引言

普惠性托育服务已成为我国积极应对人口少子化、促进人口长期均衡发展的重要战略支撑。2025年《政府工作报告》将“大力发展托幼一体服务”作为优化生育政策的重点举措；同年施行的《学前教育法》明确提出“鼓励有条件的幼儿园开设托班，提供托育服务”，标志着托育服务已从地方探索上升为国家战略部署。在民族地区，推进普惠性托育服务高质量发展，不仅是教育强国建设中不容忽视的关键一环，更关系到民族地区人口素质提升与经济社会可持续发展的全局。青海省地处青藏高原，是多民族聚居的典型省份，其托育服务发展面临资源禀赋有限、人口分布分散、公共服务可及性偏低等多重约束。然而，正是这样一个在自然条件和经济基础上均不占优势的西部地区，近年来在普惠托育服务领域取得了显著进展：省委省政府连续六年将托育服务工作列入民生实事工程，托位数从“十三五”末期的不足5000个增长至目前的22429个，育儿补贴制度走在全国前列。为破解婴幼儿照护资源短缺难题，青海省委、省政府连续六年将普惠托育服务纳入省级民生实事工程，持续加大政策、资金与人力投入，托位数量、机构规模、服务覆盖面实现跨越式增长，创新推出的育儿补贴、数字化托育补贴、中藏医药医育结合等举措走在全国前列。在资源禀赋受限、发展条件并不占优的现实背景下，青海托育服务取得的发展成果极具研究价值。

一、政策推广：从顶层设计到民生实事的制度演进

政策是发展的方向，青海省普惠性托育服务政策体系的构建，呈现出清晰的渐进式制度积累特征。省委省政府连续六年将托育服务工作列入民生实事工程，这一持续性的政策投入在全国范围内具有示范意义。从政策法规的目标角度审视，青海省的托育政策推广可划分为四个相互衔接的阶段，直观的看出青海托育事业的发展路径，清晰了解到从“有没有”到“够不够”再到“好不好”最终实现优不优的实质性发展。

（一）奠基启动期：建立框架与试点启动（2019年～2020年）

1.省级纲领出台与备案机制确立

2019年8月，《青海省人民政府办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，明确建立婴幼儿照护服务政策体系、规范体系和服务体系，确立了“家庭为主、托养结合，政府引导、统筹发展，安全健康、规范发展，因地制宜、分类指导”的基本原则。为民族地区普惠性托育服务体系的建构奠定了政策基础，在这几年的不断发展之下，青海省积极推广“托幼一体化”建设，科学规划幼儿园的数量，鼓励支持有条件的幼儿园开设托班，增加托班规模，招收2-3岁幼儿。

在备案机制方面，同年国家四部门《关于印发托育机构登记和备案办法（试行）的通知》。同年青海省四部门转发国家卫生健康委等4部门《关于印发托育机构登记和备案办法（试行）的通知》的通知，建立起托育机构备案信息系统，初步探索机构规范化管理，但备案机构数量较少，2019年仅有6家完成备案，反映出起步阶段的服务供给能力十分有限。

2.中央资金撬动与试点项目启动

2020年，首次获得中央下达普惠托育服务专项行动预算内投资3000万元，用于支持示范性托育机构和社区托育设施建设新增普惠托育托位3000个，标志着项目建设实质启动。青海省托育政策的第一阶段的总体特征是从无到有。青海省通过顶层设计和托育事业的初步启动，进一步响应国家号召，在国家政策的宏观指导和支持下，积极建设和发展普惠性托育体系。并形成了“三位一体”的服务网络的基本理念和规划，使青海托育事业发展强有力的经济基础支撑，有法可依的保障，实现了从无到有的历史性的第一步。

