引言

当前我国正处于社会转型的关键时期，随着经济结构调整和社会利益格局变化，社会矛盾纠纷呈现出主体多元、类型多样化、内容复杂化的新特征。与此同时，新时代“枫桥经验”在全国范围内的创新发展为解决基层社会治理难题提供了新的思路。

一、新时代“枫桥经验”下多元纠纷解决机制的理论基础

（一）新时代“枫桥经验”的核心内涵

新时代“枫桥经验”要求基层社会治理在党建引领下打造共建共治共享的社会治理格局，因此，需要基层各部门、各主体分工协作，系统构建全方位、立体式的动态治理工程。“枫桥经验”实质上就是在总结了基层矛盾和纠纷解决的基础上，发展起来的一种有效的社会管理方式。其核心内容可归纳为：依托和激发群众的主观能动性，将矛盾纠纷消弭于基层和萌芽阶段，力求将小规模的矛盾纠纷解决于村社层面，而较大规模的矛盾纠纷则限制在乡镇范围内，坚决遏制矛盾的扩大化，以此维护社会治安稳定。

人民调解制度是在“枫桥经验”的基础上逐步发展起来的，以“枫桥经验”为指导思想，在政府的引导下，顺应时代潮流，在全国范围内不断扩大，使之成为一种标准化、制度化的制度。在这一进程中，我国制定了相关的组织结构，完善了工作原则，完善了工作程序，制定了严谨的工作制度，形成了灵活多样的工作方式。按照法律、情理、情理等社会准则，对冲突双方进行疏导，从而解决争端。可以说，现阶段的人民调解是对“枫桥经验”的深入发展。

（二）多元纠纷解决机制的法治基础

我国现行的民事争议解决机制主要有诉讼型和非诉讼型两种。尤其是在过去的20多年里，我国始终把纠纷解决机制视为国家治理的重要一环，并把非诉讼纠纷解决机制视为与司法体系（诉讼制度）共生、共发展的治理模式。从2004年的《五年改革规划》到2019年的第五个“五年改革规划”，都把建立多元纠纷解决机制摆在了突出的地位。第五个“五年改革计划”指出：要深入推进多元纠纷解决机制，坚持以非诉讼方式解决纠纷为主，促进源头上的诉讼增量。完善调解制度、仲裁制度、行政裁决制度、行政复议制度和诉讼制度等，使之相互衔接，互相配合，共同构建和谐的社会治理结构。

1.当事人意思自治原则的体现

当事人意思自治原则是现代多元纠纷解决机制（ADR）的重要法治基础，也是司法自治精神在纠纷解决领域的具体体现，这一原则在我国法律体系中具有坚实的规范基础。

我国《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第五条明确规定民事主体从事民事活动应当遵循自愿原则，确立了意思自治的基本原则地位。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第十三条赋予当事人处分权，《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）第三条强调调解必须遵循自愿原则，《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）第四条规定仲裁必须基于双方自愿。这些法律规定共同构成了意思自治原则的规范体系。

当事人可以自主选择协商、调解、仲裁或诉讼等纠纷解决方式。最高人民法院相关司法解释明确要求尊重当事人的程序选择权。在调解等非诉讼程序中，当事人有权自主决定权利义务的处分方案，只要不违反法律强制性规定和公序良俗。经司法确认的调解协议可获得强制执行力，体现了法律对当事人合意的尊重和保障。当事人意思自治原则的确立和实施，既体现了对私权主体的尊重，也保障了多元纠纷解决机制的健康发展，是我国法治建设的重要成果。

2.社会冲突理论

在民事诉讼领域，冲突解决理论为纠纷化解提供了重要理论基础。该理论认为，民事纠纷的产生主要源于两个层面：一是社会资源分配的不平衡，体现在当事人权利义务关系的失衡；二是价值观念的差异，导致对法律事实的认知分歧。

我国《民事诉讼法》第二条确立的立法目的体现了这一理论要旨，强调通过诉讼程序“确认民事权利义务关系，保护当事人合法权益”。

首先，应当正视纠纷的客观性。正如科斯的法律经济学理论所指出的，交易成本的存在必然导致权利冲突，关键在于建立有效的纠纷化解机制。其次，要注重程序正义的保障。达伦多夫的制度分析理论提醒我们，只有通过公正、透明的诉讼程序，才能实现纠纷的实质性化解。这体现在我国民事诉讼中证据规则、辩论原则等程序设置上。最后，现代民事诉讼强调诉讼与非诉讼机制的协同配合，《民事诉讼法》第二百零五条确立的先行调解制度，以及最高人民法院关于繁简分流的改革举措，都是这一理论的具体实践。

