引言

全球气候正经历着以变暖为显著特征的变化，由此带来的气候安全问题已严重影响到我国自然生态系统和经济社会发展，对国家安全构成严重威胁。习总书记明确提出：“应对气候变化，这不是别人要我们做，而是我们自己要做，是中国国内可持续发展的客观需要和内在要求，事关国家安全”。因此，深入研究气候安全问题，凸显气候安全在国家安全体系中的重要地位和作用，对促进经济社会安全发展和可持续发展具有重大现实意义。在如今没有具体立法规制的情况下，研究气候安全法律保障问题显得尤为迫切。

一、建立气候安全法律的现实基础

气候变化已经从一个单纯的环境科学概念逐渐扩充为一个复合性的法律概念，其核心内涵是指通过具体的法律规范来确认和保障气候的稳定状态，使其免于因人类活动引发的严重变化所带来的风险，从而确保人类的生存与发展、生态系统的完整性以及经济社会可持续发展这几个方面。这一概念不仅涵盖了物理层面上对温室气体排放的减缓与对气候变化不利影响的适应，更在价值层面上涵盖了对人的生命权、健康权、财产权甚至环境权的全方位保护。它要求法律体系必须超越传统部门法的范畴，将气候因素作为一项基础性变量，嵌入从能源、工业、农业到金融、贸易、城市规划等社会经济的各个环节，从而形成一种能够抵御气候风险，并实现社会低碳转型的结构。

确立气候变化的法律保障，其必要性可以从现代社会应对气候变化危机的三大基础性原则之中体现出来。首先是风险预防原则，面对气候变化可能造成的后果和其本身的不确定性，法律必须采取预防性的措施，将巨大的生态风险扼杀于摇篮之中，这体现了法律在面对巨大不确定性时所应具备的审慎智慧。其次是国家义务原则，国家作为国际气候条约的主要发起者和承诺者，承担着守护国内公共利益和保护公民免受气候变化威胁的义务，这一义务要求国家通过立法、行政与司法手段，构建起坚实有效的气候治理体系。最后是代际公平原则，气候变化的影响将跨越数个世纪，当代人的发展绝不能以透支后代人的生存环境与发展机会为代价，法律应当通过设定长期的减排目标来平衡当代与后代人的利益，来彰显其所追求的正义。这三项原则共同构成了气候变化立法的法律基础，推动现有法律体系进行变革。

二、中国气候变化法律的现实困境

（一）法律体系碎片化

当前，我国气候领域的法律体系仍处于发展阶段，各项法规政策间的系统性与协同性有待进一步加强。这一困境的首要表现是缺乏一部能够统领全局的基础性、综合性法律。虽然《中华人民共和国环境保护法》以及正在公开征求意见的《生态环境法典（草案）》在原则上提及了应对气候变化，但其核心仍是针对传统的污染防治领域，难以满足减缓气候变化、适应气候变化以及资金技术等方面的复杂要求。由于专门的《应对气候变化法》有待制定，导致气候变化法律体系在系统整合上面临挑战，各项政策措施尚需一个核心枢纽来强化其间的法律联结。

这种基础性法律的缺失，进一步加剧了现有法规政策间的协同不足问题。在实践层面，与气候治理密切相关的能源、交通等领域立法，如《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》等，大多基于各自领域的传统发展逻辑制定，其立法目标与减排、适应等气候目标尚未实现全方位衔接，这导致不同法律规范之间时常存在冲突。这种法律所存在的情况，在一定程度上制约了治理合力的形成，并影响了其整体效能，导致难以为全社会的气候行动提供稳定、一致且可预期的制度指引。

（二）关键制度有缺陷

关键制度的探讨需要从两个方面入手，一是减缓气候变化进程，二是适应气候变化影响。二者在探讨中所涉及的具体制度也不尽相同。

1. 减缓方面：碳排放权交易制度

在减缓气候变化的核心制度层面，我国根据《巴黎协定》的自主承诺机制确立了“双碳”目标，预计2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和，在此基础上我国虽已建立起全国统一的碳排放权交易市场，但该制度的高效率运用方面仍有待提升。目前碳市场覆盖范围、配额分配方式以及交易活跃度尚处于起步阶段，实时变动着的碳价格未能充分反映真实的减排成本，对推动企业运用低碳技术、鼓励技术创新与转型的作用有限。同时，市场运行中的监管规则、数据控制以及惩罚机制等关键细则仍需进一步强化，以保障这一关键市场机制的减排方案达到预期效果。这类推动能源结构转型的法律规范多为倡导和鼓励条款，缺乏对化石能源消费和碳排放总量的强制约束力，在减缓气候变化方面缺乏了一定的法律依据。