（二）体系建设期：规模跃升与多元供给（2021年～2023年）

体系建设期的核心任务是推动托育服务从有到优的转变，在制度建设、规模扩张和模式创新三个维度协同推进。

1.规划目标量化与多元供给机制建立

2021年8月，《关于建立青海省促进3岁以下婴幼儿照护服务发展工作联席会议制度的通知》。通知中规定进一步统筹协调全省3岁以下婴幼儿照护服务发展工作，经省政府同意，决定建立青海省促进3岁以下婴幼儿照护服务发展工作联席会议制度。这一举措，使普惠性托育的一系列决议更加合规化、科学化，标志着青海省的托育事业建设有了更加有科学化程序展开，保障了后续工作的顺利。

同年，《青海省儿童发展规划》明确提出保障民族地区儿童权利、促进教育公平的目标；《青海省关于促进养老托育服务健康发展的若干措施》则明确了到2025年底前实施公办托育服务能力建设项目、完善公建民营机制等具体任务。系列政策文件的出台，标志着青海省托育服务从单点突破走向系统建构。

2.中央投资跃升与托位规模扩张

在投资规模方面，呈现积极跃升的趋势。2023年争取中央投资从2020年的3000万元大幅增至2023年的1.9亿元，支持建设区域托育综合服务中心及公办机构18个，托位总量突破1.87万个，千人口托位数达到3.1个，提前超额完成阶段任务。普惠托育机构建设，争取国家托育服务建设专项补助资金4620万元，吸引社会资本6460万元，支持58个建设项目，新增普惠托位4620个。在构建服务网络，呈现以西宁为中心，向四周发散的发展趋势。机构数量从2020年的22家注册机构增至2023年的267家，服务覆盖从省会西宁向海西、果洛等州延伸。

3.农村早教项目的先行探索

青海省以项目建设为抓手，大力推进托育服务基础设施建设。2018年9月，其在乐都区在中国发展研究基金会的指导和帮助下，实施慧育中国·山村入户早教计划，项目在雨润、中坝等10个乡镇试点，目前“慧育中国·山村入户早教”项目在我区实现全覆盖。目前，项目已覆盖全区20个乡镇（街道），累计受益儿童5198名，超龄退出（结业）儿童2692名，2023年正常家访儿童1517名。

青海省托育政策在第二阶段的总体特征为：从有到优。青海省通过政策主导，实现了制度保障和科学化管理，制定相关政策引导市场进行普惠托育的价格的动态调整，提高了民办幼儿园普惠托育的意愿，同时强调了儿童的受教育权，保障了儿童的基本权益。通过多方协调，多元供给，政府的宏观调控，以点试面的项目式的开展托育事业获得了显著的成效，并为青海省的发展模式提供了民族特色的样板，也实现了青海托育事业的从有到优的高质量转变。

（三）质量提升期：普惠主导与监管强化（2023年～2024年）

质量提升期的主要任务是推动托育服务从量到质的转变，重点在普惠定价、医育结合、服务圈建设等方面实现突破。

1.普惠定价机制与医育结合政策出台

2024年9月，省卫生健康委联合省发展改革委等14部门印发《青海省推动托育服务高质量发展的若干措施》，明确公办及民办普惠性托育机构实行政府定价，对低收入群体实行减免政策，建立困难家庭托育降费补贴机制。《青海省推动托育服务高质量发展的若干措施》中积极推进各级妇幼保健机构与本行政区域内的托育机构签订医育结合深度推进，推广妇幼保健机构与托育机构签约服务。医育结合合作协议，定期上门提供指导和服务。积极发挥中藏医特色优势，与托育机构合作，推广小儿推拿、穴位贴敷等中藏医药适宜技术，推进中藏医药融入托育服务。

2.“15分钟服务圈”建设与地方补贴落地

2024年3月28日，记者从青海省卫生健康委获悉，截至目前，全省开设托育服务机构267家，托位总数达1.87万个，千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到3.1个，超额完成年度任务。今年我省持续利用社区综合设施，盘活社区闲置公共资源，通过无偿或低偿使用方式，建设嵌入式社区托育点，打造“15分钟托育服务圈”，提供普惠性托育，稳步推进托育服务发展。

