引言

2024年，低空经济首次被写入政府工作报告，其国家战略地位由此获得正式确认；到2025年即“十四五”规划的收官之年，各地低空经济项目开始密集落地，无人机物流、城市空中交通等新兴业态也在加速铺开，整个产业的规模持续扩大。低空经济本身内含张力：一端是市场主体对经营效率 and 盈利空间的追求，另一端则是社会公众对飞行安全以及个人隐私保护的期待；如何在这两个方向之间寻得平衡，便成为低空经济法治建设当中的核心命题。

从经济法的视角来看，低空经济并不是单一法律部门就能够单独调整的领域；具体而言，空域的使用规则、市场的准入门槛、行业的竞争秩序，这些内容归属于市场规制法的调整范围，而产业的扶持政策、基础设施的投入，这些内容则需依靠宏观调控法来提供法律依据。两类法律规范实际上是相互交织在一起的，它们共同构成了低空经济法治保障的制度基础。

现阶段，产业发展速度快于法律制度更新速度，规则滞后与监管错位等问题逐步凸显。在此背景下，厘清低空经济的法理属性，找准法治建设的现实梗阻，构建契合我国国情的法治保障体系，既是经济法理论研究的应有之义，也是保障低空经济行稳致远的现实要求。

一、国内外研究现状

（一）国内研究现状

国内学界对低空经济法治问题的关注起步偏晚，真正热起来是伴随低空试点逐步放开才开始的。从已有成果看，研究大致可分三块：

第一块集中在空域管理制度上。不少学者认为，当前空域划分偏僵化、审批流程繁琐，是卡住低空经济发展的主要制度障碍，主张简化审批、推行分类管理；第二块讨论的是监管体制。面对民航、公安、地方政府多头共管的现实，研究者普遍呼吁建立跨部门协同机制和一体化监管平台；第三块侧重民事与行政法律适用，尤其是无人机侵权怎么赔、“黑飞”怎么罚这些实务难题。

总的来看，现有成果多从行政法或航空法的单一视角切入，从经济法整体框架做系统梳理的还比较少。

（二）国外研究现状

欧美国家在低空领域方面开放的时间比较早，故而其围绕低空经济的法治研究也相对成熟；美国学界集中讨论的话题主要是FAA（联邦航空管理局）的监管权限边界问题，以及“监管沙盒”具体该怎么运行，其核心理念可以概括为“先守住安全底线，在此基础上调动市场”；欧盟则更关注跨境飞行规则如何实现统一，以及数据安全 and 隐私保护这些内容的落地实施。

值得注意的共同点是，域外研究普遍采用了一种风险分级的思路，也就是根据飞行器的不同类型以及作业场景的差异，分别设定不一样的法律规则；这种逻辑思路和制度设计，对于我国来说具有比较直接的参考价值。

二、低空经济法治保障的基本理论分析

（一）低空经济的概念界定及其经济法属性

结合航空领域通用定义与产业实践，本文所指低空经济，是以3000米以下空域为载体，依托有人驾驶航空器、无人机等飞行载体，开展通用航空作业、无人机物流配送、空中应急救援等各类经济活动的总称。区别于传统产业，低空经济依附空域资源运行，其安全风险外溢性强，技术迭代速度快，是典型的新兴融合型产业。

结合经济法“市场失灵—政府干预”经典理论分析，低空经济领域存在多处典型的市场失灵问题，这也为政府依法介入监管提供了合理依据。低空空域属于全民共享的稀缺公共资源，各类飞行活动会对地面人员安全、群众个人隐私等造成直接影响，存在明显的外部性问题；起降场地、通信导航等低空配套基础设施投入成本高、盈利难度大，具备公共物品特征，单纯依靠市场力量难以完成全面建设；飞行器安全标准、操作人员资质与航空保险等领域存在严重的信息不对称，容易诱发经营风险与道德风险。

市场经济本质上是法治经济，低空经济的法治化建设，本质是将政府监管纳入法律约束范围。既要保证政府能及时弥补市场短板，也要严格约束公权力边界，避免过度干预压制市场创新活力。

