引言

贯彻落实“双减”政策，规范校外培训，行政执法是关键，行政处罚是重要手段。2023年8月23日，教育部颁布的《校外培训行政处罚暂行办法》（以下简称《办法》），对校外培训行政处罚予以系统规定，旨在强化校外培训监管，建立执法“权责清单”，规范处罚行为，提升执法效能、公信力与透明度，保护相关方合法权益。《办法》标志着校外培训从行政管理向法律主治的转型，深入剖析其政策议程及决策机制，对推动校外培训法治发展至关重要。基于此，研究借助多源流理论框架，探究《办法》决策动态，理清其政策之窗开启缘由，以期为校外培训治理体系和治理能力现代化提供改革着力点。

一、理论基础：多源流理论阐释及其适切性

议程设置作为政策过程理论探索的中心环节，是深入理解政策形成与演进机制的关键环节。多源流理论是由美国的公共政策学家约翰·W·金登提出的政策议程设置分析框架，解释了政策问题如何从众多潜在问题中脱颖而出，最终进入决策者视野并纳入政策讨论的核心议程，为理解政策问题的浮现与决策过程提供了独特的视角和有力的工具。金登认为，政策议程的设立依赖于问题流、政策流和政治流在特定时间节点的交汇，从而开启所谓的 “政策之窗”。其中，问题流聚焦于社会问题的精准识别以及其受关注程度的逐步提升；政策流主要围绕政策方案的精心设计、严谨评估与审慎选择展开；政治流则广泛涵盖政治形势的动态变化、领导层面的关注重点以及公众舆论的倾向态势等诸多因素。

多源流理论在解析现实公共政策实践方面展现出了强大的解释能力，被我国学者用于分析公共政策议程、终结、变迁过程，但鉴于中西方传统文化底蕴及政治体制架构方面存在显著差异，该理论在国内的应用具有一定的局限性。在中国政策情境下，学者们意识到三源流并非彼此独立、政治流占主导地位、政策企业家为建言献策、推波助澜、锦上添花的配角等差异。因此，有学者对多源流理论进行修正，为我国的政策分析提供可能。具体到《办法》政策议程上，一方面随着我国教育治理体系的不断完善和法治化进程的加速，校外培训政策制定环境日益开放和透明，为“政策溪流”提供了广阔的讨论空间；另一方面校外培训市场的迅猛扩张以及执法实践过程中暴露出的诸多问题，多源流理论能够有效地解析这些复杂问题背后的多重因素，包括问题溪流中的社会问题与公众关注、政策溪流中的多种解决方案与争议点、以及政治溪流中的政策环境等。综上，多源流理论能够剖析《办法》成为政策议题的内在机制，勾画其议程设置的全貌，并为《办法》的顺利实施和持续改进提供指导。

二、动力因素：《校外培训行政处罚暂行办法》的多源流分析

（一）问题源流：《办法》缘何制定

问题源流旨在阐释一个政策问题或议题从纷繁复杂的社会现象中逐渐凸显，并得以进入政策制定者视野及议程的过程，其核心关注点涵盖问题本身以及对问题的解释路径。金登提出，能够反映问题的数据表征、焦点事件以及反馈信息，构成了“社会状况—社会问题—政策议程”这一演进过程的关键推动机制。具体到校外培训行政处罚中，表现为博弈之下乱象续存、“双减”执法过程的合法化考量以及校外培训执法的法制缺位现象。