2025年，青海省在全国率先制定并实施《青海省育儿补贴制度实施方案》，当年发放育儿补贴5.4亿元，惠及17万名0至3岁婴幼儿。进入2026年，政策力度进一步加大，将为19万名0至3岁婴幼儿发放育儿补贴，并开展托育服务补助示范试点。这一系列政策举措表明，青海省已从单纯注重托位数量扩张，转向质量提升与成本分担并重的内涵式发展道路。严格履行部门职责，按照属地原则，每年开展托育机构规范服务管理专项整治行动。

3.人才培养的初步探索

在加大人才培养方面提出，支持职业院校保育专业毕业在校生考取职业技能等级证书或“1+X证书”。强化保育师、育婴员等专业（工种）技能培训学习，提高在婴幼儿日常照护等方面的护理能力和业务水平。

综上所述，青海省托育政策在第三阶段的总体特征为：从量到质。政府加强托育收费管理，以相关法律法规为依托，保障市场价格在合理范围之内，在保证托育事业优质发展的情况下，综合考虑了当地的经济发展状况，既减轻了社会和家庭的经济负担，同时也发展了民生事业。通过以本地的文化特色为基础，结合托育的保育特色形成了民族地区特有的中藏药医适宜的技术，对保育形成多方面保障。对民族地区托育的师资有了新的要求，提高了师资的专业能力培训，力求打造一支有技能、有质量的高质量的高原教师队伍。根据青海省托育事业发展趋势，近几年的托育事业发展迅速，到去年年底已实现了从量化的托位数到提高质量，深化内容的过程。

（四）长效治理期：结构优化与体系成熟（2025年至今及“十五五”规划）

长效治理期是青海省托育服务发展的最新阶段，其核心特征是从“建起来”“管得好”进一步升级为“融得深、走得远”——即将普惠托育全面融入全省经济社会发展中长期战略，以“十五五”规划为牵引，推动托育服务体系走向成熟定型。

1.安全监管强化与中长期规划融入

2025年2月，青海省卫健委《青海省加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会》中提到会同省教育厅、省公安厅、省住房城乡建设厅、省消防救援总队、省市场监管局等五部门联合印发《关于开展托育机构安全隐患专项排查工作的通知》，明确时间节点，细化工作举措，集中时间、集中力量对全省托育机构全面开展安全隐患排查工作，监督整改落实，确保婴幼儿安全，促进托育服务健康有序发展。六部门联合开展安全隐患排查，从设施安全、食品安全、传染病防控等多维度强化监管，标志着重心从“建起来”转向“管得好”。

2.“十四五”收官达标与城乡均衡起步

截至目前，千人口托位数达4.14个，备案机构增至342家，累计落实项目资金3.46亿元，31个公办项目落地，超额完成“十四五”规划年度目标任务实现“十四五”规划圆满收官。中央投资向农村地区倾斜，支持海东市等农业区建设托育机构，争取中央投资6120万元，支持海东市6个托育机构建设，新增托位720个探索农村儿童早期发展示范区模式，弥补城乡服务差距。

二、实践探索：区域差异化路径与典型经验

在省级政策的统一框架下，青海省各市州立足本地资源禀赋与人口分布特征，探索形成了各具特色的普惠托育发展模式。从实践形态来看，这些模式可归纳为四种典型类型：城市引领型、托幼一体与农村早教融合型、数字化精准支持型、社区嵌入式普惠型。四种模式并非彼此割裂，而是在功能上互为补充，共同构成了覆盖城乡、分层分类的普惠托育服务网络。

（一）城市引领型：西宁市社区嵌入与托幼一体“双轮驱动”

作为青海省省会，西宁市在普惠托育服务发展中承担着“先行先试、辐射带动”的区域引领功能。其核心经验在于形成了“社区嵌入式托育”与“托幼一体化”双轮驱动的发展格局。从治理逻辑来看，这一模式体现了“政府主导、财政先行、多元参与”的制度设计思路。在托幼一体化推进方面，西宁市充分利用现有学前教育资源，支持幼儿园规范增设托班，拓展普惠托育供给渠道。目前已有60所幼儿园开设托班，新增托位3799个。从制度经济学的视角看，托幼一体化的核心优势在于“范围经济”——通过场地、设施、管理体系的共享利用，显著降低了托育服务的边际成本。这一路径对于财政资源相对有限的西部地区具有重要的现实意义。

