引言

土地征收是一项复杂的系统性工程，涉及政府、房企、村集体、村民等多方的利益，土地征收过程中，如何权衡多方利益，达到“多赢”的效果，不仅仅直接影响城镇化的进程，更影响社会稳定，对政府也是一种考验。在土地征收的过程中，因为征地产生的矛盾日益增多，土地征收引发的上访和恶性事件也频频出现。自2014年农村土地制度改革以来，集体经营性建设用地入市被提上日程，政策方面发出此倡议的初衷是集体经营性建设用地入市与土地征收同属土地资源配置的两种模式，通过集体经营性建设用地入市的方式，可以改变单一征收模式下的弊端，促进土地资源的合理利用。但在以土地征收为主要模式的当下，集体经营性建设用地入市尚处于试点阶段，发展缓慢，与预期存在一定差异，本文聚焦当下我国土地征收中存在的问题，从集体经营性建设用地入市的角度对土地征收的影响进行分析，分析存在的问题并提出解决途径。

一、集体土地征收现状

（一）土地征收是时代发展的需要

土地是发展的载体，是一切生产和一切存在的源泉。随着城市内部空间的逐步饱和，对外扩张是必然的趋势，土地征收也成为了不可避免的选择，土地的来源逐步转向农村和城郊，我国的城镇化率也呈现不断升高的趋势（具体见图1），与之对应的在城镇化率提升最迅速的1995年到2018年间，我国的耕地面积呈现下降的趋势，特别是在2009年到2019年间，全国耕地面积减少了1.13亿亩。减少的土地被征收转变为国有土地，用于基础设施建设、房地产开发等等，集体土地征收是不可逆转的时代潮流。

（二）违法征收的现象时有发生

自20世纪90年代分税制改革以来，在地方可支配财力与事权责任配置不断调整的背景下，地方政府在履行其法定职责过程中，逐步展现出拓展财政资源渠道、优化财政结构的积极态势。土地是城镇化过程的主要媒介，蕴含着巨大的经济价值，与土地相关的收入逐渐成为地方政府重要甚至主要的税收来源，也就是所谓的“土地财政”。以福建省为例，在福建省财政厅发布的2023年1-7月全省财政预算执行中，从项目构成来看，国有土地使用权出让收入占92.4％，下降31.9％是导致政府性基金收入大幅下降的首要因素，虽然为短期数据，但不难看出地方财政对于土地收入的依赖程度。地方政府在履行公共管理职能的同时，也面临着区域发展与财政等多重目标。受土地财政模式及传统政绩考核导向的影响，部分地方在土地征收方面表现出较高积极性，实践中也出现了一些程序不规范、用地监管不到位等现象。在自然资源部发布的2024督察通报中也指出：“一些部门非法批地、违法征地、主导推动违法占地”，并列举了地方部门主导推动违法征地占地、监管不力问题。

（三）土地征收中的矛盾不断加剧

集体土地征收，加快城镇化建设，农民本可以从中获益，然而在实际操作中，地方政府与房地产企业的合作模式容易形成利益联动：政府通过土地出让获得财政来源，企业则借助土地开发实现商业收益，而周边区域的经济活跃又进一步推升土地价值，这种循环客观上加速了土地征收的进程。相比之下，农民由于在资源、信息和议价能力上处于相对弱势，失去土地这一基本生产生活资料后，其长远生计保障问题若未得到充分重视。通过检索裁判文书网，以行政案件为受案范围进行检索，共检索到的判决书数量为836369，房屋征收的数量为59344，土地征收的数量为24213、房屋拆迁的数量为21925，土地问题成为行政案件的重要来源。土地是农民赖以生存的保障，土地征收涉及巨大的经济利益，这就决定了产生的矛盾和纠纷更具有持久性和对抗性。