3.协同治理理论

在司法主导下，通过多方协作实现纠纷的高效化解。首先，确立了法院审判权与当事人诉权的协同关系。《民事诉讼法》第十三条规定的处分权原则，以及第六十四条规定的举证责任制度，都体现了诉讼参与各方权利义务的平衡配置。其次，构建了专业化调解与司法审判的衔接机制。根据《人民法院特邀调解规定》，各级法院建立特邀调解制度，将行业调解、专业调解等社会力量纳入司法解纷体系，实现诉讼与非诉讼程序的无缝对接。再次，推进了智能化技术与诉讼服务的深度融合。近年来推广的在线诉讼平台、电子送达等改革措施，体现了《人民法院在线诉讼规则》确立的高效便民原则，提升了纠纷化解的现代化水平。

最后，注重诉讼程序与实体正义的协同实现。通过完善小额诉讼程序、二审独任制等制度设计，在确保程序正当性的同时提高解纷效率，落实《民事诉讼法》第二条规定的“及时审理民事案件”要求。

（三）新时代“枫桥经验”与多元纠纷解决机制的内在联系

“枫桥经验”与多元纠纷解决机制之间既存在着理念上的契合，又存在着实践上的互相推动。“枫桥经验”提倡的基层社会治理，重在把矛盾和纠纷化解于基层，这与多元纠纷解决机制所追求的目的相吻合，即用各种方法和手段，防止冲突的进一步发展和扩展，这种调解的思维模式主要体现在法院的调解中，比如《民事诉讼法》第九十三条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”正是基于这样的理念，才有了多元的纠纷解决机制。

二、新时代“枫桥经验”下多元纠纷解决机制现状及存在的不足

（一）多元纠纷解决机制现状分析

法官员额制是促进法官专业化、专业化和职业化发展的关键。但是，不论从员额法官的比重和诉讼案件的增长速度来看，“案多人少”的矛盾仍将长期存在。在此背景下，由于法官人数的限制，短时间内很难大幅度提高，而案件的数量也在不断地增加，因此，仅仅通过提高法官的工作量来解决这个问题是不可能的。既要充分利用司法的管理效率，又要解决案多人少的结构问题，就不能只把重点放在诉讼上，过分地给法官增加案件的数量。建立以诉前和解、调解、仲裁等非诉讼途径为基础的多元纠纷解决机制，将诉前和解、调解、仲裁等非诉讼途径解决的问题尽量在最前面。因此，现在我国多元的纠纷解决机制被大力提倡并运用。

《民事诉讼法》就适用简易程序案件规定了“适宜调解的，先行调解”的调解前置制度。多元纠纷解决机制主要是确立了“全面先行调解”原则，纠纷化解的责任主体引导当事人进行和解或调解，在调解过程中向当事人阐明调解的含义、程序、做法、好处等，以最大限度地保障当事人理解和接受调解。为适应日趋复杂、变化多样的社会矛盾，我国从中央到地方，都在积极地探索与实践多元纠纷解决途径。在司法上，人民法院积极推进“诉与非诉讼”相结合的纠纷解决机制，加强对调解、仲裁和行政裁决等多元纠纷解决途径的应用，使当事人有更多的选择。与此同时，全国范围内也成立了一批专业性、行业性的调解机构，例如：“劳动争议调解委员会”“消费者权益保护调解委员会”等。

另外，在信息化的背景下，网络纠纷的数字化和智能化处理正在兴起。多元主体间共享理念淡薄，存在各自为政现象，互通联动性不足，未能形成有效的信息网络，从而导致“信息孤岛”情况发生。并且部分治理主体之间存在职能重叠，一些社会组织未能发挥其专业性，造成资源低效利用甚至浪费的情况。目前，我国部分地区已开始试行网上调解、远程仲裁等新的争议解决模式，既能有效地提高解决纠纷的效率，又能减少当事人的诉讼费用。此外，大数据、人工智能等技术的运用，也可以实现对矛盾的预判与预警，为快速解决矛盾提供强有力的支撑。