（二）托幼一体与农村早教融合型：海东市的均衡发展探索

海东市的实践探索代表了托幼一体化模式在农业地区的典型应用。与西宁市的“社区嵌入”路径不同，海东市将托育服务发展的重心放在了“托幼一体”与“农村早教”的深度融合上，体现了以存量带增量的发展思路。

在托幼一体化推进层面，海东市支持公办及有条件的民办幼儿园开设2-3岁托班，鼓励新建、扩建幼儿园按需布局托幼班。截至目前，全市共有13所幼儿园打造成家庭养育指导中心，30所幼儿园开办托育一体化服务。这一做法的创新之处在于：将0-3岁托育服务嵌入已有的3-6岁学前教育体系，既降低了托育服务的制度交易成本，也为0-6岁儿童的发展连续性提供了制度保障。

（三）海西州：数字化补贴与多孩家庭精准支持

海西州构建了较为完善的普惠托育政策支持体系。在制度设计层面，出台《海西州普惠托育服务机构认定及管理办法（试行）》，对备案规范、服务优质的托育机构给予一次性5万元补助，并叠加税费减免、水电气居民价格等支持政策。这一制度安排的创新之处在于，将机构激励与服务质量挂钩，形成了正向激励与规范约束并重的监管机制。

在财政投入层面，2026年海西州财政预算安排300万元，为州内已备案托育机构入托的海西户籍二孩及以上家庭发放300元/人/月的托育补贴券，通过云闪付APP实现线上申领、机构直抵核销，家长无需垫付报销。数字化手段的运用有效降低了政策执行成本，提升了补贴发放的精准性和便利性。

三、发展成效：从量的积累到质的提升

经过持续的政策推动和资源投入，青海省普惠性托育服务已初步实现了从“无”到“有”、从“有”到“优”的跨越式发展。以下从供给能力、可及性水平、服务质量、家庭负担、制度建设五个维度，系统评估其发展成效。

（一）供给能力：托位规模实现跨越式增长

在托位供给方面，青海省实现了从“短板”到“达标”的显著跃升。全省托位数从“十三五”末期的不足5000个增长至目前的22429个，每千人口托位数达到4.14个，超额完成“十四五”规划年度目标任务。从增长速度来看，中央投资从2020年的3000万元增至2023年的1.9亿元，增幅超过5倍；备案机构从2020年的22家增至目前的342家，增幅超过15倍。这种“加速度”发展态势，体现了政策强力推动下的制度效能。

在服务网络构建方面，青海省形成了“以托育综合服务中心为龙头、社区普惠托育设施为骨干、托幼一体机构为补充”的立体化供给体系。以西宁为中心的托育服务圈正在形成，服务覆盖从省会城市向海西、果洛等偏远州延伸，初步缓解了民族地区托育服务空白问题。

（二）可及性：城乡差距逐步收窄但仍有空间

在服务可及性方面，青海省通过“社区嵌入式”和“农村入户指导”双轨并进的策略，着力缩小城乡之间的服务差距。城市地区以“15分钟托育服务圈”为目标，推动托育服务嵌入社区公共服务体系；农村地区则通过“慧育中国·山村入户早教计划”等项目，将早期发展服务送到最需要的家庭手中。

数据显示，海东市儿童早期发展项目已覆盖35个乡镇674个行政村，累计受益儿童达14184名。这一覆盖面的拓展，对于改善农村儿童早期发展环境、阻断贫困代际传递具有重要意义。然而，从整体来看，农牧区托育服务的可及性仍然偏低，特别是牧区人口居住分散、交通不便，如何构建适应牧区特点的托育服务模式，仍是“十五五”时期需要重点攻克的难题。