1. 数据表征：博弈之下乱象续存

我国相关监管部门针对校外培训行业开展了多次专项整治行动，并取得显著成效（详见图1）。2018年，摸排培训机构近13万个，成功整改1.2万个，为校外培训机构的规范化运营奠定基础。2021年，随着“双减”政策的正式颁布，K12学科类培训资本化进程宣告终结，线下线上培训机构压减率均超过90%。强监管有力推动了校外培训治理实现质的突破，遏制了培训市场的无序扩张和过度商业化，积极促进了行业的转型升级和规范化发展进程。然而，在2022年4月教育部部署开展的义务教育阶段学科类校外培训治理“回头看”工作中，却发现4614个问题机构，涉及机构压减、“营转非”、收费监管、隐形变异、违规培训材料等多个层面。受逐利心态驱使，部分培训机构为规避监管而采取“麻雀战”策略，隐形地下培训悄然兴起，其形式包括但不限于“家政服务”、在职有偿家教、“众筹”、“攒课”等，且呈现出逐渐增长趋势。隐形变异培训的存在不仅在一定程度上抵消了“双减”的实际成效，更因其隐蔽性导致监管难以有效覆盖，进而引发治安、人身安全及财产安全等隐患，使学生及家长面临经济损失及精神伤害的双重风险。

2. 焦点事件：“双减”执法的合法性考量

行政执法是“双减”政策有效落实的关键路径，而行政处罚则是对“双减”执法法治化的集中体现。在“双减”执法过程中，部分地方行政机关实施“全面叫停”的行为，迅速引发了广泛的舆论关注，其“合理性”与“合法性”深受质疑。新华日报就此发表评论，认为“一刀切”式的全面关停系懒政、怠政行为，必然会对合法合规机构造成不良影响。从政策实施原则来看，其超越了“双减”政策的既定范畴，忽视了政策实施所应遵循的合法性、合理性与适当性原则，不利于校外培训机构的有序稳定过渡，加剧了机构的转型难度与成本，引发合同违约、人员安置等社会问题与法律纠纷，扰乱社会经济秩序与法治环境；从行政行为影响而言，贸然全面叫停校外培训机构，易损害行政相对人合法权益，削弱行政机关公信力，使执法行为面临合法性与正当性质疑，破坏行政权力与市场主体权益平衡协调机制，给后续校外培训治理工作带来诸多负面影响与阻碍，难以实现治理体系和治理能力现代化目标。

3. 反馈信息：校外培训执法的法制缺位

校外培训执法实践中，暴露出一系列问题。其一，管辖主体不明。多部门管辖格局不仅加剧了监管的碎片化程度，致使监管漏洞频现，更使得行政相对人寻求救济过程变得繁琐，合法权益难以获得及时且有效的保障，从而极大增加了维权成本。例如，2020年杨某诉某市市场监督管理局一案，争议焦点在于该局是否对校外培训机构“收费时间跨度超过三个月”的行为具备查处权，其背后实则是由监管主体不明所引发的法律适用与管辖权界定的问题。其二，行政主体法律意识不足，执法程序缺失。在执法实践中，行政主体过度依赖行政手段，常以“双减”政策等文件为主要依据，政策仅列明禁止性规定，而无法律后果要素，使得行政主体难以做出实质性处罚，这在一定程度上削弱了执法的合法性与权威性，阻碍了政策的全面落地，减损监管实效。同时，执法人员专业性欠缺，未能严格依循法定程序履行职责，致使执法的规范性大打折扣，为后续执法争议埋下诸多隐患，且在实体裁量环节，无法综合考量违法行为的性质、情节、社会危害程度等关键要素，严重束缚了执法效能的发挥，也对教育行政部门在法治化管理进程形成制约。此外，法律依据缺失的现状，使得执法人员在责任界定上具有模糊性与不确定性，陷入既要维护法律的权威尊严，又要兼顾个案正义与行政比例原则的两难困境。

（二）政策源流：《办法》制定策略缘何浮现

政策源流由政策共同体所主导，通过提出多样化的政策方案，为相关议题进入政策议程增添助力。随着校外培训依法治理实践的持续推进以及治理难题的不断更迭，校外培训行政处罚的相关议题逐渐进入政策研究视野，并与既有政策基础相互交融，共同构筑了校外培训行政处罚的政策源流。

1. 基础先行：既有政策筑牢根基

校外培训治理政策的形成历经了长期的发展过程，通过对校外培训相关政策发展脉络的梳理（详见表1），可以发现这些政策在制定过程中呈现出长远规划与短期应对协同并重，全面覆盖与精准治理有机结合的显著特点。

