产生抵触情绪。政府与居民的信息互动也存在不及时的问题，社区组织引导居民提交建议后，政府反馈迟缓，打击了居民参与政策制定的积极性。

政策执行方面同样存在阻碍。开发商反映都更法执行难度大，审批流程繁琐，导致工期有拖延情况，且部分地块保留旧建筑外墙的要求大幅增加了改造成本。住房政策落实不到位，公屋申请流程复杂、等待时间长，引发部分居民的不满。而且一些规划项目忽视了公众对社区文化和生活便利性的特殊诉求，比如拆除具有历史文化价值的建筑建设商业设施，破坏了社区文化氛围，降低了公众对规划法律的认可度。法律宣传教育不够，会影响对公众意愿的有效引导。

不同利益相关者对都市更新的意愿受其自身角色与诉求影响，这些意愿差异构成了协同治理的底层张力。从调研结果中分析可知，业主虽认可居住品质提升，但极度关注回迁问题，补偿与回迁方案的不确定性可能降低其支持意愿。租户则面临租金上涨和被迫搬迁的风险，期待政府立法保障其过渡期权益。开发商有推进更新的利润动机，但审批流程繁琐、旧建筑保留要求增加了开发成本，可能抑制其参与意愿。社区组织者希望在居民与开发商冲突时充当协调者，推动政策制定过程吸纳更多基层意见。这些意愿差异具体表现为以下四个层面的问题。

（一）居民：参与深度和专业性有待提升

居民的参与深度存在一定的局限性。在都市更新相关事务中，大部分居民通常仅在自身直接利益，如拆迁补偿标准、住房安置方式等受到影响时，才会参与到协同过程中。对于规划前期的目标设定、功能布局规划等关键环节，居民参与的比例相对较低。这主要是因为前期环节与居民的直接利益关联不够直观，居民对其重要性的认知不足。同时，居民参与的专业性也有待加强。居民在表达意见时，大多是基于个人的生活体验和感受。然而，从城市发展的宏观视角以及规划专业的角度来看，居民较难提出系统、合理的建议。这并非居民自身的过错，而是由于缺乏相关专业知识的学习渠道和参与经验，进而在一定程度上影响了协同机制的效果。

（二）政府：统筹协调与资源分配面临挑战

政府在协同机制中处于统筹协调的核心地位，在推动都市更新项目中发挥着关键作用，但也面临一些现实挑战。在部门协作方面，都市更新项目涉及多个政府部门，导致可能在项目推进过程中，出现多个部门重复管理的情况，降低工作效率。在资源分配领域，政府对住房保障、基础设施建设等方面的资金投入存在不足的情况。而且，资金分配在不同区域、不同项目之间也存在不均衡的现象。

（三）开发商：经济利益与社会责任的平衡难题

开发商是都市更新项目的重要参与者。为了实现利润最大化，开发商可能会在项目开发过程中，在建筑质量把控、配套设施建设等方面有所权衡。例如，在成本控制的压力下，可能选择质量稍次的建筑材料，或者减少配套设施的投入。这并非开发商刻意忽视居民利益，而是在激烈的市场竞争环境下，面临的艰难抉择。并且，开发商在与居民、政府沟通时，往往会从自身的商业逻辑出发，这使得沟通双方的立场存在差异。由于缺乏对居民生活需求和政府整体规划目标的深入理解，开发商在沟通中难以与其他方达成共识，一定程度上影响了项目的协同推进。

（四）社区组织者：资源与影响力面临困境

社区组织者在协同机制中承担着沟通桥梁的重要职责，在促进居民、政府和开发商之间的交流方面发挥了积极作用，但目前面临着资源与影响力方面的困境。资金短缺是社区组织者面临的问题之一，这使得他们难以开展大规模、有影响力的宣传和培训活动。缺乏宣传活动，居民对都市更新相关政策和项目的了解就会受限；缺少培训活动，居民参与项目的能力也难以得到有效提升，从而限制了居民参与度。 同时，在与政府、开发商沟通的过程中，社区组织者的话语权相对较弱。这是由于其自身资源和规模的限制，以及在现行协同机制中的地位所导致的。因此，社区组织者提出的意见和建议，有时难以得到充分的重视和有效的落实，影响了其在协同机制中作用的发挥。

五、对策与建议

拓宽参与渠道，健全反馈与保障机制。针对花地玛堂区居民参与深度不足、反馈迟滞的问题，政府应建立常态化的对接机制，由都更公司或第三方组织定期在祐汉、台山等旧区驻点，以工作坊而非单向咨询会的形式收集居民对重建细节的具体诉求。同时，设立公开的线上进度查询与意见回应平台，对社区组织或居民提交的建议须在指定工作日内予以答复，避免因反馈沉默而消解参与积极性。

简化行政程序，设立区域适配的灵活条款。针对开发商反映的审批繁琐、旧建筑保留要求增加成本等问题，建议政府针对花地玛堂区设立快速审批通道，明确各环节最长时限。

强化法律宣导与利益协商能力建设。鉴于多数居民对《都更法》补偿条款、仲裁机制了解不足，政府应联合社区组织，以花地玛堂区为试点开展宣讲，用通俗案例解释按市场价评估的操作流程、仲裁申请的简易步骤及法律援助渠道，消除居民的顾虑。同时，为社区组织者提供小额资金支持和谈判技能培训，使其在居民与开发商之间的利益协调中能发挥更专业的中介作用，避免因信息不对称或话语权过弱导致矛盾激化。对于不同职业、年龄群体的差异化诉求，可通过“楼栋代表—社区—都更公司”三级协商分类汇总，形成分项补偿或服务清单，使法律落地过程真正体现协同治理的包容性。

六、结论与展望

本研究围绕中国澳门地区花地玛堂区都市更新展开，深入探讨了法律与公众意愿在协同治理中的关系。研究发现，《都更法》在花地玛堂区实施时，对公众意愿产生了多方面影响。在中国澳门地区花地玛堂区都市更新中，法律制定环节公众参与渠道有限，导致法律实施与居民期望有偏差，项目启动时部分业主决策盲目。法律监督中公众参与监督渠道不畅，仲裁机制也因公众不熟悉和缺乏信心而可能存在没有有效解决争议。

本研究受时间与资源限制，存在一定局限性。在样本选取上，范围较为有限，无法全面涵盖花地玛堂区各类群体的观点和诉求，对部分问题的分析也不够深入。另外，调研地点随机但不够系统与精细化，影响数据统计。此外，访谈中存在差异化问题，相同人群不同人员的访谈问题不统一，这使得结果缺乏可比性且研究主观性强，给数据整合与结论提炼造成挑战。

未来研究将从样本与方法两方面着力改进。样本上，大力扩充调研人数，拓展人群身份维度，增加问卷发放与回收量，构建更具代表性的样本体系。调研方法上，科学划分调研区域，实施分区精细化调研；规范访谈环节，统一问题设置，降低主观干扰，增强数据质量，为深入研究提供基础。深入探讨中国澳门地区都市规划法律与公众意愿在协同治理中的动态演变，研究随着城市发展、政策调整以及社会环境变化，都市更新相关法律与公众都市更新意愿之间的相互作用如何变化。

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