二、集体土地征收中存在问题的主要原因

（一）“公共利益”难以界定

对于集体土地征收的前提是公共利益，见于《土地管理法》第二条，但是公共利益本身就是一个十分模糊的概念，难以界定，往前进行追溯，集体土地征收的规定可以追溯到1982年的《国家建设征用土地条例》，该条例中规定了：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理”；关于“公共利益”更具体的解释还可见于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，从上述规定不难看出，对于公共利益的解释仍是非常宽泛的概念，虽然是基于立法技术和法律稳定性的考量，这就赋予了行政机关相当大的自由裁量权。在当前土地征收实践中，“公共利益”作为法定征收前提，其具体界定与适用范围在实践中存在一定张力。关于科技、教育、文化、卫生、体育、环境……这些自不必多说，符合大多数人的利益，可以解释为公共利益。然而，部分具有营利性的开发项目是否属于公共利益范畴，则在认识与执行层面尚存争议。在土地财政的背景下，高额土地出让收益与地方发展压力共同作用下，个别地区出现了征地范围扩大化的倾向。这使得部分征收行为虽以“公共利益”为名，实则与其应有的内涵和社会期待之间存在一定差距，也间接导致了土地资源配置与公众预期之间的错位。

（二）土地所有制二元结构的弊端

我国土地所有制的二元结构加剧了土地征收过程中的矛盾，集体土地征收适用《土地管理法》的相关规定，国有土地适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，两者在赔偿的标准方面截然不同，集体土地采用的是政府定价为主的补偿标准，国有土地定价采取市场价格，两者在价格方面存在巨大差异。《土地管理法》第四十七条：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍……征收其他土地的补偿费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”地方政府在补偿费用标准上有较大的自由裁量权。首先，这项规定源于计划经济时期，在当时是合理和适用的，但在市场经济条件下，生产资料的分配方式和使用需要遵循市场原则，这种方式难免过时，城市土地按照市场价格进行交换，集体土地采取计划经济条件下的方式，农民在参与生产的过程中必须按照市场价格购买生产资料，而土地却被以低价征收；其次，现代农业种植的不仅仅为粮食作物，经济作物的产值远远大于粮食产值，同一块地因为作物不同，导致价格存在较大差异；最后，一次性的土地补偿费，更像是“一次性买卖”，忽略了土地的社会属性。

（三）土地收益分配机制不合理

土地在被征收之前属于集体所有，不得入市流转，征收后由政府出让，政府垄断土地出让的一级市场，获得高额的土地出让金，而农民并没有享受土地增值带来的收益，给与的征地补偿款又难以维持长期发展的需要。除北京、河北、广东三省外，其他省份2021年度每亩地的平均补偿不足以维持一个人五年的消费支出，如果征收后予以出让，每亩地平均出让价格高达农村居民人均消费支出的10到60倍不等。政府取得的土地出让金与农民获得的补偿之间存在一定差距。这种分配格局，是导致部分农民在征地过程中可能产生不公平感的重要因素之一。

正如中国社科院农村发展研究所教授于建嵘在接受新京报记者采访时指出：“土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成为农业税取消后，影响农村稳定和发展的首要问题和焦点问题。”如何解决土地征收中存在的问题是解决农村问题不可避免的一环。

三、集体经营性建设用地入市与土地征收构成“双轨制”

（一）集体经营性建设用地入市的历史演进

我国集体经营性建设用地入市一波三折，经历了“允许入市—禁止入市—再次入市”的过程，总体上而言，经历了四个阶段：

“野蛮生长”阶段，关于集体经营性建设用地入市的规定最早追溯到1986年《土地管理法》第二条规定：“国有土地和集体土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”在随后的1988年《土地管理法》删除了禁止集体土地出租的规定，同时增加了国有土地和集体土地使用权可以依法转让，具体规定由国务院另行规定。这次修订后明确了集体土地可以出租，使用权可以转让。但在随后国务院颁布的《土地管理法实施条例（1991）》中国务院并没有给出解释，处于有规定，但无具体方案的尴尬局面，在法律层面的模糊以及分税制改革的共同促进下，造成了大量的土地滥用现象，“小产权房”也是该时期的遗留问题。

“发展受限”阶段，1998年《土地管理法》删除了土地的使用权可以依法转让的相关规定，并且增加了农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，本次修改后集体土地入市的合法性被剥夺，集体土地被征收成为国有土地成为唯一途径，本次修订进一步加深了国有土地和集体土地的二元制结构，也是农村集体土地权能不完整、不能同等入市、同权不同价和交易规则不健全等发展受限的原因。

