引言

高标准农田建设是提高农业综合生产能力、发展现代农业和促进农民增收的基础性工程，为稳住农业基本盘发挥了重要作用，有力推动了“藏粮于地、藏粮于技”战略的深入实施。近年来，随着全国8亿亩高标准农田建设目标的如期实现，制度标准体系不断完善，资金筹措渠道有效拓展，但部分地区仍存在资金保障能力不足、建后管护机制不健全、已建成高标准农田管护资金使用监管责任未落实等突出问题。

1 开展农田灌溉“最后一公里”审计的意义

审计要积极发挥在高标准农田建设中的作用，聚焦农田水利建设相关重大决策部署及政策措施落实情况，以农田灌溉“最后一公里”为核心抓手，从规划设计、工程设计、资金投入、项目建设管护等各环节进行“穿透式”审计。审计重点着力反映农田水利建设规划衔接不畅、目标任务未完成、工程质量不达标、管护利用不到位等制约农业生产的瓶颈问题，紧盯偷工减料、套取侵占、弄虚作假等违纪违法重大问题和典型案例，推动破解农田灌溉“最后一公里”灌溉梗阻难题，为农业增产、农民增收注入源源不断的“水动力”，提高农田水利建设资金使用绩效，夯实粮食安全根基。本文结合审计实践经验，系统梳理农田灌溉“最后一公里”审计中发现的常见问题，明确审计思路及方法路径，结合典型案例剖析，为同类审计工作开展提供实践参考。

2 审计发现的常见问题

2.1规划衔接存在短板

审计思路：聚焦宏观规划层面，以规划合理性、配套完备性及与自然环境适配性开展审计研究，一是核查规划的系统性与明确性，确认是否已制定科学可行的宏观规划，规划目标、实施路径是否清晰。二是评估规划配套保障的到位情况，包括政策支持、资源配置、机制衔接等是否能满足规划落地需求。三是验证规划与当地自然环境的契合度，重点审查规划是否充分考虑区域自然条件等实际情况，是否存在与自然环境相悖的设计。

审计路径：审计人员应向水务、农田主管部门收集并了解“十三五”“十四五”水安全保障规划情况，了解相关项目中是否有对末级渠系建设相关内容进行规划，同时了解部门职责划分情况，查看高标准农田、土地整理项目中田间水利设施“最后一公里”畅通情况。

审计实践：发现某县一是由于缺乏统筹机制等原因，其农田水利“最后一公里”规划不足，虽然“十三五”规划有相关内容，但落实不够到位效果不明显，“十四五”新农水规划、“十四五”水安全保障规划等相关规划中均无末级渠系田间水利设施建设规划相关内容，导致部分末级渠系建设布局随意、管理粗放、缺乏水源、渠网不通。二是某项目实施过程中在某村新增机井1座，项目实施单位和设计单位未能结合当地实际需求充分征求农户意见，新增机井选址在海拔较低的渠系末端，建成后仅能满足下游部分农田灌溉用水，无法满足上游农田灌溉需求，上游农户仍然通过自行打井取水的方式灌溉农田，涉及灌溉面积62亩。

2.2统筹协调机制衔接不畅

审计思路：聚焦统筹协调机制开展审计研究，精准揭示协调机制不健全、运行不畅，以及建设内容不衔接等突出问题。

审计路径：收集相关市县农田水利相关议事协调机构召开会议情况、研究农田水利建、管、护、用等情况的会议纪要、会议记录，收集掌握农业农村部门和水利部门，执行相关水利决策事项文件资料等。

审计实践：发现某市、县农田水利指挥部，工作机制不够健全，职能作用发挥不足。一是部门工作不衔接。2019年机构改革后，一些县的水利部门将农田水利田间设施建管职责移交县农业农村部门，但对2019年前的小型农田水利设施确权领证数据未同步移交共享，而农业农村部门仅对新建高标准农田项目中的水利设施进行了建设管理，并未掌握县域耕地内所有农田水利设施家底情况。二是项目建设内容不衔接。由于缺乏统筹协调，一方面不同部门实施项目互不衔接。一些农业农村局实施项目有渠无水，但相邻区域县平台公司实施的项目水源充足，由于部门、单位不衔接，两个项目渠系也不连通，很多耕地用水无法有效保障。另一方面，也存在同一个部门在不同年度，由不同施工单位实施的项目，互相不衔接，如新建项目设计的渠道引水未做统筹考虑，部分整治山坪塘未与原干支斗渠相连，部分新建渠道与原山坪塘互不相连，容易出现有塘无水、靠天用水等问题。

2.3 工程设计衔接失范

审计思路：聚焦水利设施设计环节开展审计研究，精准揭示项目设计科学性不足、适配性欠缺，导致渠系衔接不畅、贯通性不足，以及水源保障能力薄弱、稳定性欠缺等突出问题。

审计路径：审计人员收集相关项目实施方案、CAD矢量电子图，通过对比叠加分析，现场踏勘项目建成后是否能满足排灌效益需求；收集项目设计招投标合同资料，比对约定设计人员与实际参与设计人员信息等。