第一，培训机构的规范与治理。自2018年起，校外培训进入专项治理阶段，其在分类管理和权利保护等方面不断取得进展，具体表现为：实现了涵盖学科与非学科、线上与线下机构不同教育阶段的精细化分类管理，显著提升了管理的针对性和科学性；政府行为模式发生积极转变，实现了从警示到主动干预的转变。第二，构建监管主体，有力确保了监管政策的连贯性和执行力，推动校外培训治理领域实现综合行政执法体制改革，为校外培训治理提供了坚实的组织保障。第三，完善行政执法。2022年1月颁布的《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》，从多个关键维度对校外培训执法予以明确指导，涵盖执法机关构建、职能定位、人员配备以及执法过程的规范化和透明化等多方面。随后发布的《关于印发校外培训监管行政处罚流程图和文书格式范本的通知》则进一步细化与完善了执法程序，为行政机关提供了清晰、具体且可操作的行动指南，有效减少了执法过程中的随意性和不确定性，极大提高了执法效率和公信力。

时间	文件出处	文件名	主要内容
2018-08	国务院办公厅	《关于规范校外培训机构发展的意见》	依法审批登记;规范培训行为;强化监督管理;不得聘用中小学在职教师; 推行黑白名单制度
2019-07	教育部等六部门	《关于规范校外线上培训的实施意见》	线上培训备案审查；规定直播类培训活动时间；规范收费；确保师资合格
2020-06	教育部 市场监管总局	《关于印发<中小学生校外培训服务合同（示范文本）>的通知》	对培训收费、培训退费和违约责任做出详细规定
2020-10	教育部 市场监管总局	《关于对校外培训机构利用不公平格式条款侵害消费者权益违法行为开展集中整治的通知》	对利用免责格式条款、加重消费者责任、排除消费者法定权利的行为坚决予以查处
2021-06	教育部	《关于成立校外教育培训监管司的通知》	明确监管司职责
2021-07	中共中央办厅 国务院办公厅	《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》	培训机构“营转非”、规范培训服务行为、从严审批、加强监管、加强学前教育的校外培训治理
2022-01	教育部、中央编办司法部	《关于加强教育行政执法 深入推进校外培训综合治理的意见》	建立健全校外培训监管机构；充实一线执法人员；加强以案释法；上级机构可按程序调用下级执法人员和资源
2022-03	教育部办公厅	《关于印发校外培训监管行政处罚流程图和文书格式范本的通知》	设置简易程序8个环节和普通程序13个环节，设置听证程序8个环节，制定42个格式文书范本
2022-11	教育部办公等 十二部门	《关于进一步加强学科类隐形变异培训防范治理工作的意见》	构建“防、查、打”的隐形变异立体化防治体系
2022-11	教育部等十三部门	《关于规范面向中小学生的非学科类校外培训的意见》	实行“先证后照”制度；培训机构收费实行指定银行、专用账户、专款管理；加强价格管理

2. 合力形成：政策共同体建言献策

政策专项治理在短期内虽能展现出可观的政策执行效能，但缺乏持续性、稳定性和强制力。与之相比，立法则能够确保常态化监管的实现，有力推动行政执法制度的不断完善。在构建校外培训依法治理政策的进程中，人大代表和专家学者积极发挥作用，纷纷提出具有针对性的专项立法建议。全国人大代表陈佐东提议开展校外培训专项立法工作，建议涵盖明确立法目的、精准界定监管对象、制定政府清单、详细规定经营者的权力与义务、以及合理设定违反规定所应承担的法律责任等多个方面。方燕代表则建议制定专项法规细则，着重强调加大教育虚假广告惩罚力度，以强化对校外培训市场的规范治理。 此外，专家学者从理论层面深入论证了校外培训立法的必要性，并对行政处罚规范构建逻辑进行了严密证成。有学者指出，推动校外教育培训机构监管立法是规范市场秩序、推进依法行政以及依法治教的必要举措。有学者分析了校外培训监管存在的问题，提出通过专门立法予以解决，并提出立法过程中所需关注的基础性问题。还有学者从合法性和最佳性双重视角分析了校外培训处罚规范不足与效能低下等问题，建议按“依据—行为—程序”逻辑框架，完善处罚规范，严格裁量基准，积极探索法治化处罚路径，以提升校外培训执法的科学性与公正性。

