引言

作为我国治理体系的前沿阵地，基层是最直接面向广大群众的政权机关，也是我国行政体制的根基，因此实现基层治理体系和治理能力现代化意义重大。但随着我国经济快速增长，社会发展所带来的各种矛盾问题汇集于基层。基层的执法能力和执法权限却难以满足治理的现实需求。为此，在党的十八届三中全会的顶层设计下，我国持续推进行政执法体制改革，健全基层治理体系，探索出行政执法权下沉的解题之策。

行政执法权下沉是全面深化行政执法体制改革的关键抓手。近年来，行政执法权下沉已成为各地提升基层治理效能与推进综合行政执法改革的重要工作。“一支队伍搞执法”“大综合一体化”在多地被归纳为改革的最新动态，其主要表现是通过重构行政执法体系，建立权责明确、权威高效的行政执法体制。这一改革不仅是对传统行政执法模式的深刻变革，更是对基层治理体系和治理能力现代化的积极探索。但行政执法权下沉基层的实践也随之暴露出一些制度困境亟待解决。本文将以先行地区的改革实践为出发点，总结出行政执法权下沉基层的经验与成效，并通过分析当前基层治理面临的问题与不足，提出针对性的建议，为进一步完善基层治理提供切实可行的优化进路。

一、行政执法权下沉基层的制度意蕴

行政执法权下沉基层的改革实践，本质上体现了行政执法体制在纵向上和横向上发展的制度脉络。从理论层面来看，这一改革举措体现了治理重心下移、权力适度分散的现代治理理念。长期以来，基层纵向上面临着执法资源和权限不足的困境。因此党的十八大以来，党中央明确深化行政执法体制改革的目标方向，搭建执法权下移的纵向路径。从2019年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》的颁布到2021年《行政处罚法》的修订，执法重心下沉成为了改革热潮，乡镇与街道的执法权限得到强化，展现了行政执法权力结构的调整。这不仅在法律层面明确了行政处罚权力下放基层的承接机关、授权主体和条件制约等重要内容，也标志着基层治理走进了我国行政执法体制改革之中。在横向上，长期以来我国基层的职能重心偏向于服务及社会管理，但在执法方面存在不足。而随着改革的推进，各地基层纷纷成立建设综合执法平台，整合执法资源，增强执法力量，实现了横向上跨部门、跨区域的执法权大综合，提高了行政执法的效率和质量。因此将行政执法权向基层下沉，能够构建一个职能完备、治理能力显著提升的基层架构。事实上，行政执法权的下沉不仅仅局限于行政权力的转移层面，它更多地涉及到执法资源以一种全面整合的方式融入基层治理体系之中。因此执法权下沉是对传统行政权分配的一次重大改动，也是调动起基层的主动性与积极性，增强基层行政效能的功能补给。

整体来说，行政执法权下沉基层的实践，不仅体现了行政执法权在纵向和横向两个维度的制度脉络，更彰显了其在深化行政执法体制改革、提升行政执法质量方面的必然选择。这一改革不仅有助于建设更加坚实的基层政权，还为全国各地提供了宝贵的经验和启示。在先行地区的行动与经验下，全国各地积极推进行政执法改革，在改革中进行了许多有益尝试和创新举措，探索改革的不同模式与路径，并取得了初步成效。