审计实践：发现某县一是部分渠道设计与需求不匹配，与已有设施不衔接。如发现，部分项目区灌排渠设计不完整不科学，渠网不贯通，“断头渠”较多，有的上游接废弃土沟无水源，有的下游出排口直接排向耕地土槽，有的灌溉渠距离山坪塘过远仍需要调泵引水；某项目18座山坪塘均未设计放水口，设计895米渠道因少修318米而成为断头渠；项目3座山坪塘设计清淤量严重不足，蓄水容量过小；个别山坪塘距离水源设施仅百余米，却因未设计渠道、管线相连，建成后无供水可用，影响上千亩耕地种植。二是节水设施设计不合理，设备闲置、资金浪费。如某县实施的水利发展资金高效节水灌溉项目，新建3个泵房4套水肥一体化设备，计划为某公司经营的农业产业园提供高效节水灌溉设施，由于县水利局及设计单位前期调研不足，主要设备施肥罐设计过小，大面积施肥效率差，且个别泵房至今未通电（验收时借用发电机通电蒙混过关），项目建成后某公司无法使用设施，仍需要外调洒水车喷洒肥料，项目设施设备长期闲置，导致相关财政资金489.64万元被浪费。三是主管部门或业主单位对工程设计环节的质量控制不到位，一些设计公司为节省成本开支，不按投标文件要求开展全面实地踏勘和测绘，不按要求委派具有高级、中级设计资质人员开展设计，合同约定负责具体设计工作人员在成果文件中只署名不设计，成果验收流于形式，形成“有图即可”现象。

2.4资金投入结构失衡

审计思路：聚焦财政资金投入维度开展审计研究，重点揭示田间水利领域财政投入规模不足、配置低效，以及资金使用对应的项目实施成效未达预期等突出问题。

审计路径：一是审计人员应收集项目区水资源和降雨分布等基础数据。二是系统分析单个项目区域内水利设施的资金投入结构与占比情况，厘清资源配置重点。三是结合基础数据与投入分析结果，核查项目建设是否契合区域水利需求，判断是否实现按需配置、精准补齐设施短板。

审计实践：发现一是某项目水利设施总体投入占比小，项目总投资1000万元，其中扣除园区产业道路排水渠后，农田水利设施投资100万元，占比10%，而项目区内约230米旧渠有6处垮塌的排（灌）水设施未修复，导致排（灌）水设施未能发挥应有效益，靠近沟渠处有5个土地整理田块已处于撂荒状态。二是产粮区域内原计划整治山坪塘6座需清淤20596立方米，实际清淤6390立方米，减少山坪塘淤泥挖方14206立方米，减少投入28.98万元，减弱了山坪塘蓄水能力，降低了灌溉保障能力。三是某县“十四五”时期农村水利规划资料反映，某县属少雨量地区，年降水量不足800毫米，属于水资源紧缺地区，发展农业生产，种植粮食作物必须加大农田水利设施投入。但某县2019年至2021年期间竣工验收的高标准农田和土地整理项目中，由于资金重点用于道路建设等，项目水利设施投入很低。

2.5 工程监督管理缺位

审计思路：聚焦工程质量管控环节开展审计研究，重点揭示田间水利设施项目建设中偷工减料、施工质量不达标等问题，同时此类不合格项目违规通过验收，导致设施难以发挥应有功能与效益的突出问题。

审计路径：审计人员一是取得被审计单位近年来高标准农田等农田水利建设项目设计图、竣工图（2000坐标系），将竣工图导入奥维地图、ARCGIS等分析软件，对照影像审查是否存在竣工图上有沟渠、道路等工程措施，且未进行审减的，但其影像上无对应的工程措施的情况；在项目开始前影像上已存在沟渠、道路等工程措施，但竣工图上依然存在对应的工程，且未进行审减的情况。若存在上述情况，应作为重点进行现场踏勘并辅以资料核实，揭示以旧充新、虚报工程骗取财政资金的情况。二是现场查看，实地测量，重点关注基础渠系工程偷工减料、以次充好等质量问题，新建渠道工程，渠壁、渠底厚度不达标、工程质量差，相关业主单位管理责任缺失、验收流于形式、小贪微腐等突出问题。

审计实践：发现某市某区“2022年高标准农田项目”8条田间道路（3.47km，占实施总长度的26.67%），其道路面层厚度均未满足设计要求，设计厚度15cm的道路审计抽查厚度在6.9-12.5cm之间（抽查点位平均厚度为10cm）；设计厚度18cm的道路审计抽查厚度在10.9-13.3cm之间（抽查点位平均厚度为11.98cm），其中5条道路已出现开裂，影响工程可靠性和使用寿命。上述8条道路在监理单位实施的质量评估、农业农村部门组织的竣工验收及造价咨询单位结算审核环节均未发现问题，项目质量控制存在较大风险。