人大代表的咨政建议与专家学者的严谨学术支撑，为校外培训立法奠定坚实的理论与实践基础，有力推进了校外培训步入法治化轨道的进程。

（三）政治源流：《办法》制定的政治环境

政治源流涵盖公众情绪、压力集团间竞争、政党态度等多方面因素。在我国政策制定语境下，政党态度和公众情绪构成政治源流的关键驱动力量。

1. 政党态度：引领依法治教新征程

校外培训领域的治理是新时代依法治教的重要组成部分。2018年，习总书记于全国教育大会中明确提出“对校外培训机构要依法管起来，让校外教育培训回归育人正常轨道”的重要指示。由此开启校外培训领域依法治理新篇章。2021年，《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》着重强调要加大教育培训等关乎群众切身利益的重点领域执法力度，彰显法治在该领域的关键意义。面对校外培训市场中虚假宣传泛滥、焦虑贩卖猖獗，以及其对我国长期“减负”政策构成的持续挑战的严峻形势，党和政府始终保持零容忍的态度。同年，党的十九届六中全会将“规范校外培训机构”写入了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，这不仅凸显了规范校外培训机构的重要性，更明确了党和政府在推动校外培训市场健康发展方面的坚定决心和实际行动。校外培训依法治理要求行政主体在监管实践中依法行使权力，严格遵循文明执法原则，坚决摒弃粗暴式、一刀切及越权执法行为，高度重视培训机构和家长等利益相关主体的合理合法诉求，切实保障其合法权益，以契合法治政府建设的内在要求与价值追求。

2. 公众情绪：保护合法权益，促进教育公平

人民群众对校外培训治理的强烈诉求构成推动校外培训行政处罚进入政策议程的关键因素。一方面，校外培训机构的违规违法行为对人民群众的财产权及人身权造成严重侵害。诸如培训机构“跑路”、价格欺诈、退费困难等现象频发，直接损害了人民群众的财产利益；而不时曝光的培训机构工作人员对未成年儿童实施“体罚”等恶劣行径，更是严重侵犯未成年儿童的人身权利。人民群众对严厉打击校外培训机构违法违规行为的呼声日益高涨，急切期望通过行政处罚等手段予以整治，切实保障家长和学生的合法权益，营造健康有序的教育环境。另一方面，校外培训的盛行引发教育过度内卷，导致教育公平失衡问题愈发显著，促使公众强烈呼吁通过有效治理实现教育公平的回归。

三、耦合机制：三源流两两融合开启政策之窗

依据多源流理论，政策变迁的发生往往依赖于助特定机会或关键事件，此即“政策之窗”。在校外培训行政处罚政策的演进历程中，问题源流、政策源流和政治源流相互交织、彼此嵌套，在政治源流主导下，政策源流与之协同共进，直至三源汇聚融合，成功开启政策之窗（详见图2）。