“局部探索”阶段，2014年《关于土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作的意见》在全国部署农村土地改革试点工作，并于随后授权国务院在北京大兴区等33个试点县行政区域内暂时调整实施《土地管理法》等相关规定，集体经营性建设用地入市再一次提上日程。

“继续前行”阶段，2019年对《土地管理法》进行修订，确认了土地利用为经营性用途，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或个人使用，通过出让取得的集体经营性建设性用地使用权，可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，集体经营性建设用地入市从法律层面得到确认，并授权国务院制定细则。国务院于2021年7月修订《土地管理法》实施条例，明确集体经营性建设用地参照同类用途的国有建设用地执行并明确要求自然资源部制定合同示范文本。

集体经营性建设用地入市经历了十几年的探索和发展，已经形成了相对成熟的利用模式，拓宽了土地进入市场的途径，集体经营性建设用地入市打破了单一土地征收模式，我国土地资源的配置向着“双轨制”的方向发展。

（二）“双轨制”的核心内涵：两种土地资源配置方式的差异与协同

集体经营性建设用地入市与土地征收作为我国土地资源配置的两种重要方式，在推动新型城镇化、促进乡村振兴和优化方面发挥了关键作用，集体经营性建设用地入市与土地征收并非替代关系，而是基于不同价值目标的并行配置土地资源的模式，两者构成“双轨制”。然而长期以来，由于制度设计的差异和利益分配机制的不完善，两者在实际运行中存在诸多不协调问题，两者差异如下表1所示。

区别	土地征收	集体经营性建设用地入市
核心目的	满足公共利益需求	服务经营性用途
产权	征收后所有权转为国有，纳入国有土地管理体系	土地的所有权不改变
法律关系	行政法律行为，政府基于公共利益行使征收权，具有强制性	民事法律行为，招标、拍卖、自主协商
法律依据	土地管理法第45条	土地管理法第63条
收益分配	土地增值收益归政府所有，给与征地补偿	收益在政府、集体、农民间按照比例分配，政府收取一定比例调节金，集体留存部分用于发展集体经济，剩余分配给农民个人

集体经营性建设用地入市与土地征收在核心目的、产权、法律关系、收益分配等方面存在较大差异，但也存在协同性的一面：

公法行为与私法行为的协同性，集体经营性建设用地入市打破了土地征收的单方性和强制性的特点，在土地配置方面引入了自愿、协商等私法因素，赋予集体和村民是否入市、如何入市以及直接与土地使用者协商的权利，发挥高效性和灵活性的特点，避免了单一土地征收模式下的弊端。

功能定位的互补性，集体经营性建设用地入市主要回应城乡融合中乡村转型的用地需求，聚焦于非公益用途，而土地征收则应回归公共利益的本质，两者在城乡融合发展用地需求方面具有不同功能，应当实现功能互补，精准匹配差异化土地需求。

资源配置的协同性，在国土空间规划的统一引领下，集体经营性建设用地入市与土地征收应当形成协同配置机制，两者在空间布局、规模控制上相互协调，避免资源错配和空间冲突。

四、集体经营性建设用地入市为解决我国土地征收问题提供了新思路

（一）集体经营性土地入市有利于避免公共利益的诘难

在当前集体土地征收实践中，对“公共利益”界定的模糊与执行中的偏差，是引发社会关注的重要因素之一。在当前发展模式与政绩考核体系的综合影响下，部分地区的土地征收实践呈现出范围有所扩大的趋势。这种情形下，尽管地方经济短期内可能获得推动，但主要受益方往往集中于房地产企业等市场主体。随着“土地财政”的减弱，地方项目也出现了“烂尾”项目，产业项目的建设和运营本身就有着不确定的风险，以事后效果去评判是否符合公共利益存在很大的问题。在2019年修订的《土地管理法》中明确指出：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。不难看出，集体经营性建设用地入市与土地征收存在明显不同的价值取向，前者强调农村集体和农民个人的合法财产权益，后者侧重公共利益，明确集体经营性建设用地的非公共利益用途，弥补了土地征收在公共利益不足方面的缺憾，协调了土地征收存在的不足，同时又对政府征地行为进行一定限制，避免借用“公共利益”的口号随意征地。

