引言

自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来，我国“民告官”的法律实践已走过三十余载。从司法实践中的审理依据看，《行政诉讼法》出台之前，诉讼程序长期参照《民事诉讼法》执行，直至这部具有里程碑意义的法律诞生，才真正构建起中国特色的行政诉讼框架，为公民寻求权利救济开辟了司法通道。让我国行政法治发展步入全新历史时期。《行政诉讼法》的实施不仅奠定了依法行政的基石，也推动了行政法律体系日益健全。可以说，若论我国法治政府建设的开创性举措，行政诉讼法无疑是最初的起点；而在行政法治的发展坐标中，它更是具有划时代意义的第一块里程碑。随着时代的发展进步，我国在2014年对《行政诉讼法》进行首次全面修改，这次修订紧跟社会需求，对制度进行系统性的完善。应松年教授对此给予评价，“这次修改大大推进了对公民权利保护的力度，解决了许多诉讼实践中存在的问题和困难，大体上反映了实际的需要，达到了预期的目标。”至2017年，《行政诉讼法》迎来第二次修改，此次修改聚焦于确立检察机关提起行政公益诉讼制度这一关键内容，通过这一调整进一步夯实了司法权对行政权的制约机制。历经这两次重要修订，映射出我国行政诉讼制度从无到有、由表及里、从形式到实质的演进轨迹。这一过程不仅彰显出我国立法体系的自我革新能力，也从侧面反映出国家对保障公民权利、规范行政权力持之以恒的法治追求。

一、行政诉讼立法中核心价值的定位

行政诉讼立法的核心价值取向，其内涵主要落地于权利保障、权力监督和争议化解三个维度，具体可细化为以下三个层面：

（一）公民权利的“制度盾牌”

行政法的定位并非管理公民之法，而是以规范政府行为、维护公民权益为核心的法律规范体系。

在当今社会，公民从出生到死亡之间的每一件事情都与行政机关息息相关，密不可分。行政权因其具有的主动性、自由裁量性等特殊属性，为公民提供福利的同时蕴含着滥用的潜在风险。面对如此风险，公民必须手握一套“制度盾牌”来保障自己的权利。《行政诉讼制度》的两次修改也在不断拓宽权利保障的边界，将滥用行政权力严格排除在外、使公民权利救济进一步得到保障，彰显了以人民为中心的立法理念。当然，行政法是公民权利的“制度盾牌”，不仅仅体现在实体权利上，更体现在程序上为权利的行使划定界限，比如，在田永诉北京科技大学一案中，法院明确指出，学校在剥夺学生受教育权时，必须履行告知、听取申辩等义务，即使校规有据，程序上有瑕疵也足以导致行为被认定为违法，这一点使得公民的权利在过程中受到保护，行政法的盾牌更加坚韧。也告诉我们，只要其行使的是公权力，就必须遵守法律的规定，必须坚守程序的正义，而行政法正是保障这一原则的制度盾牌。

（二）行政权力的“规范保障”

在现代社会，高效能的行政管理与对公权力的有效规范同等重要。行政法的核心使命，正是在于构建一套完整的法律框架，既保障行政权力依法有效行使，以维护社会秩序与提供公共服务，又确保其运行严格在法治轨道之上，防止滥用。这并非简单的限制，而是通过清晰的权责边界和程序规则，实现行政效能与服务人民的根本目的。从行政诉讼立法的功能导向来看，其重要意义在于监督行政机关依法行使职权：法院对行政行为的合法性进行评判，监督和支持行政机关依法行政。《行政诉讼法》经过2014年的修订，新增了规范性文件附带审查制度，拓宽了公民寻求权利救济的渠道，有助于从源头上规范行政行为，促进法治政府的建设，使依法行政的原则在各个环节得到切实贯彻。

（三）社会争议的“化解渠道”

随着我国社会转型与利益格局的深刻调整，行政争议日益呈现出多元化、复杂化的发展态势。在此背景下，行政诉讼不仅肩负着保障公民权利、规范行政权力的传统使命，更作为化解行政争议的司法主渠道，发挥着关键作用。当前，我国已构建起多元的行政争议化解体系，核心渠道是行政复议和行政诉讼，行政调解、信访等纳入补充范畴。2024年新修订的《行政复议法》正式落地实施，其制度设计明确将行政复议定位为“化解行政争议的主渠道”，标志着我国行政争议解决体系开启体系化重构的新阶段。与此同时，通过完善诉讼程序规则、建立跨区域管辖制度、强化执行力度等一系列立法举措，不仅有效化解个案矛盾，更能避免行政争议向深层次升级，夯实了社会秩序的法治根基，为法治国家、法治政府、法治社会一体建设提供了稳固且有力的程序支撑。