（一）制定动力：问题源流与政治源流的深度融合

在《办法》制定前夕，校外培训治理主要借助政策导向与行政管理手段推进，尽管已取得显著成效，但从法治视角剖析，仍存在诸多短板。诸如行政机关权责界定模糊不清，执法程序缺失，法律依据匮乏，行政处罚力度疲软等问题凸显。与此同时，校外培训领域违法违规行为持续变异更新，频频发生，严重侵害人民群众的合法权益，不利于社会和谐稳定发展。在我国，人民立场始终是我国政策制定的根本基石，人民对优质教育资源热切期盼以及对美好生活的向往是教育政策制定的动力所在。鉴于此，以现存问题为导向，着力规范校外培训行为，完善校外培训法律体系，切实保护人民群众合法权益，全力促进教育公平，既是依法治教理念的生动实践，更是以人民为中心的治国理政思想在教育领域的深入贯彻与实践。由此可见，问题源流与政治源流产生紧密的融合与积极的互动，二者相互呼应、相得益彰。这种交互作用构成了《办法》制定的强大动力，成为开启“政策之窗”的关键钥匙，为《办法》的顺利出台奠定了坚实的现实基础，构筑了清晰的逻辑起点。

（二）制定依据：问题源流与政策源流的有机融合

问题源流与政策源流之间关联紧密，二者的深度互动与有机融合构成了《办法》制定的重要依据支撑。随着社会的持续进步与发展，校外培训领域不断涌现出新的问题和挑战，由此衍生出一系列亟待解决的新型治理难题。这些问题集合与政策制定者所出台的政策集合之间呈现出明确的对应关系，每一组对应关系都精准映射出政策制定者敏锐识别问题，并将其审慎纳入政策议程的严谨过程，而在政策集合内部，政策关系体现为调整、完善和创新等多层次的动态变化。具体而言，政策共同体秉持问题导向原则，通过深入剖析现有政策中的漏洞与不足，积极提出针对性的调整方案，确保其与当下的教育生态环境及社会多元需求相契合；进一步细化监管标准以及执法流程，致力于完善政策细节，强化执行力度，提升政策的可操作性和实效性；积极探索全新的政策思路和创新解决方案，以有效应对校外培训领域层出不穷的新问题和挑战。由此，通过问题源流与政策源流的相互交织与协同作用，为校外培训立法筑牢坚实根基，使得校外培训行政处罚议题得以成功进入政策制定者视野，进而催生了“政策之窗”开启的有利契机。

（三）制定支撑：政策源流与政治源流的有力融合

在《办法》制定进程中，政策源流与政治源流的融合为其提供了坚实支撑，触发了“政策之窗”开启的关键时机。首先，既有的校外培训治理政策作为先行基础，不仅是对过往治理实践经验的深度总结与提炼结晶，更具有显著的内生性溢出效应，这种效应在无形中塑造了后续政策制定所遵循的思维范式与行动路径，为新政策的制定提供了重要的参考框架与实践指导。其次，政策共同体凝聚强大合力，一致认同推进校外培训专项立法的必要性与紧迫性。通过专项立法，实现校外培训监管常态化，完善校外培训法律体系，以依法治教为根本遵循，将强化法律约束和保障人权作为提升校外培训治理水平的关键举措。尤为重要的是，习近平总书记多次就依法治理校外培训，推进教育治理现代化，办好让人民满意的教育等做出重要指示，这些指示成为新时代依法治教的行动指南，为校外培训政策制定指明了清晰方向。与此同时，公众对校外培训行政处罚的诉求日益强烈。为切实贯彻党中央决策部署，践行依法治教新篇章，有效满足人民群众的迫切需求，教育部2022年11月23日发布了《校外培训行政处罚暂行办法（征求意见稿）》，标志着立法时机已然成熟。

四、未来图景：基于多源流的持续发展路径

建立健全校外培训行政执法体系以及完善行政处罚法规，对于切实贯彻落实“双减”政策、确保校外培训在法治轨道上有序发展并使其成为学校教育有益延展而言，具有不可替代的关键意义。《办法》正是在“双减”政策的持续深化落地进程中应运而生，且已成为该政策体系中的不可或缺的核心组成部分。依据多源流理论，分析《办法》的设置议程，可以清晰地看到，校外培训领域中违法违规行为的复杂多变性、执法实践中所暴露出的法律漏洞以及由此引发的执法挑战等问题，已被政策共同体敏锐洞察，并成功转化为具体且具有针对性的政策建议。这些建议在依法治教的宏观战略布局引领下，与公众维护合法权益、促进教育公平的强烈诉求所营造的政治环境相互催化。在此过程中，问题流、政策流和政治流并非各自孤立，而是相互交织、彼此融合，共同汇聚成一股强大力量，成功开启了《办法》出台的 “政策之窗”，为校外培训治理的规范化、法治化进程奠定了坚实根基。然而，随着“双减”执法工作的深入推进，必然会面临一系列新的问题与挑战，这无疑对未来校外培训的依法治理提出了更为严苛的要求，也促使“双减”政策体系需要持续优化与完善。