二、行政执法权下沉基层的实践经验

（一）北京市“街乡吹哨、部门报到”模式

“街乡吹哨、部门报到”这一创新模式首创于北京平谷区，一经推出就在全市得到试点推广。“街乡吹哨”是指乡镇、街道在发现问题之后发出召集信号，进行“吹哨”。“部门报到”是指各相关执法部门接收到“吹哨”后，需迅速“报到”响应并行使职权，进行协同执法，并要求“事不完、人不撤”。该执法模式通过建立执法召集制，在推动执法力量下沉的同时强化了各部门协同，在街道、乡镇与区县职能部门之间构建起互相联动的协同治理机制。该模式展现出两大显著优势。其一，该模式赋予了街乡“吹哨权”，确保基层既能“发现问题”又能“有效管理”。这一以问题为导向的召集制度，精准对接了治理需求主体与执法权责主体，推动了执法力量向街乡层面聚焦，形成了以街乡为主导的协同执法格局。同时，街乡还被赋予了对相关执法部门的反向考核权力，以此可以对相应部门加以约束，确保“报到”机制的有效执行。其二，该模式建立了部门的“权责清单”，确保部门不仅“迅速响应”还能“有效履职”。明确界定各部门的权责范围，是实现跨部门、跨区域综合执法的重要基石。通过清晰划分街乡与区县职能部门的权责边界，不仅可以有效避免执法过程中的冲突与重叠，还能防止相互推诿责任的现象发生，同时，这也对街乡精准行使召集权提出了明确要求。由此可见，“街乡吹哨、部门报到”的模式通过创新的召集机制与权责界定，不仅强化了基层的治理能力与执法效率，还为构建更加高效、协同的基层治理体系提供了有力支撑。

（二）浙江省“大综合一体化”模式

浙江省，作为全国唯一被选定为“大综合一体化”行政执法改革国家试点的省份，自2019年起便踏上了改革的探索征程。这一改革模式，旨在通过执法权下沉，深度整合与优化行政执法体系，构建起一个更为高效、协同的基层治理新模式。起初，改革在五个具有代表性的镇、街道启动，作为综合行政执法的初步试点。随着时间的推移，这一模式逐渐成熟，并迅速在全省范围内推广，基层行政执法队伍的建设也随之全面铺开。浙江省遵循“大部制”的核心理念，加速推进“大综合一体化”行政执法改革的步伐，力求在体制与机制上实现突破。该改革模式的实现路径，主要聚焦于两个方面。一方面，对原有部门的执法事项合理划分，对职能部门各类事项重新梳理。这一步骤涉及对职能部门各类执法事项的深入分析与科学调整，旨在促进执法事项的有效下放，从而确保上下级在执法工作上的高效对接与协同。另一方面，浙江省充分考虑到各乡镇、街道的实际情况与差异性，因地制宜地赋予基层相应的管理权力和责任。这一举措不仅体现了对基层治理能力的充分信任与肯定，更为基层承接相关部门下放的管理权限提供了有力支持。为确保执法权限的规范行使，浙江省采取了清单化的管理方式，将各类执法权限明确规整并划转至乡镇、街道综合执法队统一行使，实行最大限度的跨领域综合执法。由此可见，浙江省开展“大综合一体化”行政执法改革能够因地制宜增强执法效能，科学配备执法力量,推进上下协同，实现“一支队伍综合管”的执法效能。而改革因地制宜的背后，显示了浙江省对执法改革中镇街赋权的重视。为了落实执法权下沉，浙江省积极履行监管制度建设、统筹协调、监督指导等职责，为改革提供顶层设计。其先后出台了《浙江省赋予乡镇（街道）县级审批服务权限指导目录》《乡镇（街道）法治化综合改革试点实施方案》《浙江省综合行政执法条例》《关于深化“县乡一体、条抓块统”改革推进基层治理系统建设的实施意见》等一系列重要文件。同时各地在评估后因地制宜采取赋权、派驻、“1+X”辐射等差异化模式，全面实施乡镇（街道）综合行政执法，截至2023年12月，赋权乡镇（街道）数量已经达到962个。然而如何实现基层执法权的优化配置、如何提升基层执法能力始终是改革的重点。