（三）家庭负担：育儿补贴制度有效降低托育成本

在降低家庭托育负担方面，青海省走在了全国前列。2025年，青海省在全国率先制定并实施《育儿补贴制度实施方案》，当年发放育儿补贴5.4亿元，惠及17万名0-3岁婴幼儿。截至2025年12月，全省育儿补贴申请总人数20.18万人，资金发放人数17万人，审核工作和资金发放进度居全国前列。2026年，政策力度进一步加大，将为19万名0-3岁婴幼儿发放育儿补贴，并开展托育服务补助示范试点。

从政策效果来看，育儿补贴制度有效降低了家庭的托育支出，提升了托育服务的可负担性。海西州的托育补贴券政策进一步对多孩家庭给予精准支持，二孩及以上家庭每月可获得300元补贴。这一“分类施策、精准滴灌”的做法，体现了对多孩家庭特殊需求的政策回应。

（四）制度建设：从项目推动走向制度治理

从制度演进的角度看，青海省普惠托育服务正在经历从“项目推动”向“制度治理”的转型。“十四五”时期，托育服务主要依靠中央投资项目驱动，呈现出“资金到位则服务到位、资金退场则服务存疑”的项目化特征。“十五五”规划的编制与实施，标志着普惠托育服务正式纳入全省经济社会发展中长期战略，开始走向制度化、常态化的治理轨道。

在制度框架层面，青海省已初步形成“省级统筹、市县落实、部门协同”的治理格局。联席会议制度的建立、备案管理机制的完善、安全隐患排查的常态化，都在推动托育服务从“运动式治理”向“常规化治理”转变。然而，从“制度建立”到“制度成熟”仍有距离。如何构建央地分担、动态调整的可持续财政保障机制，如何建立托育从业人员的职业发展通道，如何推动托育服务质量评估体系的标准化，都是“十五五”时期需要持续探索的方向。

四、未来路径：普惠托育服务高质量发展的优化方向

普惠性托育服务的高质量发展，既是一个资源配置问题，更是一个制度设计问题。前文分析表明，青海省在托位供给、政策创新、模式探索等方面取得了显著成效，但仍面临入托率偏低、城乡差距明显、专业人才短缺、可持续性存疑等深层挑战。立足新时代要求，结合学术研究的理论洞见与国际国内先进经验，未来托育服务发展应从“供给导向”转向“需求导向”，从“规模扩张”转向“内涵提升”，在以下五个维度持续发力。

（一）体系构建：推进“1+N”托育服务网络化布局

“1+N”托育服务体系是青海省在“十五五”开局之年提出的战略性制度设计。这一模式的核心要义在于：以一所示范性托育机构为区域核心，辐射带动N个社区嵌入式托育点、托幼一体化机构或家庭托育点，形成“资源共享、标准统一、服务联动”的网络化供给格局。

在具体推进路径上，应着重把握三个关键环节。其一，明确“1”与“N”的功能分工。示范机构不宜直接承担大量普惠托位供给，而应聚焦于“机构的机构”——即行业标准研制、从业人员培训、质量评估督导、特殊儿童支持等专业功能；社区托育点则应专注于最后一公里的日常照护服务。其二，建立标准统一的联动机制。核心机构与辐射网点之间应在课程体系、服务流程、安全规范、信息管理等方面实现四个统一，确保服务质量的均等化。其三，探索可持续的利益联结模式。可通过公建民营、购买服务、连锁经营等多种形式，既发挥政府的主导作用，又激活市场和社会力量的参与活力。

（二）融合发展：深化托幼一体化的制度设计

海东市的经验表明，托幼一体化是快速增加普惠托位供给的有效路径。从制度经济学视角审视，托幼一体化的核心优势在于范围经济——通过场地、设施、管理体系的共享利用，显著降低托育服务的边际成本。对于财政资源相对有限的西部地区而言，这一路径具有重要的现实意义。

然而，当前托幼一体化实践仍面临“形式整合、实质分离”的深层困境。具体而言，托班与幼儿园小班在课程目标、活动设计、师幼互动模式等方面缺乏有机衔接，存在“两张皮”现象。这种机构合并但课程割裂的状态，使得0-6岁儿童的经验连续性难以真正实现，也制约了托幼一体化的质量效益。