（一）精准把控问题流，攻克校外培训执法困境的核心壁垒

《办法》的实施在打击校外培训违规行为、提升执法效能方面成效斐然。然而，校外培训市场瞬息万变，这一特性依然给行政执法工作带来诸多严峻挑战。部分机构利用人工智能技术暗中开展超纲教学活动，却打着“智能拓展”幌子规避处罚；一些虚拟现实课程夹杂不良信息，危害学生身心健康。此类违规行为具有较强的隐蔽性，难以迅速被察觉，加之线上培训数据易于销毁，致使取证工作困难重重。为有效突破校外培训执法困境，监管部门应首先着力于持续监测校外培训市场的动态变化，充分利用大数据和信息技术手段，对各类违规行为进行精准识别，同时，建立高效的数据共享与协查机制，确保能够快速锁定证据，并联合司法部门明晰跨区域执法流程，实现执法无缝对接，力求将问题遏制在萌芽阶段。

（二）持续优化政策流，夯实校外培训处罚规范的制度基石

政策作为规范校外培训的关键指引，持续优化政策流对于充实校外培训治理政策的理论内涵与实践经验，推动政策深化进程具有至关重要的作用。紧密结合执法实践，深入审视现有政策体系的不足之处，是丰富政策流的重要途径。当前，《办法》细则仍存在模糊地带，如对轻微、中度、重度违规行为的界定不够明确，导致执法自由裁量权过大，易引发争议；处罚措施的威慑力也有待进一步增强，责令停业整顿期限缺乏统一标准。此外，以失信惩戒功能为核心的行政“黑名单”制度与行政处罚、行政强制存在一定程度的重叠，易对信用主体造成过度惩戒。针对这些问题，政策共同体应深入开展调研，明确针对不同程度违规行为的罚款比例、停业整顿时长等量化指标，确保执法公正性与统一性。同时，应进一步规范行政“黑名单”制度的列入标准与程序，健全移除机制，畅通救济途径，切实规范行政权力的行使，有效保护相对人合法权益，增强政策的科学性与合理性。

（三）深度激发政治流，汇聚校外培训治理落地的磅礴伟力

政治决心与力量是推动校外培训治理落地的核心驱动力。一方面，党和国家将依法治理校外培训工作置于重要地位，这一举措不仅蕴含着依法行政、依法治教的深刻理念，更彰显了促进教育公平，致力于办好人民满意教育的多重战略考量。在此背景下，政策共同体应强化问题意识，敏锐捕捉校外培训领域以及行政执法实践中存在的各类问题，精准把握有利的战略机遇，积极推进校外培训治理政策的优化进程。另一方面，公众对优质教育资源的强烈渴望以及对公平教育环境的迫切诉求，构成了推动校外培训治理工作的强大民意基础。通过政务新媒体平台、社区宣传等多元化渠道，广泛宣传校外培训治理工作的成效和重要意义，能够有效激发公众的参与热情，促进国家、政府与公众之间形成良性互动，共同推动校外培训治理政策不断优化完善，确保治理工作取得实效。

综上所述，基于多源流理论的视角，未来校外培训治理工作应持续聚焦问题流的精准把控、政策流的优化完善以及政治流的深度激发，形成协同共进的良好局面，以应对不断变化的挑战，实现校外培训治理的科学化、规范化和可持续发展，为广大学生提供更加优质、公平的教育环境。

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