引言

在互联网信息内容管理领域，行政执法管辖权的分配包括两个基本维度：一是横向的“地域管辖”，解决由哪一个地方的行政机关管辖的问题；二是纵向的“层级管辖”，解决由哪一级别的行政机关管辖的问题。相较于地域管辖，层级管辖在学术讨论中受到的关注相对有限，但其制度重要性丝毫不容低估。层级管辖直接决定了执法资源的央地配置、重大案件的处置层级以及上下级机关之间的监督关系，是行政执法权运行的组织法基础。

随着互联网信息传播的去中心化、跨区域性特征日益突出，传统的层级管辖规则——其设计初衷主要服务于物理空间内的、相对静态的行政管理需求——正面临严峻挑战。一方面，县级、设区的市级网信部门在技术能力、专业储备、协调资源等方面存在明显短板，难以独立应对涉及跨境数据、大规模谣言、重大网络安全事件等复杂案件；另一方面，省级乃至国家网信部门虽具备更强的执法能力，但若所有案件均上收至高层级机关，又将导致执法资源的结构性浪费和响应效率的下降。因此，如何科学划分不同层级网信部门的管辖范围，建立与互联网案件复杂程度相匹配的层级管辖标准，已成为一个兼具理论价值与实践紧迫性的课题。

本文的研究路径如下：首先，梳理我国互联网信息内容管理领域层级管辖的法律框架与制度逻辑；其次，分析层级管辖在执法实践中面临的主要困境；再次，提出层级管辖最优标准的构建方案；最后，探讨层级管辖制度的完善路径。

一、层级管辖的理论基础与制度框架

（一）行政区行政与央地权力配置

我国行政管理模式呈现出典型的“行政区行政”特征。所谓行政区行政，是指基于单元行政区域界线的刚性约束，国家或地方政府对社会公共事务的管理，形成一种切割、闭合、有界状态下的治理形态。这种模式下，各地方行政机关依行政区划范围行使职权，较少关注区外事务。行政区行政具有内向性与闭合性的双重特征，其制度逻辑在于通过明确的地理边界划分，实现行政权力的有序配置与责任归属的清晰界定。

在互联网信息内容管理领域，这一传统模式同样得到延续。2014年，国务院发布《关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，将全国互联网信息内容管理工作授权国家网信办，由其统一负责监督、管理与执法。此举有利于从国家战略层面统筹网络安全与信息化重大事项，推进互联网领域立法与执法顶层设计。与此同时，地方网信部门在各自的行政区域内行使执法权，形成了“统一领导、分级负责”的央地权力配置格局。

（二）《网信部门行政执法程序规定》中的层级管辖规则

2023年3月23日，国家网信办公布《网信部门行政执法程序规定》（以下简称《规定》），为层级管辖提供了系统的规范依据。《规定》第二条明确，其所指网信部门包括国家网信办与地方网信办，初步实现了网络信息领域执法权的央地分配。《规定》第九条进一步指出：“县级以上网信部门依职权管辖本行政区域内的行政处罚案件。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”这表明，享有行政处罚权的主体应为县级以上网信部门，县级以下机构无权独立行使处罚权。

在上下级关系方面，《规定》第十条第二款规定，下级网信部门对其管辖的案件由于特殊原因不能行使管辖权的，可以报请上级网信部门管辖或者指定管辖。第十一条则对上下层级之间的权限转移作出了更为系统的规定：上级网信部门认为必要的，可以直接办理下级网信部门管辖的案件，也可以将本部门管辖的案件交由下级网信部门办理。同时，该条设定了一项重要的限制性规范——如果法律、行政法规、部门规章明确规定案件应当由上级网信部门管辖的，上级网信部门不得将案件交由下级网信部门管辖。这一规定的制度意义在于，一方面赋予上级网信部门必要的弹性调整权限，另一方面以禁止性规范的形式维护了法定管辖的严肃性和稳定性。