（二）低空经济法治保障的两个理论维度

低空经济的法治体系，实质上是宏观调控法与市场规制法的交叉作用场域，二者功能互补，且需要协同运行。

从宏观调控维度来看，其核心功能在于优化资源配置。低空经济作为战略性新兴产业，前期基础设施建设投入较大，技术研发也需持续资金支持；若仅依靠市场机制，难以形成有效供给。因此，国家通过设立产业专项基金、提供财政补贴、实施信贷倾斜等调控手段，引导社会资源向低空经济领域集聚。宏观调控法的功能，正是为这些调控行为提供法律依据，明确政府的调控权限、程序及具体方式，从而确保各项扶持政策在法治轨道上运行。

从市场规制维度来看，其核心功能在于纠正市场失灵。低空飞行活动内含着一定的安全风险，例如飞行器坠落、违规飞行可能威胁地面公共安全，无人机航拍、巡查等行为也容易侵入公民隐私，这些都属于典型的负外部性问题。与此同时，普通消费者往往难以准确判断飞行器的安全性能，也不易分辨操作人员的专业资质，信息不对称问题较为突出。市场规制法通过设定准入门槛、制定安全技术标准、保护消费者合法权益等方式，规范市场主体行为，进而维护公平有序的行业秩序。

（三）低空经济中的法益冲突

在低空经济的发展进程当中，多重法益之间始终存在着一种持续性的紧张关系。

第一重紧张关系，表现为产业发展权与公共安全权之间的冲突；具体来看，放宽空域管制、简化审批流程，确实能够释放产业活力，但与此同时也会相应增加飞行安全方面的风险。第二重紧张关系，表现为市场经营自由与公民隐私权之间的冲突；无人机航拍在开展商业活动的过程当中，很容易侵入到私人生活空间之内。第三重紧张关系，表现为中央立法权与地方立法权之间的冲突；空域管理归属于中央事权，产业落地则主要划归地方事权，然而现行法律对于这两级权责的边界划分并不清晰，这直接导致了立法与监管之间的相互割裂。

因此，如何通过法律规则的具体设计，在多重法益之间寻求一种动态的平衡，就成为低空经济法治建设过程当中的一项核心难题。

三、我国低空经济法治发展现状

（一）国家层面立法体系初步成型

经过多年摸索，我国已经在国家层面初步建起了一个以《民用航空法》为核心的法律框架，其内容覆盖了空域如何使用、飞行操作有哪些规范、安全生产怎么保障几个关键环节。

2025年，《民用航空法》的修订工作取得了实质性进展；修订草案针对低空经济的发展需求作出了比较有针对性的回应：明确空域划分应兼顾产业发展的需要，同时还增设了关于无人驾驶航空器适航审定的专门条款。另外，这份草案也授权国务院相关部门以及各省级政府，可以结合本地的实际情况来编制低空经济的发展规划，并且出台配套的扶持政策，其目的是鼓励技术创新 and 拓展应用场景；可以说，这次修订从顶层设计的角度为低空经济产业的发展提供了一定的制度支撑。

除了《民用航空法》之外，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民法典》《治安管理处罚法》等法律法规，也分别从飞行管控、民事侵权、行政处罚这几个不同的维度形成了配套的约束；总体来看，国家层面针对低空经济的法律框架已经基本搭建完成了。

（二）地方立法先行先试形成补充

由于我国不同地区的空域条件、产业基础与应用场景差异较大，低空经济又具备鲜明的区域发展特征，这也决定了地方立法和政策文件是法治体系中不可或缺的一部分。截至目前，全国各省市累计出台195项低空经济发展规划与实施方案等文件，全国29个省、自治区、直辖市已将低空经济纳入2025年政府重点工作清单。

