引言

《中华人民共和国生态环境法典》已于2026年3月12日由第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过，并将于2026年8月15日起正式施行。这是我国继《民法典》之后第二部以“法典”命名的基本法律。法典采取“适度法典化”的模式，将30余部现行法律进行分类处理；10部污染防治类法律纳入法典并废止，20余部生态保护、资源类法律继续保留。这一“双法源”结构为土壤污染治理责任的体系化配置提供了新的制度框架，但也带来了法典与单行法衔接、新旧规范适用等复杂问题。

一、绪论

（一）问题提出：土壤污染治理责任在法典化背景下的体系化配置难题

土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和多因性等特征，其治理责任的配置在单行法时代面临三重困境：一是溯及力规则不明确，历史遗留污染责任主体难以认定；二是公私主体责任顺位模糊，污染者、土地使用权人、政府之间责任推诿；三是诉讼时效规则适用混乱，生态环境公益救济受阻。在法典化背景下，亟需通过体系化方法实现责任的科学配置。

（二）研究意义

1. 理论意义

本研究提出的阶梯式责任体系和公私协同治理框架，拓展了环境法责任理论的分析边界，为法典化背景下多元责任主体责任的类型化配置提供了新的分析工具。

2. 实践意义

本研究针对溯及力规则、诉讼时效、责任顺位等核心适用难题提出具体解释方案，可为法官、检察官、执法人员提供裁判指引，也为《土壤污染防治基金管理办法》等配套制度的制定提供学理支撑。

二、土壤污染治理责任的现实困境与法典化回应

（一）土壤污染治理的实践难题

1. 法的溯及力与诉讼时效适用规范模糊

土壤污染具有长期潜伏性，污染行为与损害后果发现之间往往存在数十年“时间鸿沟”，由此引发两个核心法律问题：

其一，历史遗留污染的责任认定困境。以“常州毒地案”为例，三家化工企业自20世纪50年代起在案涉地块从事农药、化工生产，2010年前后相继搬迁。2016年，常州外国语学校数百名学生体检异常，经查系学校毗邻的“毒地”土壤修复施工所致。案件审理中，企业以“土地已被政府收储”“污染行为发生于多年前”为由抗辩。一审法院认为政府已组织实施修复，驳回原告诉请；二审法院则明确，土地收储不构成污染者免责事由，三家企业应就其生产经营行为对场地造成的污染承担侵权责任。该案历经一审、二审，目前处于最高法提审阶段，成为我国土壤污染法律责任困境的典型缩影。

其二，诉讼时效的适用争议。在“福建榕屏化工公司污染案”中，1721名村民自1995年企业投产后陆续遭受污染损害，直至2003年才提起诉讼。企业以“超过三年诉讼时效”抗辩。法院认为，村民在损害发生后已陆续向有关部门反映，时效中断，故未超过诉讼时效。但该案同时暴露了环境公益诉讼时效规则缺失的问题：若污染企业通过媒体主动公布损害事实，依据传统时效规则将启动司法追责机制，不利于生态环境利益的及时救济。

2. 公私主体承担治理责任顺位不明

土壤污染治理涉及污染者、土地使用权人、地方政府等多重主体，现行法律对各方责任顺位规定不明，导致实践中出现“政府兜底、污染者旁观”的异化现象。

在“常州毒地案”中，一审法院以“政府已组织实施修复”为由，实际上将治理责任转移至地方政府；二审法院虽纠正了该立场，明确“污染者担责”原则，但因政府修复已涵盖责任范围，未判决企业另行组织实施修复。这反映了行政主导修复模式下，如何协调政府先行治理与企业最终责任之间的关系，仍是制度难点。

（二）分散立法模式的体系性缺陷

单行法时代的土壤污染立法主要存在三类问题：一是规范碎片化。土壤污染防治涉及《土壤污染防治法》《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《土地管理法》等多部法律，各法对责任主体、责任类型、责任标准的规定不尽一致。二是制度衔接不畅。环境侵权诉讼、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼三种救济机制并存，但起诉顺位、证据规则、判决效力等衔接规则缺失。三是法律责任配置失衡。不同法律对同类违法行为的处罚幅度差异较大，如《大气污染防治法》与《固体废物污染环境防治法》对堆放污泥行为的罚款标准不一致，导致“选择性执法”风险。