（三）江苏省泰兴市“创新县域综合执法”模式

江苏省泰兴市在新时代背景下，积极致力于探索并实践一套符合县域特色与时代要求的综合行政执法体系，坚持因地制宜，率先构建起“一个领域、一个部门、一个区域”的统一执法新模式，并配备执法监管责任体系。该体系不仅详细列出了各综合行政执法机关的权力清单，还实施了动态调整机制，确保执法权力下沉的合法性和适时性。同时，泰兴市全面落实执法责任制，进一步强化了执法人员的责任意识，提升了执法效率和质量。此外，泰兴市积极推行“网格化+综合执法”的工作方式，以健全市乡村网格管理体系。这一模式通过将执法力量下沉并以网格的形式细化，实现了执法活动的精准化和高效化。在赋权方面，《泰州市乡镇（街道）职责准入制度》的出台，明确了市（区）部门确需委托或交办的执法事务，也明确了基层所承接的责任事项。在资源配置上，泰兴市整合了原本分散在基层事业站所、分局的执法力量，组建了综合行政执法中心。这一中心的成立，实现了执法力量的集中统一和高效利用。在编制管理上，泰兴市采取了“减上补下”的方式，确保了基层执法力量的充足和稳定。在考核机制上，泰兴市同样进行了创新。他们制定了以案件办结率为基础、以群众满意度为标准的积分量化考核细则。这一细则不仅考虑了执法工作的数量和质量，还充分关注了群众的满意度和认可度。同时将工作实绩、廉洁自律、专业水平提升等内容纳入了综合考核范畴，形成了全面、客观的考核评价体系。这一考核体系的建立，不仅为奖惩、评优、提拔提供了重要依据，还有效激发了执法人员的积极性和创造性。

由此可见，江苏省泰兴市在推进权力下沉的改革中取得了显著成效。这一执法模式在提升执法效能与保障执法权力下沉的同时，还增强了群众的满意度和认可度，是具有当地特点、贴近群众的执法体系。

三、行政执法权下沉基层的治理困境

在深化基层“三整合”改革的过程中，全国各地持续加强基层行政执法力量，大力推进行政执法权下沉，乡镇（街道）被赋予行政执法主体资格，能够独立行使行政处罚权。然而由于改革仍在摸索之中，还未成熟，基层实践存在执法困难，许多赋权事项无法贯彻落实。因此正面临着一些突出的治理困境。

（一）赋权法治依据不清

行政执法权下沉基层作为深化行政体制改革的关键一环，其核心在于执法权的合理与优化配置。然而，当前基层所承担的执法职能却面临着合法性基础薄弱、法治依据缺失的严峻挑战。目前制定行政执法权下沉的实施方案，其主要的法律依据是 《行政处罚法》第18条、第24条。而单一属性的《行政处罚法》作为执法权下放的直接依据显然是不妥切的。《行政处罚法》作为单一规范，能为乡镇（街道）行使行政处罚权提供法律依据。但现实执法权下放不止局限于行政处罚权，还包含了行政许可、行政强制、行政检查等内容。例如《行政强制法》中并未规定行政强制措施权可以委托行使。因此目前在行政执法权的优化上，无法促成行政强制措施与行政处罚权集中统一行使的预期综合执法成效，反而会导致行政执法权中的处罚权与强制措施被分配给不同机构执行，这显然与综合行政执法的初衷相悖。但目前还没有一部法律法规专门对执法权下沉予以明确规定。这无疑为基层执法实践带来了困惑与操作障碍。

除了专门法律法规的缺失，不同法律、地方性法规以及规范性文件之间的衔接问题同样不容忽视。在实际执法过程中，综合执法人员往往需要借用或套用其他部门的法律法规作为执法依据，这不仅降低了执法效率，也增加了执法风险。此外，基层往往依赖行政规范性文件、公告或决定等非正式法律文件来获取执法权，少有进行明确授权。这种非正规化的授权方式无疑削弱了执法权的合法性与权威性。以江苏省为例，该省在推进基层综合行政执法改革过程中，采取了自下而上的执法模式，允许各县（市）区结合实际情况确定拟由乡镇行使的行政执法清单。然而，在省级统一工作部署不足的背景下，各级单位在把握执法权下放配置、授权路径与内容方面呈现出较大的差异性与不确定性。这种改革模式的模糊性、割裂性不仅影响了改革成效的发挥，也加剧了基层执法权落地的难度。法治依据的不足还体现在主体资格不明、权限配置模糊等方面。由于缺乏明确的法律授权与清晰的权限界定，基层在行使下放权力时往往面临着诸多法律障碍与实践困境。这不仅导致了执法权的实际难以落地，也严重影响了基层治理的法治化、规范化水平。