2. 适应方面：风险评估制度

相较于减缓气候变化工作，我国在适应气候变化方面的法律制度建设较为滞后。首先，国家层面缺乏强制性的气候变化风险评估立法，未能要求各级政府去评估划定辖区内面临的气候风险等级，已有的国土空间规划制度就难以真正与适应气候变化紧密结合，导致社会经济发展在无形中累积着气候风险。其次，在传统农业、沿海生态、公共卫生等气候变化的脆弱领域，专门的适应性保护法律严重不足。现有的立法大多立足于正常环境下的资源管理与保护，未能针对气候变化带来的特定的威胁，如农作物种植结构改变、海岸线侵蚀、病媒传播范围变化等方面建立起有效的预防、调整与保护机制。这种空白使得这些关键领域在面对气候变化时，缺乏强有力的法律保障和应对制度。

（三）实施与监督机制薄弱

健全的法律体系依赖有效的实施与监督。当前，我国气候治理的执法体系多有分散，各方职能分散在发改、生态环保、能源、林草等多个部门，缺乏一个权威的、综合性的协调机构，导致在应对跨领域、跨部门的复杂气候问题时，容易出现职能交叉的困境，执法成本高而效率低。

在司法层面，气候变化诉讼的渠道仍在探索与完善之中。由于气候损害的广泛性、间接性和累积性特点，使其难以符合传统侵权诉讼中对损害结果与因果关系直接、明确的认定标准，导致受害者通过司法途径寻求救济面临巨大障碍。同时，在应对气候变化领域，现行诉讼制度与政策实施之间的衔接仍有待加强，尚未形成清晰的监督与问责路径。此外，各级政府和重点排放单位的气候行动成效，也尚未被系统性地纳入考核评价体系，这在客观上可能影响相关政策的执行效能与持续推动力。

（四）国际协作有短板

在全球气候治理舞台上，我国法律仍需持续深化。一方面，国际义务的国内法化进程尚待深化。我国已加入《巴黎协定》等国际条约，将其核心承诺系统、全面地转化为国内法律法规，仍是一个需要持续深化和细化的过程。例如，《巴黎协定》国家自主贡献中的量化目标尚未完全分解并落实到各级政府和重点行业的强制性法律规范中，这在一定程度上影响了国际承诺在国内层面的法律约束力和执行力。

另一方面，从被动接受国际规则向主动参与和引领规则制定的转型尚在进行中。在全球碳市场机制、绿色技术标准、跨境气候损害责任等前沿议题的国际规则谈判中，我国的话语权和规则主导能力仍有待进一步提升。这要求我们不仅要是国际规则的遵守者，更需培养我们的自主研究能力，提出基于自身发展实践和全球发展中国家共同关切的“中国方案”，并致力于将其转化为被广泛接受的国际规则，从而在未来的全球气候治理体系中占据更为有利的战略位置。

三、中国气候变化法律保障的完善路径探索

（一）构建统一协调的法律体系

针对当前法律体系的情况，应当大力推动《生态环境法典》的出台，在《生态环境法典（草案）》二审稿之中就可以体现出我国对于气候变化问题的重视程度，在绿色低碳发展编之中就专门设立了“应对气候变化”的章节，下设四节，涵盖了一般规定、减缓气候变化与碳达峰碳中和、适应气候变化与国际合作，这与文章前述的我国在减缓和适应气候变化的具体制度中有缺陷是相一致的。该编中第一千零三十条也确立了碳排放总量控制原则，与国家“双碳”政策相呼应，也应当对气候风险程度和气候脆弱地区进行统一划定，与国土空间规划齐头并进，搭建适合我国国情的气候应对逻辑框架，确保各项气候行动有法可依，弥补当前立法在顶层设计中的空白。

在法典的统领之下，也应启动一系列的法律法规修订与整合工程，在现行的《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国城乡规划法》等众多法律中进行针对气候变化的修订或增加法律解释，通过法律解释的办法让气候变化与其他法律紧密联系起来。通过修订或增添解释，将这些法律的内在目标与减缓和适应气候变化相联系，形成合力。最终目标是构建一个以基础性法律为统帅，以各领域专门立法为支撑，层次分明、功能互补、内部协调的统一法律框架，为全社会提供清晰、稳定且全面的气候行动法律指引。