（三）法典化作为系统性解决方案

生态环境法典的出台，正好为破解上述困境提供了契机。适度法典化这种模式，既能保持法典的稳定和权威，也为制度创新留出了空间。法典主要按三类方式处理现有规范：污染防治类的法律直接纳入并废止，生态保护类的法律挑出要点保留，新兴领域则只做原则性规定。这样一来，土壤污染治理方面的规范就得到了系统化的整合。特别是生态保护编里关于“山水林田湖草沙一体化保护”的规定，为土壤污染治理从过去条块分割走向系统治理打下了很好的规范基础。

三、土壤污染治理责任配置的法理重构

（一）时间效力维度的特殊规则

1. 法不溯及既往原则的适用调适

土壤污染领域适用法不溯及既往原则，需处理三重特殊问题。第一，时间节点的确定。应以污染事实的客观存在而非被发现作为溯及力判断的节点。污染物进入土壤达到一定程度即构成污染事实，与何时被发现无关。第二，有利溯及的边界。如新法对生态环境修复标准更严格，是否可溯及既往？“江西浮梁硫酸废液倾倒案”提供了参照：该案污染行为发生于2018年，2021年审理时，法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第2条，认为适用民法典惩罚性赔偿条款“更有利于保护生态环境”，故支持溯及适用。第三，责任限额与减免。对历史遗留污染，应区分全面溯及与部分溯及，对于发生在特定时点之前的污染行为，可设置责任限额 or 减免条款，以平衡受害人保护与行为人预期利益。

2. 诉讼时效的类型化区分

土壤污染案件的诉讼时效应区分不同请求权的性质。其一，停止侵害、排除妨碍、消除危险不适用诉讼时效。土壤污染具有持续性，只要污染源未彻底清除，侵害状态即持续存在，权利人随时可请求排除。其二，生态环境损害赔偿应适用较长时效。“浮梁案”中，法院对环境功能性损失费用的认定未受三年时效限制，实质上是承认了公益诉讼的特殊时效规则。建议参照《俄罗斯联邦环境保护法》第78条规定的20年最长时效，以及《德国民法典》第199条对损害赔偿请求权的10年最长时效限制，结合我国土壤污染“潜伏期长、发现滞后”的特点，构建分层时效体系：环境私益诉讼适用三年时效（自知道损害之日起算）；环境公益诉讼适用5年时效（自损害结果首次被发现之日起算）；生态环境损害赔偿诉讼适用10年最长时效（自污染行为终止之日起算），以平衡受害人保护与法律安定性。其三，环境公益诉讼应独立规定时效起算规则，以“损害结果首次被发现之日”而非“行为发生之日”为起算点。

（二）公私协同理念下的责任主体顺位

1. 行政执法的主导地位

行政机关因为专业性强，又能调动各方资源，所以成了土壤污染治理的第一道防线。以“井陉污染案”为例，事发之后，井陉县政府马上组织了公安、生态环境等部门召开应急处置联席会，接着请第三方公司去清挖受污染的土壤，再做无害化处理，最终形成了一条从专业处置、政府索赔、司法追偿到生态修复的完整治理链条。这个案子说明，行政主导下的快速响应机制，是做好土壤污染治理的基础。

2. 私法手段的辅助功能

当行政执法陷入僵局时，磋商协议和第三方代修复成为重要补充。“重庆尾矿库污染案”中，检察机关将案件移送生态环境部门启动损害赔偿磋商，某公司自愿承担生态环境损害赔偿金21716.11万元，完成技术改造和生态修复。此案展示了检察公益诉讼与生态环境损害赔偿相结合衔接机制的可行性。“漳州王某高污染环境案”则展示了第三方代修复的操作路径：法院委托第三方编制修复方案，采用“异位化学淋洗+植物富集”技术修复重金属污染土壤，该修复方式获国家实用新型专利。这为土壤污染修复责任的市场化承担提供了实践样本。

