引言

营商环境是市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和，是衡量一个国家或地区经济软实力和综合竞争力的重要指标。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视营商环境建设，作出一系列重大决策部署，推动我国营商环境全球排名大幅提升。然而，与国际化大都市和区域中心城市相比，我国广大城镇层级的营商环境建设仍存在明显短板，如服务效能不高、要素流通不畅、市场准入隐性壁垒等问题依然突出。

与此同时，以大数据、人工智能、云计算、物联网为代表的数字经济的迅猛发展，正以前所未有的广度和深度改变着生产生活方式和社会治理模式。数字经济不仅催生了新产业、新业态、新模式，更对传统的政府管理服务模式提出了革命性要求，为优化营商环境提供了全新的技术工具与治理理念。将数字经济的基因植入城镇营商环境优化的全过程，不仅是顺应时代潮流的必然选择，更是破解城镇发展瓶颈、实现跨越式发展的战略机遇。

因此，本研究立足于“数字经济”与“城镇营商环境”这两个关键维度的交叉点，旨在回答以下核心问题：数字经济背景下，城镇营商环境的内涵发生了怎样的演变？当前城镇面临哪些主要挑战？应如何系统规划其发展路径，以实现营商环境的“数字赋能”与“整体跃升”？对这一问题的深入研究，具有重要的理论价值与现实意义。

一、文献综述

国内外学者围绕数字经济与营商环境已开展了广泛研究，为本课题奠定了坚实的理论基础。

（一）关于数字经济内涵与影响的研究

现有研究普遍认为数字经济是一种新兴的经济形态。Bukht与Heeks明确将其定义为以数字商品和服务为核心的经济活动。在国内，学者们更强调其要素驱动作用，如蔡跃洲指出，数字经济的本质是以数字化的知识和信息作为关键生产要素。其经济影响研究主要聚焦于两大路径：一是信息通信技术投资带来的“增长效应”，二是数字技术与传统产业融合催生的“转型升级效应”。这些研究为本文明确定义数字经济的核心特征及其对经济系统的重塑作用提供了理论依据。

（二）关于营商环境评估与优化的研究

世界银行发布的《营商环境报告》构建了具有全球影响力的评估体系，其核心在于衡量监管效率与产权保护强度。国内研究在此基础上，更强调中国特色。张国勇认为，在中国制度语境下，营商环境的优化高度依赖于地方政府的制度供给与治理效能。近年来，研究视角从宏观制度环境逐步延伸至微观企业感知，如李志军强调，营商环境的优劣最终要由市场主体的获得感、满意度来评判。这部分文献为本研究分析城镇营商环境的构成维度与优化动力提供了分析框架。

（三）关于数字经济与营商环境交叉研究

这是近年来的研究热点。学者们普遍认同数字经济对营商环境具有优化作用。其一，技术赋能视角：数字技术通过提升政府服务效率（如“一网通办”）、降低制度性交易成本，直接优化政务环境。其二，生态重构视角：数字经济催生了平台经济、共享经济等新业态，这对传统的监管规则构成了挑战，要求营商环境从适应工业文明转向适配数字文明。现有研究为本研究提供了重要的逻辑起点，但也存在不足：首先，多数研究集中于国家或省级层面，对城镇这一特定层级关注不足，而城镇是政策落地的“最后一公里”，其数字鸿沟、资源约束等问题更为突出；其次，研究多侧重于理论阐述，缺乏对城镇层面现实困境的系统梳理与可操作性路径的构建。

综上所述，本研究旨在承接现有理论，将研究视角下沉至城镇层级，系统剖析其独特困境，并构建一个整合性的发展路径模型，以弥补现有研究的空白。

二、数字经济对城镇营商环境内涵的重塑

数字经济并非简单地将传统业务线上化，而是一种以数据为关键生产要素、以现代信息网络为重要载体、以数字技术创新为核心驱动力的新经济形态。其对城镇营商环境的重塑体现在以下几个方面：

（一）从“物理空间”到“数字生态”