虽然我国目前的多元纠纷解决机制建设取得了一定的成绩，但是在实际运用中仍然面临着许多问题与挑战。目前，我国部分地区人民调解组织的建设尚不健全，人民调解队伍的整体素质与能力亟待提升；同时，由于各种争议解决途径的衔接与协作难度较大，致使各方对争议解决途径的选择存有疑虑，有待于进一步加强协作与合作。

（二）新时代“枫桥经验”下多元纠纷解决机制中存在的不足

1.诉与非诉衔接不畅

在新时期，把“诉”和“非诉”两种机制有机地结合起来，可以更好地发挥其积极作用。坚持和发展新时代“枫桥经验”，要“抓前端、治未病”、加强社会矛盾纠纷的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善预防性的法律规范和村规民约、社区公约等非正式规范，保障规范的形式合理性与实质合理性；要通过完备的规范体系构建起全方位的社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制，充分发挥非诉纠纷解决机制作用。近几年来，群众主要通过向法院提起诉讼来解决矛盾和纠纷，大众过分依赖于诉讼调解机制，而忽略了其他非诉解纷机制的运用，从而造成了我国多元纠纷解决机制体系的畸形和泛化。在当前社会矛盾频发、情况复杂的背景下，由于司法资源的增加和增长十分缓慢，单纯依靠一种诉讼模式已经不能满足解决问题的需要，而且损害了司法的权威。

我国不同地区的非诉纠纷解决机制发展极不均衡，总体上“诉”“非诉”的衔接不够协调，存在着很大的差异。有的法院与有关的非诉讼争议解决组织之间缺乏有效的衔接和协作；一些法院在非诉讼纠纷解决机制上的执行力度不够，没有对中央的政策文件进行细化和贯彻；有的地方在资金、人员和技术等方面还没有建立起完善的非诉讼纠纷解决机制。今后，应从单纯“诉”转向“诉”“非诉”并举，在将非诉讼纠纷解决机制与诉讼同等地位的同时，对“非诉”制度进行相应的配套和保障，以更好地实现矛盾纠纷的有效化解。

2.当事人权利未能得到充分保障

我国现行民事诉讼法中的民事调解制度采用调解与审判相结合的模式，此模式并不完全合理。调审合一模式的设立自然有一定合理性，对于降低司法成本和避免因严格的程序而产生的对抗性，具有一定的现实意义。若是由不同的法官作为案件的调解人员和审判人员，到审判阶段时，负责审判的法官要对纠纷重新进行审查，由此会导致诉讼效率的降低。然而，随着司法改革的进一步发展，调审合一模式在审判实践中的弊端越来越明显。

由于在实践中调解与审判相结合，法官双重角色的冲突往往在不知不觉中试图说服和劝说当事人进行调解，这种情况很容易破坏司法的公正性和严肃性，偏离民事调解制度设立的初衷，阻碍了对公平正义的追求。而在非诉讼程序（如调解、仲裁）缺乏严格的证据规则和程序规范，可能导致当事人举证、质证权利受损。《人民调解法》虽规定调解自愿原则，但缺乏对程序公正性的具体保障措施。

3.程序标准不统一

各类纠纷解决机构缺乏统一的程序指引，导致实际操作标准参差不齐。例如，商事仲裁机构普遍依据《仲裁法》及配套规则运行，程序严格规范，包括明确的证据提交期限、庭前会议制度和正式的庭审理流程；而人民调解组织则主要依据《人民调解法》，程序更为灵活，往往简化举证、质证等关键环节。此外，行业协会调解、在线调解平台等新兴ADR形式更是自行制定规则，部分平台甚至仅依赖简单的在线表单进行调解，缺乏基本的程序保障。

由于缺乏全国统一的ADR程序标准，不同地区的调解或仲裁机构在实践中的操作方式差异明显。例如，在经济发达地区，部分调解机构已引入类似诉讼的庭前证据交换制度，而欠发达地区的调解仍以“口头协商”为主，程序规范性严重不足。这种地区差异导致当事人因地域不同而面临截然不同的程序待遇，违背了纠纷解决的公平性原则。在特定领域（如劳动争议、消费纠纷、医疗纠纷等）的ADR机制中，程序标准未能根据纠纷特点进行合理优化。例如，消费纠纷调解通常需快速处理，但部分地区的程序仍照搬一般民事调解的冗长流程。而医疗纠纷调解涉及专业鉴定，却缺乏配套的专家辅助人制度，导致程序效率低下。程序标准的单一化或随意化，使得ADR难以发挥其应有的高效、灵活优势。

