引言

当前我国处于机遇与挑战并存的时代，国内和国际环境错综复杂，“黑天鹅”“灰犀牛”事件频发，综合性风险和复合型灾害成为应急管理体系面临的新挑战。近年来我国高度重视应急管理工作，出台了一系列政策法规，如《国家突发公共事件总体应急预案》等。这些政策为应急管理体制的改革提供了有力支持，也为本文的研究提供了政策背景。战略机遇和风险挑战并存的时期，我们不仅要关注危机和风险本身，也要注重主观能动性的培养，因此应急管理的创新性改革成为全面深化改革的一项重要议题。

在难以预测风险的情境下，传统分散独立的应急管理模式存在各种各样的局限性，难以继续有效地运行下去，构建紧密高效的应急管理联动网络便成为了守护沿海城市安全的刚需。然而，领导者在决策过程中，往往陷入传统决策和危机情境下创新性决策的冲突。传统决策通常是包括问题识别、目标设定、信息收集、方案生成等环节的循环过程，并且在实际的操作过程中，利益相关者等主客观因素也会对决策过程产生或多或少的影响。由于现有的应急管理机制还不够成熟，因此就需要在此基础上进行创新和改革。在优化应急管理联动网络进程中，如何既保障日常长效机制建设中充分研讨决策，又能够在突发状况下迅速形成高效的决策和指挥体系，日常状态和应急状态下的治理如何有机结合、互相渗透，是本文聚焦之核心。

1 文献综述

在全球风险社会与数字治理转型的双重语境下，应急管理研究正经历从脆弱性诊断到韧性治理的范式跃迁。结合本文研究主题，通过文献梳理发现，有关应急管理的现有研究可分为风险新常态与应急管理的范式转向、韧性治理与脆弱性理论交叉视角下的研究图景、常急统筹的治理效能实证研究三个方面。

1.1 风险新常态与应急管理的范式转向

政府应急管理体系和能力现代化是现代化治理体系的重要组成部分，也是推进中国式现代化的安全保证，与中国式现代化的内涵和本质要求相契合。传统的应急管理工作中存在着一些短板弱项，需要及时进行改革创新，提出新时代视域下的应急决策模式。在应急管理改革的方式上，要坚持守正创新，根据实际情况积极改革，推动我国应急管理事业高质量发展。此外，有学者提出高效、智能的应急决策模式，认为要运用数字赋能应急决策，辅助决策者及时做出正确决策。

1.2 韧性治理与脆弱性理论：交叉视角下的研究图景

韧性-脆弱性理论为应急管理提供了重要的分析框架，其应用潜力在于能够系统评估社会生态系统应对灾害的敏感程度、适应能力与恢复效能。该理论通过“暴露度-敏感性-适应力”三维度解构系统脆弱性，为识别治理短板提供了理论依据。然而，现有研究在将这一理论应用于“常急统筹”治理模式时存在明显盲区：多数文献聚焦于理论框架构建或单一灾害案例的脆弱性评价，却未能深入揭示常态预防与应急响应之间的制度性衔接机制，特别是数字技术如何实质性赋能“平急转换”的过程仍待探索。

1.3 常急统筹的治理效能实证

在常急统筹的治理效能实证层面，常急统筹的治理效能正通过制度创新与技术融合得到验证。一方面，智慧治理工具如“数字孪生城市”和“一网统管”平台，通过物联网感知与大数据算法实现了风险实时监测与智能决策辅助，显著提升了应急响应速度与精准度；另一方面，制度性改革如应急物资“平急两用”机制与基层干部“韧性绩效考核”体系，通过重构资源调度模式与激励结构，强化了系统适应力与恢复力。本文认为，以“制度-技术-主体”协同为核心的系统性改革，能够有效破解传统应急管理的碎片化困境，通过常急统筹实现公共安全供给机制的重构与治理效能的跃升。本文认为，系统性改革优化应急管理体制，统筹日常长效机制和应急状态下的指挥模式，能够重构公共安全供给机制，从而提高治理效率，解决突发灾害中的问题。