营商环境的维度拓展。传统营商环境侧重于物理场所的便利性、基础设施的完备性。数字经济背景下，营商环境的优劣更多地取决于数字生态的健全程度，包括高速泛在的网络覆盖、便捷高效的线上服务平台、安全可靠的数据流通环境以及活跃创新的数字产业群落。一个强大的“数字生态”成为吸引数字资本、人才和技术的关键磁极。

（二）从“人力服务”到“智能服务”

政务服务模式的根本变革。“一网通办”、“秒批秒办”、“不见面审批”等成为新常态。数字技术驱动政务服务从“人找服务”向“服务找人”转变，从事项受理向主动服务、精准服务和智能服务转变。这极大地降低了企业的制度性交易成本和时间成本，提升了政府服务效能与市场主体满意度。

（三）从“经验决策”到“数据决策”

政府监管与政策的精准化。依托大数据分析，政府可以更精准地感知市场运行态势、预测行业风险、识别企业需求，从而实现从粗放式、运动式监管向精细化、精准化监管的转变。政策制定也可以基于数据反馈进行动态评估与优化，提高政策的科学性与有效性。

（四）从“区域竞争”到“平台竞争”

城镇吸引力的重新定义。在数字经济时代，城镇的吸引力不再仅仅依赖于廉价的土地和劳动力，更在于其能否提供一个连接全球资源、赋能企业创新的数字平台。一个开放、协同、共享的数字平台能够帮助本地企业，特别是中小企业，低成本地接入全球供应链、创新链和市场网络。

三、数字经济背景下城镇营商环境发展面临的主要困境

尽管前景广阔，但城镇在推进营商环境数字化进程中，普遍面临以下现实困境。

（一）数字基础设施鸿沟显著，营商环境“新基座”不牢

与中心城市相比，许多城镇在5G基站、千兆光网、数据中心、工业互联网等新型基础设施的覆盖密度与服务质量上存在差距。“数字鸿沟”导致城镇企业在获取信息、开展线上业务、应用智能技术方面处于劣势，制约了其参与高水平市场竞争的能力。

（二）数据孤岛与数据安全风险并存，数据要素价值难以释放

政府部门之间、政府与企业之间的数据壁垒现象依然严重，数据“不愿共享、不敢共享、不会共享”问题突出。同时，数据安全管理体系不健全，数据泄露、滥用风险的存在，使得各方对数据开放共享心存顾虑，数据作为关键生产要素的潜力远未得到充分发挥。

（三）政府数字化治理能力不足，“数字形式主义”偶有发生

部分城镇政府部门对数字化的理解停留在“建系统、上平台”的层面，缺乏用数据说话、用数据决策、用数据管理的意识和能力。一些线上服务平台功能华而不实，操作复杂，与企业实际需求脱节，出现了“线上跑”替代“线下跑”的“新负担”，形成了“数字形式主义”。

（四）中小企业数字化转型乏力，数字普惠任重道远

城镇经济的主体是广大中小企业。它们普遍面临“转型成本高、技术人才缺、转型路径迷”的三重压力。高昂的软硬件投入、专业数字人才的匮乏以及对数字化转型回报不确定性的担忧，使得大量中小企业在数字浪潮前望而却步，难以享受数字营商环境带来的红利。

（五）数字制度供给滞后，创新与监管平衡难度大

面对平台经济、共享经济等新业态，传统的法律法规和监管模式出现“水土不服”。如何既鼓励创新、包容审慎，又守住安全底线、维护公平竞争，对城镇政府的治理智慧提出了严峻挑战。相关标准规范、知识产权保护、数字税收等制度体系的建设相对滞后。

四、数字经济背景下城镇营商环境发展的四维路径模型构建

针对上述困境，本文构建一个系统性的四维发展路径模型，为城镇优化数字营商环境提供清晰的行动框架。

（一）基础层：筑牢智能泛在的数字基础设施

这是优化数字营商环境的物理前提。

1. 提速扩容信息网络：全面推进城镇千兆光网和5G网络深度覆盖，适时布局下一代互联网（IPv6），为企业提供高速、稳定、低时延的网络服务。
2. 统筹布局算力基础设施：根据本地产业需求，合理布局边缘计算节点、小型数据中心等，为企业提供便捷、经济的算力支持。
3. 推动传统设施智能化改造：对交通、能源、水利等传统基础设施进行数字化、智能化升级，提升城镇运行的效率和韧性，间接降低企业运营成本。