3. 污染者—土地使用权人—政府的阶梯式责任体系

综合典型案例经验，可构建三层责任体系，见表1。

责任层级	责任主体	适用情形	典型案例
第一顺位	污染者	污染者可确定且有清偿能力	常州毒地案（三家企业承担侵权责任）
第二顺位	土地使用人	污染者不明或无力清偿	土地储备中心先行修复后的追偿争议
第三顺位	地方政府	历史遗留污染且无其他责任主体	各级政府组织实施的风险管控与修复

“上海某支流污染案”进一步细化了共同侵权内部责任分配：某城市运管中心处于源头环节，未尽审查义务，承担70%主要责任；九名参与非法处置的个人按作用与获利情况承担30%责任。这一裁判思路为多主体污染的责任份额划分提供了参照。

（三）司法救济体系的协调逻辑

1. 行政公益诉讼优先、民事公益诉讼补充

“白山医疗污水案”为“行政公益诉讼优先”这一做法提供了一个典型案例。在这起案件中，白山市检察院一方面针对卫生计生局不积极履职的行为提起了行政公益诉讼，另一方面又针对中医院违法排污的行为提起了民事公益诉讼。法院收到这两个案子之后，采取了分别立案、合并审理、再分别做出判决的办法。这个案子也说明，行政公益诉讼主要是为了督促行政机关履行职责，能起到前端预防的作用。而民事公益诉讼则是在行政手段失灵之后，再去填补救济上的空白。二者在功能上是互补的，不是互相替代的关系。

2. 生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接

“重庆尾矿库污染案”清楚地展示了两种制度怎么衔接。案子发生后，检察机关先发布了公告，等公告期结束，发现没有合适的组织或个人能提起公益诉讼，就把案子移交给政府，由政府出面启动生态环境损害赔偿的磋商程序。在这期间，检察机关也一直支持磋商工作，最后双方成功达成了赔偿协议。这样一来，不仅省下了不少司法资源，也让公益保护形成了两条线并行、按顺序有序衔接的局面。

四、土壤污染治理责任在生态环境法典中的体系化表达

（一）法典定位：区分污染源预防与土壤污染防治

《生态环境法典》的污染防治编里设有第五分编，专门讲“土壤污染防治”。这一分编又分成三章，分别是“一般规定”“土壤污染预防”以及“土壤污染风险管控和修复”。从这样的结构安排可以看出，立法思路已经从过去只管末端治理，转向了全过程管控。

除此之外，生态保护编的第三章还专门讲了“自然资源保护与可持续利用”，对土地怎么保护、怎么合理利用做出了规定。这一章和污染防治编第五分编正好形成功能上的互补。简单说，生态保护编那边侧重的是土地的资源属性，强调保护和合理利用；污染防治编这边则侧重污染风险怎么管控、污染后怎么修复。两编各管一块，但彼此配合。

（二）法律责任编的整合与创新

1. 法律责任通则对土壤污染责任的一般规定

法典里的法律责任编专门设了“法律责任通则”，把归责原则、追责期限、法条竞合以及责任折抵这些问题都放在一起做了统一规定。例如，法律责任编第一章的第1054条就写明，生态环境民事方面的诉讼时效是5年。第1060条则把按日计罚的制度又往前推了一步，规定得更细了。而第1088条针对监测数据弄虚作假的行为，也设了比较严格的行政处罚。还有一个很实际的规定：如果一个行为同时违反了多条生态环境方面的法律，那就按罚款数额最高的那条来处罚。这样一来，单行法时期处罚标准不统一的老问题，也算是有解了。

2. 违反土壤污染防治规定的专门责任条款

对于通过暗管、渗坑等逃避监管方式排放污染物的行为，法典统一规定了行政处罚与行政拘留的衔接，改变了此前大气、水、土壤等单行法处罚标准不一、适用混乱的局面。

3. 跨编规范的衔接与融贯

法典第1239条规定：“其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其他法律规定。”这一“双法源”衔接规则，既维持了法典的统领地位，也为《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国长江保护法》等20余部保留法律的适用预留空间。