（二）集体经营性建设用地入市是对土地利用和分配方式的重塑

在过去，受制于城乡土地二元制结构，农村的土地只能通过政府征收这一途径才能合法入市，政府主导土地出让的一级市场，集体土地征收价格过低，虽然“区片”综合地价的方式在一定程度上提高了被征地村民的经济补偿，但与出让价款依然存在较大差距，农民对征地的热情往往不高，在征地过程中也容易产生矛盾冲突。在2013年党的十八届三中全会中，明确提出农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，这为集体经营性建设用地入市提供了政策依据，以地方实践来看，集体经营性建设用地入市是对土地利用和收益分配模式的重塑：

1. 引入市场因素更符合公平原则

我国正处在飞速发展期，土地的稀缺性不言而喻，集体经营性建设用地在入市后普遍存在溢价，以福建省公布的数据为例，晋江金港务有限公司拍得的围头村的溢价率为27.14%；漳州市南靖县书洋镇的两宗土地入市的溢价率分别105%和31%。在“征收土地—转变用途—供应土地”的模式下，农民在集体土地在征收后就被排斥在收益的分享范围外。政府垄断了土地出让的一级市场，在“双轨制”下，集体和农民可以自主选择是否入市以及如何入市，避免了土地征收单方性、强制性的弊端；其次引入市场因素，让市场对土地资源的价值进行评估，其价值往往更加公允，结果也符合集体和村民预期，符合公平原则。

2. 有利于盘活集体土地

根据《福建支部生活》的调查显示，东坑村现有住房数量为696间，其中305间房屋处于空置状态或较少居住状态，空置率达到43.8%，空置房屋占地面积约为4.33公顷，占农村居民建设用地的13.68%，城市土地资源稀缺，农村土地利用效率低是我国土地资源在配置上的一大矛盾。在土地征收模式下，集体土地想要进入市场只能通过征收这一途径，农民没有自主决定权，土地只能被动地交由政府主动征收，积极性更是无从谈起。通过“双轨制”模式，赋予集体和农民以入市选择权，政府起到指导和鼓励的作用，对于盘活农村土地，提高土地利用效率具有重要意义。晋江是全国民营经济最活跃的地区之一，但用地紧缺与土地利用效率低的矛盾日益突出，自集体经营性建设用地入市改革以来，晋江把入市试点工作与盘活利用效率低效用地试点工作结合，恒欣云谷产业园改造项目，通过将9.14亩零散“边角地”与存量建设用地整体入市的方式，提高了低效土地的利用效率，为低效用地的具体应用提供了思路。土地资源本身的稀缺属性决定了其重大价值，农村的大面积土地长期得不到充分利用，“双轨制”对于促进集体土地高效利用，促进城乡一体化建设具有重要作用。

3. 集体经营性建设用地入市的收益分配模式更符合长期利益

在“征收土地—转变用途—供应土地”的模式下，集体土地在被征收后农民就被排除在增值收益的范围外，农民持续经营的基础被打破，而得到的补偿又不能维持长期发展的需要，加剧了失地农民与土地征收之间的矛盾。集体经营性建设用地入市打破了征地模式下的收益分配模式，通过目前入市案例来看，采取的普遍方法为，土地的入市收益在政府收取一定数额调节金后，在集体与集体成员之间分配，将部分收益留存集体用于发展壮大集体经济是普遍的做法；其次，从集体土地入市的开发模式来看，集体以入股或者回购部分资产用于长期发展利益的模式较为常见，通过要素参与收入分配以获取长期利益，避免一次性收入和长期发展利益之间的矛盾，更符合集体和农民的长期利益。