4.多元纠纷解决机制不完善

多元解矛盾主体联合性亟待提高民事纠纷解决不能只靠法院一己之力，还需要更多的社会力量参与。但是，目前我国各相关职能部门与各社会团体还没有达成一致意见，各职能部门之间也存在着推诿责任的情况。同时，司法确认制度增强了各调解机构的权威，但也存在一定的局限性。信息化和数字平台的构建需要跟上时代的步伐。在线解纷平台的建设离不开现代科技、大数据等技术的支持，但是，当前我国各区域的经济发展程度并不平衡，造成了区域间的科技发展程度参差不齐，在搭建线上化解纠纷平台方面也遇到了很多障碍。一方面，网络纠纷解决平台能够顺利运行的大部分法院都是经济发达地区的法院或者是特别法庭，一些经济落后地区的法院，受地理位置、经济、科技发展等因素的制约，线上调解工作进展十分缓慢，而且，这些地区的法院的民事收案量比较小，法院的工作重点也没有放在建立在线上解纷平台上，因此，许多法官对于线上纠纷化解的关注度不高，也不善于利用大数据平台处理当事人之间的纠纷。另外，从客观条件来看，一些地处偏远、交通不便的地区，即使当地法院对推动网上纠纷解决机制的重视和热情，也会因配套设施不足而制约其发展。

三、新时代“枫桥经验”下多元纠纷解决机制的完善

（一）健全民事诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制

充分发挥人民法院、行政机关、社会团体、企事业单位等各方的优势，推动各类纠纷解决方式相互协调、相互协调、整体发展，将诉讼和非诉讼途径相互联系起来，让人们有更多的选择余地，保持社会的和谐和稳定，推动经济和社会更好又更快地发展。进一步，充分发挥审判权的规范、导向和监督功能，健全诉讼与仲裁、行政调解、人民调解、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决途径的相互联系，促进各类纠纷解决机制的组织与程序体系的构建，促进非诉讼纠纷的便捷、灵活、高效，为我国的矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供有力的司法支持。在构建完善“诉非结合”的矛盾纠纷解决机制时，一定要坚持党的领导，要主动寻求政府的支持，要调动全社会的力量，使司法的推进作用得到最大程度地发挥；应当对当事人依法享有的民事、诉讼权利予以充分的保护。诉讼和非诉讼的结合，可以在构建非诉讼纠纷解决机制的过程中，强调司法的监督作用。现有的一些纠纷解决机制之间具有密切联系，将其衔接与整合之后构建纠纷解决机制，其中诉讼与非诉讼之间进行良性互动，可以根据实际互动效果衡量该机制的成熟度。

（二）充分保障当事人权利

将调解与审判有机地融合在一起，既符合“效率”的价值，又能为诉讼当事人提供便利。中国法院调解制度是在新民主主义革命时期产生并发展起来的。马锡五式庭审模式之所以以调解为主，其原因在于，调审合一的做法，可以适应边疆解决争议的现实需求。构建“调审相分”的模式，是为了更好地保证民事调解工作的顺利进行，健全和发展我国的民事调解制度。“调审分流”的模式，就是在民事诉讼开始之前，将参加庭审的人民调解员与参加庭审的法官进行恰当的分离，从而实现了二者之间的相对独立。庭前调解工作由立案庭法官或者民事调解中心的法官担任，而法庭法官仅对法庭上的案件进行审理，不参加庭前调解程序。由调解人员根据双方的意愿组织调解，在双方达成调解协议后，由主审法官当场制作并送达结案。

如果庭前调解不成，双方无法达成和解协议，则应将未调解成功的案件移送法庭审理。这样的工作方式可以有效地将调解权和审判权进行合理的分离，让当事人在诉讼过程中能够达成自愿协议，不受审判权的影响，同时也能保障双方的权利，最终达到解决纠纷、实现调解结果的公平。民事调解制度的运作对于提高诉讼效率、降低诉讼成本、简化诉讼程序具有重要意义。