在地方层面，立法方面的探索也表现得比较活跃；深圳率先出台了《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，这部条例成为国内第一部专门针对低空经济的地方性法规。此后，珠海、广州、苏州等城市也相继跟进，结合各自本地的产业特色，分别制定了属于自己的专项法规。地方层面的这些立法探索以及配套政策的落地实施，在一定程度上弥补了国家立法在区域实操环节当中存在的不足，但是与此同时，一些新的制度方面的问题也慢慢浮现了出来。

四、当前低空经济法治保障面临的困境

尽管国内法治建设已取得阶段性成果，但对照产业高速发展的现实需求，结合经济法理论要求来看，当前体系依旧存在诸多结构性难题，具体可分为四大类：

（一）多部门监管协同不畅

低空经济所涉监管部门众多，管理范围相互交叉，部门协同困难是当前最为突出的问题；具体而言，民航主管部门负责飞行器适航审核与飞行规则制定，公安机关主要负责查处违规“黑飞”及扰乱公共秩序等违法行为，地方政府牵头推进产业培育、配套设施建设及属地安全管理，军队则掌握空域规划与使用的核心权限。这种多头分管的格局，在实践中容易出现监管重叠与监管空白并存的局面。

从经济法调制主体理论的视角分析，这一问题的根源在于：各监管部门的权力分别来自法律、行政法规、部门规章等不同层级的授权，权责划分不够清晰，加之缺乏常态化的跨部门协调机制，导致各部门监管行为难以形成合力。破解这一难题，需要在较高位阶的法律中，对各主体的管理权限及协作流程作出明确规定。

（二）事故法律责任划分难度大

低空飞行器发生安全事故之后，责任认定与赔偿分配问题一直是司法实践当中的难点，现行法律规则在适用过程当中也暴露出多重问题。

责任主体难以确定是其中一个突出难题。部分无人机及低空飞行器存在登记主体与实际使用人相分离的情况，一台设备出现多个名义所有人；一旦发生事故，受害者往往很难快速锁定索赔对象。这一现象折射出飞行器登记制度尚不完善，设备转让过程当中的保险与权责移交规则也存在漏洞。

侵权归责原则的适用也显得较为僵化。《民法典》第1238条将民用航空器侵权统一纳入高度危险责任的适用范围，但当前低空飞行器品类繁杂，载人电动垂直起降飞行器（eVTOL）与普通消费级无人机之间的风险等级差异巨大；统一适用同一归责标准，难以兼顾不同场景之下的公平性。

此外，智能算法的应用进一步增加了责任认定的难度。现代无人机高度依赖人工智能算法来完成飞行与避障等操作，一旦因算法判断失误而引发事故，算法本身的“黑箱”特性使得因果关系难以证明。举例而言，一架夜间执行物流任务的无人机，因视觉算法无法识别半透明的广告牌，从而撞击障碍物并造成财产损失；事后很难判断究竟是算法存在设计缺陷，还是极端环境所导致的意外事故。

（三）地方立法碎片化、同质化问题突出

各地密集出台低空经济相关文件的同时，立法乱象也逐步显现。一方面，各地文件法律位阶不统一，部分地区出台正式地方性法规，部分地区仅发布政府规范性文件，全国缺乏统一的上位指引，呈现明显的碎片化特征；另一方面，各地立法内容高度趋同，大多聚焦产业扶持与基建建设等宏观内容，对于空域分类管理与侵权责任细化等核心实操问题，几乎没有突破性规定，同质化问题严重。

究其根本，低空经济同时涉及中央事权与地方事权，但现行法律并未对两级权责作出清晰划分，形成了“中央管空域、地方管地面”的割裂格局，也让地方立法的发挥空间受到极大限制。

（四）新兴风险规制滞后

随着低空飞行器智能化、普及化发展，两类新兴风险逐渐凸显：无人机搭载的摄像与传感设备可大范围采集地面影像、个人行踪、住宅信息，极易造成公民隐私泄露与数据滥用，但目前针对低空飞行的数据采集、存储、使用的专项规则尚不健全；针对恶意“黑飞”与利用无人机从事违法犯罪活动的刑事规制条款适用标准模糊，多数违规行为仅作行政处罚，惩戒力度不足，难以震慑严重违法行为。