（三）集体经营性建设用地入市有利于缓解征地矛盾

土地征收是一个涉及多方利益的复杂过程，利益协调难度较大，容易成为矛盾的触发点。一方面，在现行财政体制与发展压力下，部分地方在推进土地征收过程中，方式方法有时较为简单，可能引发公众对程序公正性的质疑，进而影响政府公信力；另一方面，部分农民对补偿标准存在合理预期与现实差距，实践中也出现因协商不畅而延缓征收进程的情况，进一步增加了工作推进的难度。“双轨制”下很大程度上缓解了土地征收过程中对抗性矛盾的可能性，集体土地的出让可以自主就土地相关问题与受让方进行协商，在一定程度上促进了集体的积极性，又从根本上解决了与行政机关因双方法律地位不平等而导致的土地征收矛盾；其次，在政府层面，政府通过调节金的方式参与直接的利益分配，拓宽政府对土地收入来源的途径，减轻了对土地出让金的依赖程度；从长远角度来看，集体经营性建设用地入市带来的长期利益，又通过税收的方式回到财政，形成良性循环。集体经营性建设用地入市作为土地收益的重新分配过程，符合多方利益，对于缓解土地征收带来的矛盾具有重要意义。

五、集体经营性建设用地入市的不足及解决途径

集体经营性建设用地入市为我国土地征收提供了解决思路，但不可否认的是在以土地征收为主要土地利用模式的当下，我国集体经营性建设用地入市仍处于探索阶段，仍然存在许多问题，如果问题得不到解决，“双轨制”可能更多的是一厢情愿。目前存在诸多问题：入市主体不清，入市土地范围存在争议，地方土地调节金适用及性质的争议等等，如何促进集体经营性建设用地入市与征收之间协调发展，是“双轨制”平稳运行的核心。

（一）完善上位法依据

集体经营性建设用地入市改革不可能是一蹴而就的，是一个长期实践的过程，目前地方开展试点已经取得了一系列行之有效的方案，尽快根据地方的实践制定更高位阶的上位法是当务之急，坚持市场导向、政府引导、农民自愿、保护权益应当作为新制定的上位法的基本原则，关于入市收益的平衡应当是该上位法考量的核心，完善相应的监督和制约体系是保障。不可否认的是集体土地入市带有鲜明的地方特色，各地在进行试点时存在一定差异，对于差异的可以先授权地方继续探索，对于其中共性的则应当及时制定法律，必须做到重大事项有法可依。对于法律冲突的地方应当及时进行修改，首先，关于我国宪法中关于集体土地的内容应当予以修正或至少通过宪法解释的方式进行明确，明确集体土地入市这一途径，从根本法的层面进行确认；其次，《土地管理法》带有鲜明的公法的特色，集体土地入市更多的体现是私法原则，显得有些格格不入；《民法典》在这一问题上也并没有予以回应，把集体经营性建设用地作为用益物权列入《民法典》是合理的，产权明晰，交易成本才能降到最低，只有确认集体经营性建设用地的物权属性，同价同权才能更好的得以保障。

（二）非公共利益目的的土地征收应当逐步退出

“公共利益”是土地征收的合法性基础，合法性的缺少是过去土地征收面临诘难的核心。在集体经营性建设用地入市前，集体土地只能通过征收这一唯一途径进入市场，为了发展的客观需要，征地行为处于一种明知不合法却不得不这样的窘境。在“双轨制”下，集体经营性建设用地明确了非公益性用途，那么土地征收的公益性用途就应当进一步明确。土地征收经历了多年的发展，已经处于较为成熟的阶段，入市尚在探索期间，从目前的实际来看，直接完全禁止非公共利益用途的征地难免有些矫枉过正，通过引入比例原则判断标准对公共利益进行限缩，从目的性、必要性、损害最小三个维度出发，界定公共利益，土地征收必须基于公共利益的目的进行的，且目的是现实的公共利益而非可能的或事后的，把非公共利益目的的征地的可能性降至最低；其次，征地行为是必须的，是不能通过集体经营性建设用地入市解决的，明确两者的优先级，在公共利益比较模糊的情况下，能通过集体经营性建设用地入市的方式进行解决的，就避免进行土地征收；最后，对于集体造成的影响是最小的，即最大限度地符合公共利益，使土地征收的范围在合理的区间，逐步限制非公共利益目的土地征收是发展的必然趋势。