（二）强化制度支撑

在减缓气候变化领域，当务之急是深化全国碳排放权交易市场建设，使其从政策试点走向成熟、高效的核心减排机制。《生态环境法典（草案）》的绿色低碳发展编中第一千零三十三条、第一千零三十四条就对这一制度进行了规定，该两项规定从《碳排放权交易管理暂行条例》浓缩而来，原有三十二条（不含三十三条实施日期）的规定，到法典中只有这两条七款，罚则则是与整个编的其他罚则合并起来。虽然整体上有很大的集成度，但有些小细节还是不如《碳排放权交易管理暂行条例》之中规定得那么细致，所以在法典出台之后，仍然需要条例的辅助来支撑碳排放权交易制度的实行。主要集中在规范配额的分配、交易、核查与清缴全过程，要逐步收紧配额总量，扩大市场覆盖的行业范围，也驱动企业将减排内化为核心的商业决策，激发低碳技术的创新。与此同时，必须通过立法为能源结构的转型设定具有法律约束力的路径，该法应当超越现有的倡导性条款，其中应当明确规定非化石能源消费占比的强制性目标，并制定清晰的化石能源退出的中长期目标。此举旨在减轻对传统高碳能源基础设施的依赖，确保国家的碳中和承诺得以落实。

在构建适应性法律制度方面，首要任务是确立国家气候风险评估制度。应制定专门法规，要求各级政府定期开展气候变化风险筛查，并依据评估结果，绘制全国及区域尺度的气候风险区划图。这一法定的区划成果必须作为国土空间规划、城市总体规划、重大基础设施项目选址审批的强制性前置依据，从源头上将气候变化嵌入社会经济发展的宏观决策之中。在此基础上，必须针对农业、海岸线、公共卫生等脆弱的重点领域，启动专项的适应性修订工作。例如，制定促进农业发展的条例，引导调整作物布局与种植制度；针对沿海脆弱区域制定条例，规范海平面上升应对与沿海防护工程建设等。通过这些领域立法的“精确制导”，为脆弱的系统和群体提供直接、具体的法律保护，全面提升社会应对气候变化的能力。这一方面法律制度的构建完全可以参考我国的环境影响评价制度来进行模仿学习，一个新的制度如果背靠一个成熟的制度进行建设实施，一定会得到更好的成效。

（三）构建多元共治的监督执行机制

为确保法律制度的生命力，必须构建一个权责清晰、多方参与的监督机制。首先，应建立专门的气候变化委员会，明确其起到一个跨部门统筹协作的功能，并厘清生态环境、发改、能源、住建等其他参与的各部门在减缓与适应工作中的具体执法边界与协同义务，从根本上解决权利义务重叠的问题，形成监管合力。

其次，应积极探索和拓展司法救济渠道，鼓励检察机关和社会组织在现有环境公益诉讼制度下，针对严重失职的行政监管或造成重大气候损害的企业行为，提起气候公益诉讼。同时，推动法院逐步接纳与气候变化相关的侵权诉讼和行政诉讼，为公民权利提供司法保障。最后，必须建立强制的气候信息披露制度和公众参与程序，要求重点企业公开碳排放与气候变化风险数据，并保障公众在气候相关决策中的知情权、参与权和监督权，从而形成政府、市场、社会三方互动的多元共治新格局。

（四）深化全球参与格局

在国际层面，中国首先需要展示其作为大国的履约信誉，高效推进国际气候条约的内化进程，应建立相关工作机制，将国家自主贡献中的国际承诺迅速转化为国内各方主体的法律义务。此举不仅能增强承诺的国内执行力，更能向国际社会传递中国落实“双碳”目标的坚定决心。

中国也应更加深入、建设性地参与全球气候治理进程。这要求我们整合力量，加强研究，向国际社会贡献具有借鉴意义的“中国方案”，致力于推动形成公平合理、合作共赢的国际规则。同时，加强发展中国家之间的合作，将中国的技术、产业与经验分享出去，帮助其他发展中国家提升应对气候变化的能力，在此过程中，不仅彰显了我国的全球领导力，也为我国的绿色产业与技术开辟了更广阔的国际空间。

四、结论

综上所述，中国气候变化法律保障体系的完善是一项需要多方参与的跨学科的复杂工程，需要从多个层面协同推进。在立法层面，应通过制定《生态环境法典》并设立应对气候变化专章，整合现有法律法规，构建统一协调的法律框架，再通过制定涵盖多个层次、多个方面的法规，弥补法典无法具体阐明的细节之处；同时加强碳排放权交易市场建设，建立气候风险评估与适应机制，强化制度执行力。在监督执行层面，应设立跨部门的协调机构，拓展司法救济途径，推动形成政府、市场与社会多元共治格局；在国际合作层面，中国应加快国际承诺的国内法转化进程，积极参与并引领全球气候规则制定，展现大国担当。唯有如此，才能构建起可操作、能预防、体系完备的气候变化法律体系，为实现绿色低碳转型和全球气候治理目标提供坚实的法治保障。

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