（二）平台层：构建开放协同的一体化数据平台

这是打通数据血脉、释放数据价值的核心枢纽。

1. 打造城镇“城市大脑”或数据中台：构建统一的数据采集、汇聚、治理、共享、开放平台，打破部门信息孤岛。在保障安全和隐私的前提下，依法依规向市场主体开放公共数据资源。
2. 建设产业互联网平台：结合本地特色产业集群，支持龙头企业或第三方机构构建垂直领域的产业互联网平台，促进产业链上下游企业的数据贯通和业务协同。
3. 完善一体化政务服务平台：推动所有涉企服务事项“应上尽上、全程在线”，实现“一次认证、一网通办”，并向移动端延伸，提供“随时随地随需”的政务服务。

（三）应用层：深化普惠赋能的数字化转型应用

这是让企业和群众拥有实实在在获得感的直接体现。

1. 政府侧：深化“互联网+政务服务”应用。推广电子证照、电子印章、电子档案的广泛应用。探索基于信用和风险的“免申即享”、“精准推送”等惠企政策兑现模式。推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的“非现场监管”，减少对企业正常经营活动的干扰。
2. 企业侧：实施“数字赋能”专项行动。设立中小企业数字化转型专项资金和引导基金。引进和培育数字化转型服务商（SaaS服务商），为企业提供“用得起、用得上、用得好”的轻量化数字化解决方案。组织开展面向企业负责人和员工的数字技能培训。

（四）保障层：完善包容审慎的数字制度与安全体系

这是确保数字营商环境健康、安全、可持续发展的坚实保障。

1. 健全数字规则体系：及时清理和修订不适应数字经济发展的地方法规和政策文件。研究制定数据确权、流通、交易、安全保护等方面的规则。建立包容审慎的监管机制，为新技术、新业态发展留足空间。
2. 强化网络安全与数据安全保障：落实网络安全等级保护制度，建立健全数据分类分级管理制度，提升关键信息基础设施安全防护能力。
3. 营造数字创新文化氛围：举办数字经济峰会、创新大赛等活动，宣传数字化转型成功案例，营造敢于创新、崇尚成功、宽容失败的社会氛围。

五、对策建议和结论

（一）对策建议

基于上述路径模型，提出以下具体对策建议：

1. 坚持顶层设计与因地制宜相结合。城镇政府应将营商环境数字化提升至战略高度，制定专项发展规划。同时，必须结合本地产业特色、资源禀赋和发展阶段，找准突破口和主攻方向，避免“一刀切”和盲目跟风。
2. 建立“政-产-学-研-金”协同推进机制。加强政府、企业、高校、科研院所和金融机构的协同联动。政府负责搭建平台、制定规则；企业作为创新主体；高校和科研院所提供技术和人才支撑；金融机构提供资本助力，形成合力。
3. 实施“数字素养提升”工程。将数字素养培训覆盖至全体公务员和广大市场主体。对公务员，重点提升其数字治理能力和数据思维；对企业，重点提升其数字应用能力和创新意识。
4. 建立动态评估与反馈优化机制。构建一套符合城镇特点的数字营商环境评价指标体系，定期开展评估，并将评估结果作为改进工作的重要依据。建立畅通的企业诉求反馈渠道，形成“发现问题-解决问题-持续优化”的良性循环。

（二）结论

数字经济背景下的城镇营商环境优化，是一场深刻的系统性变革。它要求城镇管理者超越传统思维，以数字化的理念、技术和模式全方位重塑政府、市场与社会的关系。本文通过剖析数字经济对营商环境内涵的重塑，识别当前面临的核心困境，并构建起“基础层-平台层-应用层-保障层”的四维发展路径模型，旨在为城镇提供一套清晰、可行的行动指南。未来，城镇营商环境的竞争力，将很大程度上取决于其数字化、网络化、智能化的水平。唯有主动拥抱数字浪潮，坚持问题导向和目标导向，系统推进、久久为功，才能在区域竞争中抢占先机，为经济高质量发展注入源源不断的数字动力。

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