（三）管辖权争议的解决路径

针对层级管辖中的争议，《规定》采取了“协商—指定管辖”的模式。具体而言，两个以上网信部门对管辖权有争议的，应当协商解决；协商不成的，报请共同的上一级网信部门指定管辖。这一模式本质上属于行政管辖权的二次分配，是对初次分配的必要补充。相较于宪法诉讼或机关诉讼等理论上的其他路径，我国选择的这一模式具有程序简便、效率较高的优势，但也面临着裁决标准模糊、程序缺乏透明度等批评。

二、互联网信息行政执法的层级管理分析

2014年，国务院发布《关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，将全国互联网信息内容管理工作授权国家网信办，由其统一负责监督、管理与执法。此举有利于统一互联网信息内容管理的行政执法工作，从国家战略层面统筹网络安全与信息化重大事项，推进互联网领域立法与执法顶层设计。2017年5月2日，国家网信办发布《互联网信息内容管理行政执法程序规定》。2023年3月18日，国家网信办发布《网信部门行政执法程序规定》，原2017年规定同时废止。《程序规定》作为《网络安全法》下首部程序性部门规章，在《行政处罚法》基本原则框架下实现了“统一协调、面面俱到、内外兼修、与时俱进”，为后续监管执法提供了重要法律依据，堪称互联网信息内容管理行政执法的“利器”。

就我国行政管理模式而言，国家不可能将全部行政权力集中于中央，而须依行政区域界线将中央权力下放至各地方行政机关，使其在本辖区内行使管理权，从而形成行政权力的分割。此种分割与我国“行政区行政”模式密切相关。所谓行政区行政，是指基于单元行政区域界线的刚性约束，国家或地方政府对社会公共事务的管理，形成一种切割、闭合、有界状态下的治理形态。行政区行政具有内向性与闭合性特征，各地方行政机关依行政区划范围行使职权，较少关注区外事务。从《程序规定》看，其所指网信部门包括国家网信办与地方网信办，国家网信部门建立本系统行政执法监督制度，上级对下级行政执法进行监督，初步实现了网络信息领域执法权的央地分配。

对于互联网信息传播领域的违法行为，仍应坚持传统行政管理模式。初次分配管辖权时，各地方行政机关应以本行政区划为界，管理各自辖区内的违法信息传播行为，不得随意侵犯其他区域的管辖权。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”《程序规定》第九条规定：“县级以上网信部门依职权管辖本行政区域内的行政处罚案件。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”可见，享有行政处罚权的主体应为县级以上行政机关，《程序规定》进一步明确为县级以上网信部门。

由于网络信息执法涉及地域广、范围大，尽管法律法规对执法主体作出了总体安排，实践中仍常出现多部门均享有管辖权的情形，尤其在跨行政区域案件中更为突出。针对管辖权争议，理论上存在三种解决路径：宪法诉讼、机关诉讼以及行政协调与裁决。我国采取的是第三种模式，即通过协商与指定管辖确定最终归属。《程序规定》第十至十二条体现了这一模式：基于上下级之间的领导关系，上级部门可直接指定下级部门管辖；对同一违法行为，两个以上网信部门均有管辖权的，由最先立案部门管辖；存在争议的，可协商解决，协商不成的报请共同上一级指定管辖。

尽管协商与指定管辖能够在结果上明确管辖主体，但鉴于网络违法信息传播具有动态性、跨地域性与瞬时性，难以将其局限于某一行政区域，跨区域问题不可避免。在此背景下，应考虑更为适宜的管辖模式，即“合作协商”：当不同行政区划内的行政管辖权发生争议时，各相关行政机关应就事项进行协商，依据一定标准明确主次责任，使多个机关均可参与管理，但须明确牵头与配合机关。合作协商实质上体现了行政管辖权的让渡，即参与合作的地方政府或部门将某项权力或权力运行的某一环节交由区域性管理机构行使，从而形成新型区域管辖权。