二、行政诉讼立法的发展与创新

（一）受案范围的渐进式拓展

行政诉讼受案范围的界定幅度，直接反映了公民权利保障的覆盖范围与实现程度。1989年《行政诉讼法》采用正面列举与负面排除相结合的方式，将受案范围聚焦于侵犯公民“人身权、财产权”的具体行政行为。随着经济社会发展和法治环境变化，这种规定方式显露出明显的局限性，大量行政争议被排除在司法审查之外。2014年修法将“具体行政行为”改为“行政行为”，打破了两类行政行为划分的固化限制，使权利保护范围从“人身权、财产权”延伸至“人身权、财产权等合法权益”；通过列举扩大和权利扩张两种方式拓宽受案范围。

（二）立案登记制的确立与落实

立案登记制改革作为2014年修法的重要突破，实现了从立案审查制到立案登记制的制度转型。法律明确作出规定：对于符合法定起诉条件的案件，法院必须接受诉状并予以登记立案，对于不符合起诉条件的，法院应履行释明指导义务；对当场无法判定是否符合起诉条件的，应当先行接收起诉状并出具载明收到日期的书面凭证，以此筑牢公民行政诉权的保障防线。这一制度变革大幅度降低了行政诉讼的立案门槛，成功缓解了实践中“立案难”的突出问题。

（三）原告资格的完善

行政诉讼原告资格的规定决定了哪些主体能够启动司法审查程序，是行政诉权保障的核心内容之一。从“行政相对人”到“法律上利害关系人”，再到如今的“利害关系人”，我国行政诉讼原告资格的界定标准不断放宽，对应的权利保护范围亦逐步拓展。在司法实践中，法院通过对“利害关系”的灵活解释，进一步扩大了原告资格的范围，包括邻人诉讼、竞争权人诉讼、消费者诉讼等，助力更多公民与组织通过司法途径，切实维护自身的合法权益。

三、行政诉讼立法的现实困境与挑战探析

（一）受案范围的局限与规范性文件审查机制的短板

虽然2014年修法扩大了行政诉讼的受案范围，但在实践中也面临一些新的挑战。一方面，我国现行立法继续采用“正面清单”和“负面清单”相结合的方式，这种结合方式或有其必要性，在应对不断涌现的新型行政管理活动时，其覆盖的周延性与明晰性仍有进一步提升的空间，部分与公民合法权益密切相关的行政争议在实践中可能难以顺畅进入司法程序。实践中，行政机关制定的规章及其他规范性文件规模庞大，且常对公民权益产生直接约束力。尽管2014年修法建立了规范性文件附带审查制度，该制度的效能发挥也面临两方面课题：一方面，针对未通过具体行政行为即直接侵害相对人权益的规范性文件，相对人无权单独提起诉讼，仅能在行政机关依据该文件实施具体行政行为后，附带提出审查请求；另一方面，审查范围仅涵盖规章以下规范性文件，规章本身未被纳入审查体系。这些情况表明，在防止规范性文件不当影响公民权益、完善全方位司法监督体系的进程中，相关机制还有持续优化与探索的空间。

（二）审判独立性的不足

行政诉讼的“民告官”属性，对审判独立性提出了更高的要求。在我国行政诉讼制度的实践运行中，如何有效保障行政审判、特别是以地方政府为被告的案件的审判独立性，是司法改革持续关注的领域。现行司法体制下，法院的人财物保障与行政区划存在紧密关联，这一制度设计导致法院审理行政案件时面临外部压力。而审判不独立必然引起审判不公正，进而导致公民合法权益无法得到有效救济，进而削弱行政诉讼制度的公信力，甚至促使部分当事人寻求诉讼外途径解决纠纷。尽管通过提级管辖等配套措施能够在一定范围内降低地方干预的影响，但并未从根本上解决体制性症结，难以实现行政审判独立的制度目标。对被告行政层级较高的案件，相关保障机制的重要性尤为突出。

（三）新型行政行为的挑战

随着社会的发展进步，自动化行政、数据监管等新型行政行为涌现，但是这些行为是否属于行政诉讼受案范围，在司法实践中常常引发争议，这一系列争议偏见问题就对传统行政行为司法审查规则提出了新挑战。