（三）统一程序标准规范

在新时代“枫桥经验”的赋能下，多元职能主体围绕基层社会治理这一共同主题形成紧密的协调关系，人民法庭党组织与城乡基层党组织联建共建，共用规范资源、共析纠纷机理、共商救济方案、共享治理成果，这也为人民法庭参与基层社会治理提供了更为开阔的能动司法空间。明确申请受理、证据提交、调解、仲裁会议、协议达成等核心环节的操作要求，对当事人的知情权、陈述权、质证权及申请回避等基本程序权利进行明确。针对劳动争议、医疗纠纷、消费纠纷等特定领域，制定差异化的程序优化方案，如小额消费纠纷可适用书面审理，医疗纠纷需配套专家评估机制。

强化法院在确认调解协议效力或执行仲裁裁决时，应对程序合法性进行实质审查，重点核查是否保障当事人基本权利、是否遵循正当程序；强制要求调解、仲裁过程全程录音录像，并建立电子档案管理系统，确保程序可追溯。加强人员培训，将程序规范纳入调解员、仲裁员资格考核体系，定期开展专项培训，提升其程序意识与操作能力，逐步实现程序标准的规范化，提升纠纷解决的效率与公信力。

（四）完善多元纠纷解决机制

加强多元纠纷解决机制内部的协调。不断完善和发展案件审理前的调解制度，加强在立案环节的立案导诉流程，积极引导将案件诉至法院的各方当事人选择诉前调解和庭前调解等方式化解纠纷。与此同时，也要加强诉中化解纠纷的流程，对已进入诉讼程序的民事案件也积极引导当事人选择调解方式化解纠纷。通过优化仲裁程序功能，将调解贯穿案件办理全链条，形成具有示范意义的“柔性解纷”新模式。加强各解纷主体间的协同配合，促进多元纠纷解决机制的有效衔接。在多元解决纠纷理念下，纠纷的化解不再单单是法院的任务，国家有关职能部门和社会组织需不断增强大局意识和协同治理意识，修正分段治理的惯性思维，形成多元解纠纷的主体共识。要使“一站式”多元纠纷解决机制的功能得到最大程度地发挥，健全网上纠纷解决机制，必须充分发挥其不受时间和空间的限制。比如，从实际情况来看，有必要开展如下工作：第一，网络纠纷解决机制的工作范畴可以扩展到在线调解、在线诉讼，也可以在网络纠纷解决机制平台上开展在线司法确认、在线执行的试点工作，使线上的纠纷解决机制得到进一步的改进和发展。其次，通过建立国家统一的大数据平台，使法院与其他纠纷解决机制能够更好地结合起来。随着智慧法院和数字政府建设的推进，人民法庭还可以透过在线平台与政府及其职能部门实现实时联动，浙江高院打造的“共享法庭”正是府院联动智能化的典型代表。人民法庭可以通过提出法律风险防控预案或发布司法建议、白皮书、大数据研究报告，服务辖区党委政府的科学决策，帮助其他基层组织防范法律风险。另外，要想健全网上争议解决机制，必须有科技作为保证。科技的持续发展，让网上的纠纷解决机制逐渐得到完善，线上纠纷解决机制属于科技和司法的一种交叉结合。

四、结语

新时代“枫桥经验”下的多元纠纷解决机制对于推动社会和谐稳定发展具有重要意义。健全民事诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制、充分保障当事人权利、完善程序标准规范及建立健全多元纠纷解决制度等一系列措施，不断完善这一机制，为人民群众提供更加高效、便捷、人性化的纠纷化解服务。

为不断适应社会经济发展的新需要和新挑战，推动新时代“枫桥经验”在实践中不断焕发新的生机和活力，在新时期，要使该制度得到更好地发展与普及，还需要对其进行深入地探索与创新，以数字技术为基础，以“诉前联调”为载体，以数字化为手段，提高政府管理服务的效能和品质，建立新型的基层纠纷调处模式。此外，需要进一步深化各部门的合作与配合，对各个部门、各个岗位的具体责任与任务进行了详细的界定，强化了各部门间的交流与合作，使多元纠纷解决机制的运作更加高效。在构建完善多元纠纷解决机制的过程中，夯实基层基础，推进法治力量下沉，构建新型的社会治理格局。

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