在此过程中，合作机关可通过协议或设立合作机构的方式，形成跨行政区域的共同权力，交由其中一方或协调机构行使。

三、层级管辖的实践困境

（一）案件类型与层级能力之间的错配

互联网信息内容违法行为的类型多样，从轻微的低俗信息发布到严重的危害国家安全言论，其危害程度、技术复杂度、社会影响差异悬殊。然而，现行层级管辖规则并未建立起与案件类型相匹配的差异化管辖标准，导致实践中出现两种错配现象：一是简单案件上收至高层级机关，造成资源浪费；二是复杂案件滞留于基层，超出其处置能力。

县级网信部门在人员编制、技术装备、专业经验等方面普遍存在短板，尤其面对涉及跨境数据、暗网、人工智能生成内容等新型违法手段时，往往难以独立完成调查取证、电子数据固定、法律适用等关键环节。与此同时，省级以上网信部门虽然资源相对充裕，但若事无巨细地介入所有案件，又将导致决策链条过长、响应速度下降。这种结构性错配，是层级管辖制度亟待解决的核心问题。

（二）跨区域案件中的层级协调成本

互联网信息的无界性使得单一违法行为可能同时涉及多个行政区域，甚至跨越国界。在此背景下，即使案件事实清晰，各相关地方的网信部门之间也可能因管辖权归属问题产生争议。按照现行规定，争议应当通过协商解决，协商不成的报请共同上一级指定管辖。然而，这一机制在实际运行中存在两个突出问题。

其一，协商程序缺乏明确的时限约束。实践中，平级部门之间的协商可能因地方保护主义、部门利益等因素而陷入僵局，导致案件长期悬置，错失最佳处置时机。其二，共同上一级部门的指定管辖虽然能够终结争议，但上级机关往往远离案件现场，对案情复杂程度、地方执法条件的判断未必精准，指定的结果未必是最优选择。

（三）监督机制的有效性不足

《规定》虽明确国家网信部门应当建立本系统行政执法监督制度，上级对下级行政执法进行监督，但从制度运行的实际效果看，层级监督仍面临诸多挑战。首先，监督的频率和深度有限。上级网信部门受制于人力与精力，难以对下级每一个案件进行实质审查，监督往往停留在备案、统计等形式上。其次，缺乏有效的激励与问责机制。下级机关在层级管辖中的不当行为——无论是应当上报而未上报，还是不应当上报而推诿上交——很少受到实质性追责，导致制度约束力不足。

四、层级管辖最优标准的构建

针对上述困境，本文提出层级管辖最优标准的四维框架。

（一）明确执法主体责任

合理划分不同层级执法主体的管辖范围，是构建科学、高效的层级管辖制度的基础性前提。在划分标准上，应根据互联网信息的性质、影响范围和违法程度进行综合判断。具体而言，对于涉及国家安全、社会稳定、公共利益等重大互联网信息违法行为，如散布危害国家安全的谣言、煽动颠覆国家政权、泄露国家秘密、严重扰乱公共秩序等，应由较高层级的执法机构负责管辖。此类案件通常具有案情复杂、影响面广、社会关注度高等特点，较高层级的网信部门在专业能力、技术手段、资源调度和执法权威方面具有明显优势。

对于一般的互联网信息违法行为，如发布不实信息、传播低俗内容、违规网络广告等，由于案件事实相对清晰、危害程度较轻、影响范围有限，可以由基层执法机构负责处理。这一分层设计旨在实现执法资源的合理配置和执法效率的最大化。

（二）以违法行为发生地为基础

以违法行为发生地为管辖依据，是传统行政执法管辖权分配中的一项基本规则，在层级管辖中同样具有重要参照价值。通过准确确定违法行为的实际发生地点，执法机关可以清晰地识别负有管辖职责的主体，从而明确执法责任归属。《规定》第八条明确列举了“违法行为发生地”的具体判断标准，包括违法行为人相关服务许可地或者备案地、主营业地、登记地、网站建立者、管理者、使用者所在地、网络接入地、服务器所在地、计算机等终端设备所在地等。

在层级管辖视角下，以违法行为发生地为基础确定最优管辖，需要进一步依据行为人的实际违法行为发生地进行综合判断。当多个违法行为发生地分别对应不同层级的网信部门时，应优先考虑与案件核心事实关联最密切、证据最为集中的发生地，并结合该发生地所对应的网信部门层级确定管辖归属。