（三）规范收益调节金以及科学分配内部收益

虽然集体经营性建设用地入市打破了政府垄断土地一级市场的模式，但在仍然以征收为主要模式的当下，如何科学地分配入市收益是实现“双轨制”的核心。首先，不论是集体经营性建设用地入市还是土地征收，地方政府都为主要参与者，且发挥主导作用，政府从集体经营性建设用地入市中获得的收益如果远远低于土地征收，缺乏激励，政府自然不会全力支持，政府从中分的过多则严重挫伤集体和农民的利益；其次，集体土地作为土地征收和集体经营性建设用地入市的共同客体，两者存在交叉适用的问题，如何权衡集体经营性建设用地入市和土地征收的优先级，更多的也是基于利益的考量。从当前的实践来看，对于入市收益的分配是采用收益调节金的模式，入市收益在政府、集体、农民之间按照一定比例划分，但地方在计征调节金时存在较大差异，河南省长垣县，根据用地类型的不同，划分为5%到40%不等，浙江省义乌市则为30%-50%不等，地方在进行收益分配时差异过大，允许地方在适用时根据地方实际进行调整，但应当在一定的合理区间内。政府直接参与土地入市收益的分配在法理上存在障碍，政府并非集体土地的产权所有人，不应当参与初次分配，但政府在集体经营性建设用地入市中的作用又不可忽略，因此“初次分配基于产权，二次分配基于税收”是日后努力的方向。关于税收基础：地方在对调节金的计征基础存在一定差异，存在以入市收益为基础和扣除成本两种模式，从便捷性和管理性的目的出发，以入市价格为基础进行计征是比较合理的，在日后税收立法中应当予以肯定；关于税率，可以参考与之最类似的土地增值税的相关规定，根据入市后的用途计征超额累进税率，对于增值收益较大的计征较高的税率，也符合税收公平原则。

（四）建立监督体系和救济途径

我国农村集体经营性建设用地入市尚处于探索阶段，纠纷解决机制不完善，依据也较为缺乏，主要是《中华人民共和国民法典》《土地管理法》，但是这些法律在入市层面并没有相关的具体规定，缺乏具体的可操作的细则，农民在入市收益博弈当中十分弱势。如何完善相应的救济渠道可以从以下方面出发：第一，关于调节金的问题主要涉及政府、集体和农民，交由内部解决是最为有效的，可以借鉴我国行政诉讼的相关规定，《行政复议法》第二十三条第二款，对于行政机关做出的侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的决定不服的，应当先向行政复议机关申请行政复议，行政机关在自然资源权属方面具有专业优势，对于因成员资格导致的争议具有天然的优势，先由行政机关进行审查，有利于提高纠纷解决的效率和准确性；其次，扩大受案范围，只要集体的成员认为行政机关行为侵犯了其合法权益，都可以进行复议，避免因入市主体混乱导致的问题；最后，为了保障行政机关的独立性，应当由不参与收益分配的省或市级的主管部门进行，并且明确对于复议结果不满可以向人民法院另行起诉。第二，完善信息公开机制，政府与集体、农民之间在信息获取方面天然就有不对等的一面，政府应当及时将调节金的数额、分配比例等事关集体、农民利益的信息公开，保障知情权，对于行政机关不公开或怠于公开的可以提起行政复议或诉讼。第三，设立专门的法律援助机构，农村地区在法律方面较为薄弱，引入专门机构为成员提供法律咨询或援助，提高法治素养与维权能力，化被动参与为主动参与。

六、结语

集体经营性建设用地入市与土地征收构成的“双轨制”，是破解我国土地征收矛盾的关键路径。通过市场机制重塑土地收益分配格局，让农民共享土地增值收益，又能倒逼土地征收回归“公共利益”本质，缓解征地中的对抗性矛盾，为城乡融合发展提供了制度支撑。当前，“双轨制”仍处于探索阶段，上位法缺失、收益调节金标准不一、监督救济机制不完善等问题，制约了其效能发挥。未来需加快立法进程，明确集体经营性建设用地的物权属性；逐步压缩非公共利益征地范围，强化“公共利益”界定；规范收益分配，平衡政府、集体与农民三方利益；同时健全监督与救济体系，保障农民合法权益。唯有持续优化制度设计，推动“双轨制”协同发展，才能真正实现土地资源高效配置与社会公平正义的统一，为新型城镇化与乡村振兴的良性互动奠定坚实基础。

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