五、土壤污染治理责任体系化配置的制度完善路径

（一）完善法的溯及力与时效规则

1. 构建类型化的溯及力体系

建议通过司法解释，明确土壤污染领域溯及力的三层规则：一是区分全面溯及与部分溯及，对持续性污染行为可溯及至行为发生时；二是区分分段溯及时效截断，对持续数十年的污染行为可分阶段认定责任；三是区分有毒有害物质与一般污染物，对前者适用更严格的溯及标准。

2. 构建分层级的诉讼时效体系

简单来说，不同性质的诉讼适用不同的时效规则：环境私益诉讼的时效是三年，从当事人知道权益受损那天开始算；环境公益诉讼的时效是五年，从损害结果第一次被发现那天开始算；而生态环境损害赔偿诉讼的时效最长，有十年。这么安排，就形成了一个有差异、分层次的时效保护体系。

（二）细化公私协同的实施机制

1. 行政执法与司法协作的信息共享

“井陉案”告诉我们，关键就在于建立公安、生态环境部门和检察机关这三家之间的联动机制。一旦线索能顺畅移送，证据能互相使用，办案程序也能无缝衔接，“行政+司法”这种协同治理的模式才能真正落地。所以，后面在实施法典的时候，最好把跨部门协作的程序规则再细化一下。

2. 土壤污染防治基金的设立与运行

“重庆案”中涉及2.17亿元的赔偿金，这笔钱怎么管、怎么用，正好说明基金这种模式是走得通的。因此，建议专门出台一份《土壤污染防治基金管理办法》，把下面几件事说清楚：基金由谁来设立（省级政府），钱从哪里来（财政拨款、赔偿金、社会捐赠），用到哪里去（应急处置、风险管控、修复），以及怎么监督（第三方审计加上信息公开）。

3. 第三方代修复的责任划分与验收标准

“漳州案”中用到的“异位化学淋洗+植物富集”这项技术已经获得了专利，这说明请第三方来做土壤修复，在技术上是行得通的。所以，建议在配套的法规里把下面几件事明确下来：第三方机构需要具备什么资质，修复方案怎么编、怎么批，修复效果按什么标准来验收（应该以“恢复生态功能”为准，而不是只看“达标排放”），还有修复责任在什么时候从责任方转移到第三方。

（三）推进专门环境诉讼模式的构建

1. 完善生态环境法典中纠纷解决规范的体系性

建议为了让法典实施起来更顺畅，建议用司法解释把下面三件事说清楚。第一，起诉的先后顺序：社会组织比检察机关优先，行政公益诉讼又比民事公益诉讼优先。第二，证据怎么用：鉴定意见、认定意见还有专家报告，它们各自的证明力要有明确的层级。第三，判决怎么执行：修复费用谁来管、怎么花，修复效果又由谁来验收、怎么监督，这些都要定下来。

2. 促进生态环境法典与《检察公益诉讼法》的协调

目前检察公益诉讼的提起顺位、诉前程序等规则散见于司法解释，建议在《检察公益诉讼法》立法中予以系统规定，并与法典相关规定保持协调。具体而言，应在《检察公益诉讼法》中明确以下与法典的衔接规则：检察机关提起民事公益诉讼的顺位（社会组织缺位或不起诉时方可提起）；诉前公告程序与生态环境损害赔偿磋商的衔接（公告期内政府启动磋商的，检察机关可中止诉讼程序）；检察公益诉讼判决与生态环境损害赔偿磋商协议的效力关系（避免同一损害获得双重救济）。

六、结论

本文通过对土壤污染治理责任配置的体系化研究，得出以下结论：第一，要配置好土壤污染治理责任，必须坚持“行政主导、司法补充、公私协同”这个基本思路。行政执法有专业上的优势，所以应该排在第一位。司法救济主要是在行政手段失灵的时候，再出来补位。第二，法典采用了“总则—分编—法律责任”这种三层结构，这让责任的配置初步做到了系统集成。总则编定下基本原则，分则编把各项制度细化开来，法律责任编再把处罚标准统一起来。这样一来，就形成了从一般规定到特殊规定的规范层次。第三，法典和单行法并存的“双法源”模式，既保住了法典的稳定性，又为以后的制度创新留出了余地。不过，法典要想落地，还得靠配套的立法和司法解释来进一步细化和支撑。

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