（三）考虑影响范围和危害程度

互联网信息的传播具有快速、广泛、去中心化等显著特点，一条违法信息可能在发布后数分钟内被大量转发、评论和二次传播，进而在短时间内对较大范围的受众产生现实影响。因此，在确定层级管辖时，必须将违法信息的影响范围和危害程度作为重要的考量因素。

对于影响范围广、危害程度大的互联网信息违法行为，应由较高层级的执法机构进行管辖。这类案件通常具有以下特征：传播范围跨越多行政区域甚至涉及全国或跨境；信息内容触及国家安全、公共安全、金融稳定、公共卫生等重大法益；可能引发群体性事件、社会恐慌或严重损害政府公信力。省级甚至国家级的网信部门拥有更强的跨区域协调能力、更先进的技术监测手段以及更权威的信息发布渠道，能够统一指挥、快速响应。

与此同时，对于影响范围有限、危害程度较轻的违法行为，则应由基层网信部门依法管辖。在具体判断影响范围和危害程度时，执法机关可参考信息的实际点击量、转发量、覆盖地域数、是否被主流媒体转载、是否引发治安事件或舆情危机等客观指标，形成相对统一的评估标准。

（四）兼顾专业性和技术能力

互联网信息内容呈现复杂性、多样性以及覆盖面广等特点，其行政执法需要一定的专业性和技术能力。较高层级的执法机构通常具有更丰富的经验和更先进的技术手段，能够更好地应对复杂的互联网信息违法案件。因此，在划分层级管辖时，应适当考虑执法机构的专业性和技术能力，确保案件得到妥善处理。这一考量与前述“明确主体责任”标准形成互补：后者侧重于案件的客观严重程度，前者则着眼于执法机关的主观能力匹配。

五、层级管辖的制度完善路径

（一）建立动态调整机制

随着互联网技术的不断发展和创新，以及新兴业态的出现，层级管辖的标准必须随之动态调整。执法机关应当建立定期评估与反馈机制，利用大数据、人工智能等技术手段分析互联网违法活动的新规律、新特点，及时向立法机关提出修法建议，并在执法规范层面出台解释或指引。具体而言，可以建立“案件复杂度评分卡”制度，对每类案件的层级归属进行量化评估，减少主观判断的任意性。同时，对于新型案件或边界模糊案件，可以设置“临时上浮”机制，允许下级机关在不确定时主动报请上级管辖。

（二）强化上级监督职能

国家网信部门应当依法构建系统化的行政执法监督机制，对下级网信部门的执法活动实施层级监督，以确保执法行为的合法性与规范性。具体措施包括：建立定期的执法案卷评查制度，将层级管辖的合规性纳入考核指标；对于应当上报而未上报、不应当上报而推诿上交的行为，建立明确的追责机制；同时，通过典型案例指导、执法培训等方式，提升下级机关的管辖判断能力。

（三）完善案件移送与指定管辖程序

针对层级管辖中的移送与指定管辖，应从程序透明度和效率两个维度加以完善。一方面，应当明确移送的条件、时限、文书要求，防止随意移送或拖延移送；另一方面，指定管辖的决定应当附具理由，以便当事人理解和监督。对于重大复杂案件，可以探索建立跨层级、跨区域的联合办案机制，由上级机关牵头、下级机关参与，既发挥上级的资源优势，又调动下级的属地便利。

六、结语

互联网信息内容管理的行政执法层级管辖，本质上是行政权力在纵向维度上的合理配置问题。传统“行政区行政”模式在互联网时代面临结构性挑战，要求在坚持法治原则的前提下，探索更加灵活、科学的层级管辖标准。本文提出的“四维框架”——明确主体责任、以违法行为发生地为基础、考量影响范围与危害程度、兼顾专业性与技术能力，旨在为层级管辖权的初次分配提供可操作的标准体系。在此基础上，通过动态调整机制、强化上级监督、完善移送与指定管辖程序等制度安排，有望构建起一个权责清晰、运行高效、适应互联网技术特征的层级管辖制度。

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