（二）执法资源配备不足

执法资源配备的不充分性，是当前行政执法权下沉到底所面临的一大挑战，其核心问题主要体现在执法队伍的编制配置、协同机制以及专业素养等多个维度上，这些因素共同制约了执法效能的充分发挥。具体而言，编制配置上的不合理性是执法权下沉的首要障碍。例如海门区采用一种名为“县属乡用”的编制模式，即县级执法人员虽被派遣至乡镇（街道）执行职务，但其编制依然隶属于原执法部门。因此“下沉”执法人员既要接受乡镇（街道）的领导，也要符合县（市、区）执法部门的要求。这种机制虽意在加强基层执法力量，却在实际操作中产生了双重领导的困境。一方面，执法人员因编制归属问题，难以在乡镇（街道）中建立起强烈的归属感，身份认同的模糊导致他们难以真正融入基层工作环境；另一方面，双重领导的体制对执法工作的连续性和专业性构成了严峻挑战，执法人员常常在基层的具体工作需求与原执法部门的条线要求之间左右为难，难以找到平衡点。这不仅影响了执法效率，也削弱了执法工作的权威性和公信力。在承接协调层面，综合执法体系的构建要求实现跨部门、跨区域的执法资源整合，以形成统一、高效的执法网络。然而，在实际操作中，缺乏上级部门的统一协同与指挥，基层综合执法的推进往往显得力不从心。生硬地推行“一支队伍搞执法”的模式，不仅难以构建全面贯通的执法体系，反而可能因缺乏必要的协调机制而导致执法效率的下降。此外，部分执法工作人员习惯于沿用传统的工作模式，对执法改革的理念认识不够深刻，这也在一定程度上制约了基层承接能力的提升。在专业素养上，目前基层执法队伍专业水平不足。因此在改革对专业性、综合性的需求下，对基层执法人员的专业水平和综合素质提出了更高要求。然而，当前基层执法队伍的人员构成复杂，既有正式编制人员，也有聘用制辅助人员，人员素质参差不齐的现象较为普遍。部分执法人员缺乏必要的法律知识和执法技能，难以有效应对复杂多变的执法环境。同时，由于培训机制的不完善，执法人员的专业成长受到限制，难以适应新时代综合执法工作的需要。因此执法资源配备的不足成为制约行政执法权下沉效能提升的重要因素。

（三）执法监管水平薄弱

行政执法权的行使与人民群众利益紧密相关，因此在推进执法权下放的过程中，构建一套全面且有效的保障措施体系，以确保执法行动的高效执行与公正性，是不可或缺的。然而，在改革的实践中，执法监督制度的缺失成为了一个比较显著的问题。相较于其他监督，基层行政执法监督呈现出同类单位中最薄弱的态势。这种监管的缺失，不仅削弱了执法的公信力，也成为了引发执法矛盾与舆论风波的关键因素。随着扩增治理模式的推广，基层的执法权力在得到扩大的同时，也面临着被滥用或错用的风险，且这种风险往往更加隐蔽，难以察觉。部分地区在追求改革效果的过程中，可能过于急功近利，缺乏对下沉事项的审慎考量，从而导致裁量权过大，为执法不公与滥用职权提供了温床。尤为值得关注的是，乡镇（街道）层面的法制审核能力普遍较为薄弱。综合行政执法机构在法制审核机构的设置上缺乏明确性，这与重大执法决定法制审核制度的相关要求存在显著差距。此外，基层在法制审核人员的配置上同样存在不足。现有的法制审核人员往往对赋权事项缺乏深入了解，对行政执法流程与规范也掌握不够熟练，缺乏必要的专业性和规范性。这种人员配置的不足，直接制约了法制审核工作的有效开展，使得基层在行使执法权时难以确保决策的合法性与合理性。因此在一定程度上影响了执法效果与公信力。