（四）行政诉权的滥用行为

立案登记制的落地实施，不仅推动行政诉讼案件数量显著增长，更通过降低诉讼门槛切实保障了公民的行政诉权。但与此同时，滥诉问题也随之显现；少数当事人并非以维护自身合法权益为初衷，而是通过反复、批量提起行政诉讼的方式，造成司法资源的无端消耗，同时影响行政机关的履职效率。

行政诉权的有效保障是行政诉讼制度的核心价值所在，但诉权与其他权利类似，均存在被滥用的潜在风险。因此，如何在充分保障合法行政诉权行使的基础上，构建有效的滥诉规制机制，已成为当前行政诉讼立法亟待破解的重要课题。目前，法律对滥诉规制的相关规定还需继续完善，需要进一步明确滥诉的认定标准、法律后果及规制措施。

四、行政诉讼立法的完善方向

（一）建立独立的行政法院系统

为保障行政审判的独立性与公正性，构建独立的行政法院系统势在必行。具体架构设计可采用三级制：设立最高行政法院、高级行政法院和初级行政法院，最高行政法院隶属于最高人民法院，负责统筹全国行政审判工作，统一法律适用标准并开展指导监督；在管辖设置上，行政法院应与行政区划适当脱钩，以司法区划为基础划定管辖范围，确保审判活动不受地方因素干扰。这一改革举措具有明确的宪法依据，我国《宪法》第一百二十四条规定国家可设立包括军事法院在内的专门人民法院。行政法院作为专门审理行政案件的司法机构，其设立属于专门人民法院的范畴，无需调整现行宪政体制，制度推行的合法性与可行性均得到充分保障。同时配套建立独立的行政法官遴选委员会，按照“专业审核、择优录用”原则，规范遴选程序，吸纳法官代表、法律实务界及学界专业人士参与，强化对候选人专业能力与职业品行的严格考察。在经费保障方面，实行中央财政对各级行政法院经费的统一保障模式，将其纳入最高人民法院预算，经全国人大批准后执行，从体制上摆脱对地方财政的依赖，为行政审判独立运行提供稳定的物质保障。

（二）适度扩大行政诉讼受案范围

当前，一些对公民权益有重大影响的行政行为仍然难以进入司法审查，例如，实践中有些案件被法院以不属于行政诉讼受案范围为由不予立案或者裁定驳回起诉。为更充分发挥行政诉讼解决行政争议、保护公民权益的功能，应当进一步扩大行政诉讼的受案范围，未来修法应当考虑逐步将行政立法之外的，能直接影响公民权益的行政活动纳入受案范围，一方面，重构受案范围界定规则，废止“正面清单”制度，只保留“负面清单”作为受案范围的排除依据，保障当事人诉权的行使。另一方面，突破抽象行政行为司法审查的启动限制，将特定规范性文件纳入直接诉讼的范围：若规范性文件无需借助具体行政行为即可对相对人权益造成损害，应允许相对人直接向法院提起诉讼，请求对该规范性文件的合法性进行审查。

（三）优化规范性文件审查机制

作为预防行政权滥用的核心环节与法治政府建设的重要支撑，规范性文件审查的制度效能直接关乎行政法治的实现程度。为进一步加强司法对规范性文件的监督力度，应从以下方面优化审查机制：一方面，扩大司法审查的适用范围，将规章及规章以下规范性文件统一纳入审查体系，破解现行审查范围过窄的局限；另一方面，赋予法院对违法规范性文件的直接无效宣告权，即法院经审查认定规范性文件不合法时，可直接作出判决宣告其无效。第三是完善审查程序，保障制定机关、利害关系人参与审查过程的权利，使得规范性文件审查流程更加标准化与精细化，各地制定详细的审查规程，推动审查工作从粗放走向精细。

（四）完善原告资格制度与滥诉规制

在原告资格方面，应当进一步扩大解释“利害关系”的范围，将更多实际受影响的主体纳入原告范围，包括环境行政中的居民、消费行政中的消费者等。同时，应确立行政公益诉讼制度，明确检察机关或法定社会组织作为适格原告，能够针对损害公共利益的行政行为依法提起诉讼。在充分保障公民、组织合法行政诉权的基础上，需同步构建科学合理的滥诉规制机制：首先，明确滥诉的法律标准，需主观与客观相结合，即同时满足主观上具有恶意与客观上实施了滥诉的行为；其二，赋予法院对滥诉行为的制裁权限，具体可包括不予立案、驳回起诉、裁定诉讼费用由滥诉方全额承担等措施，遏制滥诉行为的滋生蔓延；其三是建立司法信用记录制度，对滥诉当事人进行相应的信用惩戒。

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