（三）人才支撑：构建托育从业人员的全链条培养体系

托育服务质量的核心在于从业人员素质。当前，青海省托育从业人员面临数量不足、结构不优、专业性不强的三重困境，已成为制约普惠托育服务高质量发展的“卡脖子”问题。构建“职前培养+职后培训+职业发展”的全链条人才支撑体系，是破解这一困境的根本出路。

在职前培养层面，应推动本地职业院校和高等院校开设托育服务相关专业或专业方向。针对0-3岁婴幼儿照护的特殊性，课程设置应涵盖婴幼儿发展与保育、托育机构管理、家庭养育指导、特殊需要儿童支持等核心模块，并强化实习实训环节。在职业发展层面，应加快建立托育从业人员的职业资格认证体系和职称晋升通道。当前，托育从业人员普遍面临“身份模糊、地位低下、晋升无门”的困境，直接导致职业吸引力不足、人员流动性大。建议参照幼儿园教师职称系列，设立托育服务专业技术职务序列，明确从初级到高级的职业发展路径。同时，应建立与职业等级挂钩的薪酬待遇保障机制，通过岗位补贴、工龄津贴等形式，提升托育从业人员的职业获得感和稳定性。

（四）财政保障：构建可持续的资金投入与成本分担机制

普惠托育服务的可持续发展，离不开稳定的财政投入作为支撑。当前，青海省托育服务发展高度依赖中央财政投入，地方配套能力有限；育儿补贴制度的长期运行、托位建设的后续维护、从业人员待遇的持续保障，都需要探索建立央地分担、动态调整的财政保障机制。

从国际经验来看，托育服务的财政投入通常采取“政府主导、多方共担”的模式。政府承担基础设施建设、质量监管、困难群体兜底等公共职能；家庭按照收入水平差异化分担服务成本；社会力量通过捐资、办托等形式参与供给。这种三方共担的格局，既体现了托育服务的公共属性，也兼顾了财政承受能力和社会参与活力。

（五）服务融合：推动托育与妇幼健康深度衔接

青海省的实践表明，从孕期到婴幼儿期的全程服务设计，能够有效提升生育支持政策的系统性和协同性。托育服务不应是孤立的社会服务，而应与婚前保健、孕期保健、新生儿疾病筛查、儿童保健、预防接种等妇幼健康服务形成有机衔接，构建“婚—孕—产—育—教”全链条服务体系。

“医育结合”是这一融合方向的核心抓手。2024年，青海省在《推动托育服务高质量发展的若干措施》中明确提出，积极推进各级妇幼保健机构与本行政区域内的托育机构签订“医育结合”合作协议，定期上门提供指导和服务。这一制度设计的理论逻辑在于：婴幼儿的健康与发育是一个连续性过程，将医疗保健的专业资源引入托育服务场景，能够实现“健康监测”与“教育照护”的无缝对接。

五、结语

普惠性托育服务的高质量发展，不仅关乎千家万户的幸福安康，更关乎民族地区的人口素质提升和经济社会可持续发展。青海省的实践探索表明，在资源约束条件下，通过制度创新、精准施策和持续投入，完全有可能走出一条符合民族地区实际的普惠托育发展之路。

回望“十四五”，青海省实现了托育服务从有没有到够不够再到好不好的跨越；面向“十五五”，核心任务是从建起来到用起来再到优起来的深化。从政策推广的递进逻辑到实践探索的多元模式，从发展成效的系统评估到未来路径的顶层设计，青海经验为西部民族地区普惠托育服务发展提供了一个完整的分析样本。

立足新发展阶段，青海省应进一步强化政策协同、优化资源配置、提升服务质量，在“1+N”体系构建、托幼一体化深化、专业人才培养、财政保障机制、医育结合融合、协同治理格局、质量监管体系、家庭观念引导等八个维度持续发力，让更多家庭享受到“托得起、托得到、托得好”的普惠托育服务，为民族地区人口长期均衡发展和教育强国建设贡献“青海方案”。

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