四、行政执法权下沉基层的优化进路

（一）完善行政执法权下沉基层的执法体系

如何科学的执法下沉，对于行政执法体制改革的深化与发展具有至关重要的意义。这一进程不仅要求我们在顶层设计上精心布局，确保改革措施既符合法治精神，又能有效回应基层治理的实际需求。因此完善行政执法权下沉基层的执法体系是关键。

首先，完善权力下沉后的执法逻辑，应当坚持重大改革于法有据的治理原则，在法律层面明确执法主体资格，推动组织法与行为法的一致。目前在立法层面，仅有单一的《行政处罚法》对权力下放作出一般授权。然而通过设定特殊条款的形式作出某种程度的变通，是不可能实现行政许可权、行政强制执法权全面下移的合法化。尤其是在组织法与行为法之间存在的脱节问题，已成为制约改革进一步推进的关键瓶颈。组织法未能及时跟进行为法的修改趋势，导致法律体系的内在统一性受损，适用冲突频发。因此，行政执法权下沉基层亟需一套整体性、概括性、综合性的执法依据来指导实践。因此除了继续完善行为法，在现阶段尽快调整《地方组织法》是解决权力下放合法性的法治路径。通过修改《地方组织法》，通过法律赋予乡镇（街道）行政执法权的主体资格，从而解决权力下放合法性的根本问题。

其次，完善权力下沉后的治理模式，建立以事权为中心的赋权模式，落实执法权下沉到基层，切实考虑基层治理的现实需求。该模式是指将下沉的权力以事件为中心分类打包，在上下部门进行无缝转移。在赋权的过程中，县级部门容易出现将利益少、矛盾多、难度大的执法事项简单划转，甚至希望只负责审批，不履行日常监管职责。而真正需要下放的事项却未得到优先保障，以损害基层执法效能的全面提升。因此以事权为中心的赋权模式不仅能够降低权力转移的成本，提升乡基层执法效率，还能有效防止“多头执法”“重复执法”等问题的发生。更重要的是，这一模式能够规避上级在授权过程中的趋利避害行为，确保权力下放的公正性与合理性。因此，在推进执法权下沉的过程中，我们应坚持这一模式，不断完善与优化赋权机制，以更好地适应基层治理的实际需求。因此建设基层执法，需要我们首先在顶层设计上完善执法逻辑，明确执法主体资格，以法治的方式推进改革；在实践操作中加强统一部署与规范支持，建立以事权为中心的赋权模式，确保执法权下沉的科学性与有效性，推动基层治理体系的现代化进程。

（二）强化行政执法权下沉基层的队伍建设

行政执法权的下沉是人力、资源和事权的下沉。因此强化执法队伍建设，增强执法力量是确保基层能够承接行政执法权下沉的基础。

一是采取分流策略与多元途径合理安排人员。在县市区职能部门中的原行政执法人员，应依据其个人意愿及身份属性进行分流安置，特别对那些主动选择下沉的个体提供多方面的支持与保障措施。因此对于行政执法人员要多元化多途径合理分流，以防“一刀切”管理。

二是健全执法人员编配管理机制。基层执法力量薄弱的问题，很大程度上源于编制资源的紧张与分配不均。因此，在推动执法人员下沉与整合的过程中，必须注重编制资源的合理配置，确保向乡镇（街道）适度倾斜。具体而言，应遵循“编随事转、人随事走”的原则，将执法事项的下放与人员编制的下沉紧密结合，形成改革的系统性与配套性。这要求我们在编制管理上既要注重总量控制，又要灵活调整，确保执法队伍的数量与质量能够满足基层治理的实际需求。