2.6 管护机制运行梗阻

审计思路：聚焦管护机制开展审计研究，重点揭示“重建轻管”现象突出、管护机制长期梗阻等核心问题。

审计路径：一是结合2019年以来实施的高标准农田项目竣工图（2000坐标系）以及最新的影像数据，结合现场踏勘，逐一核查已建沟渠是否存在中断、垮塌、损毁、灭失；山坪塘是否存在垮塌、损毁、灭失或无法蓄水；提灌站是否存在损毁灭失或无法使用闲置等情况，揭示由于管护不到位导致2019年以来高标准农田新建的各类农田水利设施损毁闲置或者无法正常使用等，影响“最后一公里”灌溉通畅的问题。二是与水利、农业、乡镇、项目区农户等进行详细座谈，关注管护机制建立情况、责任落实情况和管护资金落实情况，以及已建成农田水利设施是否按要求及时移交属地管理，明确管护责任。三是实地查看缺乏管护的损毁突出的水利设施。

审计实践：发现一是某县由于未健全田间水利设施管护机制，水利部门认为机构改革前的水利设施已移交乡镇管护，机构改革后的相关职能职责已划转至农业农村部门，机构改革后的相关职能职责已交由农业农村部门承担，而实际工作中农业农村部门仅对负责的高标准农田项目进行了管理，并未对项目外的农田水利进行监督管护，相关乡镇村组因缺乏资金支持、发展经济作物用水意愿不强等原因，长期不对辖区内渠道进行有效管护，导致用水困难。二是因缺乏管护、年久失修或城市建设（工程建设）等原因，某村某渠道上游被土石块填埋堵塞约20米长，部分农户安装管道将生活污水直排农渠，渠道内生活垃圾堆积。三是某项目部分新建、整治沟渠（9条，约2.32公里）上游接无水源土沟，自竣工以来一直未通水，相关主管单位也未通过日常巡视发现其未通水问题。周边农户通过自行打井或村集体统一抽水的方式灌溉农田，已建沟渠无法发挥灌溉效益，仅能实现排水功能，影响高标准农田灌溉面积约615亩，涉及结算额68.52万元。

3 审计建议

综上，由于规划衔接短板、协同机制不畅、设计失范、资金失衡、监管缺位、管护梗阻等问题相互交织，直接影响农田灌溉保障效能，制约“藏粮于地、藏粮于技”战略落地，亟需系统性施策破解。

一是健全统筹协同机制。建立省市县三级农田水利建设联席会议制度，明确水务、农业农村等部门职责边界，实现规划编制、项目实施、数据共享全流程协同；将末级渠系建设等“最后一公里”内容纳入“十五五”规划中期调整，强化规划与区域自然条件、实际需求的适配性。

二是强化设计与资金管控。规范设计单位准入与履职管理，要求设计前开展全区域踏勘和农户需求调研，将设施衔接性、水源可靠性纳入设计评审核心指标；优化资金投入结构，对水资源紧缺地区、产粮核心区实行水利设施投入占比下限管控，建立资金使用绩效与后续投入挂钩机制。

三是构建全链条质量监管体系。推广“图数比对+现场实测+第三方复核”监管模式，将工程关键指标检测结果作为验收前置条件，对监理、造价咨询等中介机构履职情况开展延伸审计；建立质量问题终身追责机制，严肃查处偷工减料、验收造假等行为。

四是完善长效管护机制。明确设施移交标准与管护责任清单，建立财政补贴与村级自筹相结合的管护资金保障机制；推行“农户自治+专业管护”模式，依托村集体建立设施巡查、维修台账，将管护成效纳入乡镇绩效考核，确保设施长期稳定发挥效益。

4结语

高标准农田建设具有政策覆盖广、涉及地域散、资金投入大等特点，仅依靠传统现场审计模式难以兼顾效率与质量。为提升审计质效、精准服务高标准农田建设，需坚持科技强审，全面推进审计信息化建设。一方面，要深化新技术应用赋能审计。持续推广大数据审计技术，构建非现场审计平台，强化数据分析与现场审计协同联动；运用区块链、无人机、卫星遥感等技术手段，提升跨部门、跨地区、跨行业数据采集、风险预警及智能分析能力，结合实地核查、随机抽查等方式，实现对高标准农田建设进度、规模、利用等全流程动态监测，大幅提升审计质量与效率。另一方面，要强化人才队伍建设筑牢支撑。加大“三农”审计业务与信息化审计研究力度，聚焦大数据审计人才培养，通过业务培训、项目实操等方式，锻造兼具审计业务能力与数据分析能力的复合型人才队伍，为高标准农田建设审计提供坚实保障。

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