五、国内典型案例分析

（一）南宁eVTOL侧翻案

2025年3月，广西南宁某景区发生了一起载人eVTOL起飞侧翻的事故。涉事企业给出的解释是，这台飞行器的飞行高度低于10米，并且只在封闭的景区内部运营，因此应当属于超轻型飞行器，不需要办理适航证件。但是，按照国内现行规定，凡是空载重量超过25千克并且用于载人的无人驾驶航空器，都必须取得适航证和型号合格证；这台飞行器两项条件都符合，明显不属于可以免办证的情况。

从这个案件当中能够看出两个方面的制度缺陷。现行法律对eVTOL这类新型载人飞行器的分类标准存在滞后，“超轻型飞行器”这个定义没有结合载人场景所特有的高风险特征进行细化，这就留下了法律空白。另外，监管部门对于封闭景区、园区这类特殊飞行场景的监管力度也不够，部分市场主体就会利用规则当中的模糊地带，来规避自己应当履行的合规义务。

从市场规制法角度看，本案是信息不对称与风险外部性叠加的典型案例。企业掌握全部技术信息，安全状况只有企业自己清楚；而飞行器一旦失事，风险直接外溢至现场无辜公众。这恰恰说明，前端准入监管这道防线必须守住。

（二）上海“黑飞”整治案

2025年，上海开展了无人机专项整治行动，在行动中查处了多起违规飞行案件；多名使用者无视空域限高的规定，擅自将无人机升空飞行。

当前，无人机已从专业设备转变为大众消费品，使用者数量大幅增长，但绝大多数普通用户并未接受过系统培训，合规飞行意识相对薄弱；而现行法规对普通“黑飞”行为的最高处罚仅为2万元，这一处罚力度与其可能造成的航空安全风险及公共安全风险相比，法律上的威慑力明显不足。

2025年修订的《治安管理处罚法》已将违规低空飞行纳入规制范围，填补了此前的制度空白；但后续仍有待解决的问题，例如电子围栏、远程识别等技术手段应当如何与行政执法实现深度融合，以及如何面向普通用户开展有效的普法引导。

（三）秭归无人机伤人案

2025年，湖北秭归有一位果农被农用无人机撞伤，经过一年的维权过程之后才获得了赔偿。在这起案件当中，涉事无人机存在登记主体、投保主体以及实际操作人三方相互分离的情形，各方之间的权利与责任关系比较混乱，这也成为维权过程当中的一个主要障碍。

法院在审理之后判决实际操作的飞手承担主要责任，保险公司也依法进行了赔付；然而该判决并没有从制度根源上解决问题，具体来说，当前农用无人机虽然强制要求购买第三方责任险，但是当设备的所有权发生转让时，保险并没有被强制要求同步转移，登记制度与保险制度之间缺乏有效的衔接。

从该案可以比较直观地反映出一个问题，那就是低空飞行器从登记、流转再到事故追责的整个链条上，相关规则还存在着比较明显的短板。基层法院在处理同类纠纷的时候，大多倾向于采用调解的方式来结案，所以很难形成统一的司法裁判标准。

六、域外低空经济监管经验及本土化借鉴

美国、欧盟是全球低空经济发展较早、法治体系相对成熟的地区，二者基于自身行政体制形成了不同监管模式，结合我国空域管理、行政架构国情，可选择性吸收借鉴，而非直接照搬（表1）。

对比维度	美国监管模式	欧盟监管模式	本土化借鉴方向
航空器适航认证	针对 eVTOL、无人机设立专项标准，推出特殊类别适航证，兼顾安全与技术创新	欧盟航空安全局制定统一适航规则，实行航空器全生命周期监管	细化飞行器风险分级，建立差异化适航标准，区分载人、载货、消费级产品
整体监管机制	联邦航空局统一主导监管，多部门协同，广泛运用监管沙盒试点新规则	欧盟统一监管框架，成员国属地落实，重点强化数据与隐私保护	建立全国统一协调机构，试点监管沙盒，平衡创新与安全监管
法律责任体系	划分生产者、运营者、飞手三方责任，全面推行强制保险，完善赔付机制	统一区域侵权规则，强化消费者保护，建立跨境纠纷解决机制	细化多方主体责任，完善强制保险流转规则，统一司法裁判尺度