三是优化执法队伍结构。在县级综合执法局的指导下，应对执法人员实施统一管理，打破部门壁垒，实现人员的灵活调配与多部门联动。这不仅有助于提升执法效率，还能有效避免“多头执法”“重复执法”等问题。同时，在基层执法队伍的建设中，应拓宽选拔视野，注重吸引优秀人才加入，通过严格的选拔程序与培训体系，打造一支更加专业、高效、精干的执法队伍。

四是提升综合执法水平。常态化开展基层执法人员法治培训，增强执法素质和专业技能。具体而言，要积极加强业务培训，可定期组织案例分析会与业务培训班，通过实践案例的剖析与业务知识的传授，增强执法人员的实战能力与理论素养。同时，在改革中必须始终坚持以法治思维为引领，通过定期专题培训，全面提升执法人员的法律素养和履职能力，确保执法行为严格遵循法律规范，必须做到公正、文明执法。同时，将廉政教育融入执法工作的各个环节，筑牢拒腐防变的思想防线，保证执法队伍始终保持职业操守。因此必须从健全执法人员编配管理机制、优化执法队伍结构、提升综合执法水平等多个方面入手，全面提升基层执法队伍的整体素质与执法效能。

（三）落实行政执法权下沉基层的监督机制

行政执法权下沉使基层成为了新的执法权主体，因此改革的推进对执法监督提出了新要求。落实执法监督机制，构建多层次、全方位的监督体系，确保执法行为规范透明是当务之急。

一是建立健全综合行政执法内部监督制度。通过明确职责分工，将乡镇（街道）全面纳入监督范围，实现监督无死角。重点对执法人员的执法过程进行全过程监管，同时将人事任免、岗位调整等环节纳入监督范畴，确保选人用人公开透明、公平公正。通过建立权责清晰、衔接有序的监督机制，形成高效协同的监督合力，杜绝推诿扯皮现象，全面提升执法队伍的战斗力和执行力。

二是健全法制审核机构。明确基层法制审核部门，打造专兼职融合的法制审核人员队伍，构建系统高效的法制审核流程。在人员培养上，我们应定期组织法制员开展集体法律专题研讨，通过案例分析、法律解读等形式，积累执法监督经验，提升法制审核人员的专业素养。同时，我们还应配套完善编制管理和干部培养制度，为相关人员提供广阔的职业发展空间和成长平台。

三是敦促建立执法公开制度。积极推动创新信息公开方式，及时、准确地向社会公布执法信息，增强执法透明度。通过拓宽社会监督渠道，倒逼执法规范化，提升执法公信力，推动执法工作向标准化、精细化方向发展。对执法工作人员的工作态度、执法行为等进行全面考核。同时，我们还应强化结果考核导向，重视执法问责结果的运用，明确具体责任和追究规范，完善追责程序，确保问责有力、有序。通过强化问责，我们应有效督促执法工作人员端正工作态度，严格依法执法，提升执法效能和公信力。

五、结语

基层治理是国家治理的“最后一公里”。因此推动行政执法权下沉到基层，是加强法治建设的必要环节。通过赋予基层更多执法权力，从而解决基层所面临“权力小、事务多”的执法难题。由此可见，如何进一步更好地推动行政执法权下沉基层改革是提升基层治理能力的关键。然而从改革的具体实践来看，行政执法权的下沉并未达到预期，正面临着一些治理困境亟待解决，体现在赋权依据不清、资源配备不足、监管水平薄弱这三个方面。因此推动行政执法权下沉需要充分考虑基层是否能够放得下、接得住、能监督。这意味着解决这些治理困境，需要从执法体系、队伍建设、监督机制等角度优化基层治理，为基层赋能增效，从而为深化和完善行政执法权下沉基层改革提供切实可行的优化进路，以此更好地适应执法改革的新要求，为基层治理工作提供新视野新蓝图。

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