综合域外经验，结合我国实际可提炼两大核心借鉴思路：其一是坚持风险分级监管原则，按照飞行器类型与飞行高度等划分风险等级，匹配不同的监管强度、准入条件与法律责任，摒弃“一刀切”的监管模式；其二是坚守技术中立的立法思路，法律规则不束缚技术迭代，以底线规则应对新业态、新技术，为产业创新预留空间。同时需要注意，我国空域由军队统一统筹管理，与欧美完全市场化空域模式不同，域外空域开放规则不可直接套用。

七、完善低空经济法治保障体系的对策

（一）推进专项立法，统一行业法律规范

我国现行低空经济相关规则分布零散，不同文件衔接不畅，治理合力不足。建议采用分层立法模式搭建完整制度体系。抓紧推进《低空经济促进法》立法工作，以基础性法律明确产业定位、发展原则，划定央地之间、各监管部门的职权界限，统一全国立法标准，指导地方开展制度建设。同时结合不同飞行设备类型，出台配套管理规定与技术标准，细化空域管理、飞行审批、设备流转等实操条款，补齐新兴领域的规则漏洞。

（二）整合监管力量，推行智慧监管模式

为解决多头监管这一难题，应当建立协同化的监管体系；具体而言，可以在保障安全的前提下简化审批流程，兼顾监管效能与产业服务，同时建立跨部门联动机制，统筹民航、公安、空域管理及地方政府的相关职能，从而杜绝监管重叠与监管空白的现象。此外，还可运用数字化技术开展动态监测与身份识别，实现违规飞行的早发现与早处置，并推广各地在智慧监管方面积累的经验；同时选取部分试点区域推行监管沙盒，为新业态、新制度的探索提供实践路径。

（三）调整侵权归责规则，健全强制保险制度

根据飞行器风险等级的不同，可以实行分类归责：载人飞行器与大型作业无人机风险较高，适用严格责任；普通消费级无人机适用过错推定责任，以此保障责任划分的公平性。针对算法缺陷所引发的事故，应当明确企业在算法解释与定期审查方面的义务，从而降低举证难度。此外，还应同步完善低空飞行器的强制保险制度，要求在设备转让时保险随之过户，或者由受让方重新投保，确保每一台飞行器都配有相应的保险，避免出现无人担责的情形。

（四）防控新风险，加强隐私保护与行业惩戒

针对低空飞行带来的数据安全与隐私问题，可以实行数据分类管理，根据不同数据类型设定差异化的保护标准，并限定数据采集的范围，避免超范围收集个人信息；同时规范数据的采集、存储、传输、使用等全流程管理，并设立安全应急处置机制，以便在发生数据泄露时能够及时响应。

在刑事法律适用方面，应当进一步明确涉及无人机违法犯罪的刑事标准，对利用无人机非法获取隐私、干扰航空安全等行为加大惩戒力度。此外，还可以建立行业信用体系，将违规主体列入失信名单并实施联合惩戒，从而强化全行业的行为约束。

八、结语

低空经济作为发展新质生产力的重要载体，其持续发展亟需健全的法治体系提供支撑；当前行业发展模式正从政策驱动向法治驱动过渡，各类扶持政策虽为产业奠定了基础，但系统化的法律建设仍滞后于产业发展的实际节奏。

从经济法角度分析，低空经济法治化的核心在于运用宏观调控法与市场规制法来协调多方关系，兼顾公共安全与市场活力；前者主要负责引导资源整合、扶持产业成长、推动技术创新，后者则侧重于整治市场乱象、约束经营行为、维护公共权益。两类法律手段需要有机结合并同向发力，才能保障低空经济规范运行，进而走上安全、可持续的高质量发展之路。

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