2 理论基础和分析框架

2.1 理论基础

2.1.1 韧性—脆弱性理论的三维解构与应用张力

随着社会环境的快速变化以及社会风险的增加，如何有效应对风险成为一项重要的议题，脆弱性理论也成为理解应急管理体系的重要视角。脆弱性最初主要用于研究自然灾害和生态系统等方面，后来作为应急管理领域的一个专有名词。脆弱性理论逐渐具有“敏感性”“适应力”“恢复力”等丰富的内涵，被广泛应用于灾害学、管理学、经济学等研究领域。目前学界认为，脆弱性一方面来源于外在环境等客观因素，另一方面来源于社会文化、经济状况和应急管理的薄弱。脆弱性理论从对自然灾害的单向性分析转向对应急管理的多反馈分析，涵盖了灾害应对的大致过程，包括灾前的敏感性、灾中的适应性及灾后的恢复性。同时，应急管理的脆弱性由静态转变为动态，变化来源于应急联动系统的事前、事中、事后三个阶段。理解脆弱性理论与应急管理的决策和领导有高度的关联性。

2.1.2 应急管理的范式跃迁与治理重构

此外，随着灾害风险不断演进，突发事件的风险防控先后经历了从风险管制到风险管理，再到风险治理的逻辑转变，即“刚性管制”到“韧性治理”。韧性治理是一种在面对外部压力时能够适应变化、响应危机、迅速恢复的能力，能在应急状态下维持系统持续运行，从而动态适应环境变迁。与传统的危机管理、风险管理不同，韧性治理强调系统的稳定能力、适应能力和学习能力。在全面深化改革的背景下，韧性治理也是应急管理的变革方向之一。从短期来看，应急管理的变革关注在面对危机时显现的维持系统正常运行的能力；从长期来看，应急管理的变革关注长期策略的规划和流程改善的行动。

由于应急管理具有脆弱性，要深化应急管理改革，融合日常长效机制和应急管理网络，要以韧性治理助力应急管理体制的改革，构建常急统筹下的领导模式。韧性治理理论强调系统在面对灾害时的适应能力、恢复能力和持续发展能力。通过构建韧性治理体系，可以提升系统应对灾害的整体效能，实现快速恢复和持续发展。危机的应对思路应从防控灾害风险本身，到注重系统的学习能力，进而提升治理体系与治理能力，从根源上提高社会系统的“免疫力”。因此分析常急统筹中事前的识别系统、事中的处置时效和事后的总结响应能力，能够强化治理，优化应急管理体系建设，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。

2.2 分析框架

本文构建了一个由技术韧性、制度韧性和社会韧性三大核心维度协同作用的治理韧性分析模型（如图1所示）。技术韧性层提供数据驱动的决策支持与智能化响应能力；制度韧性层确保权威、高效的指挥动员与组织协调；社会韧性层则夯实基层社区的自组织与自我恢复能力。三者并非孤立存在，而是通过社会资本的积极参与和持续反馈紧密联动，形成一个动态调整的有机整体。该框架的核心目标在于推动治理体系实现常态管理与应急响应之间的高效、平滑转换，并在此过程中不断进行经验总结与知识更新，从而形成一个螺旋上升的良性循环，最终实现整体治理韧性的持续强化与演进。

3 案例呈现：福州市在台风应对中应急管理模式转化及意义

3.1 案例嵌入理论框架的适配性

选择福州案例的核心逻辑在于其完整呈现了“脆弱性-韧性”的转化链条。2019年风险评估显示，福州在“基础设施抗灾力”、“社会组织动员力”等指标低于长三角同类城市；福州通过“三预四联”机制，即预警预判预置、联调联战联保联训，实现了韧性干预，2023年台风期间实现危房人员转移率达100%、主干道抢通时间≤12小时。“杜苏芮”台风案例清晰呈现了“脆弱性驱动—韧性干预—成效跃升—知识反哺”的因果闭环：基于2019年暴露的物理脆弱性、组织脆弱性及社会脆弱性，福州通过针对性干预推动2023年“杜苏芮”台风中实现敏感性阶段、适应性阶段与恢复性阶段的韧性跃升，最终通过双环学习系统如预案更新将成效转化为制度知识，抑制新一轮脆弱性，实证了“脆弱性暴露倒逼干预-技术赋能压缩转化周期-学习反馈构筑持久韧性”的可复制路径。

3.2 应对处置情况

3.2.1事前阶段

通过设立预警机构、明确预警职能，并划分主体权责，构建具有风险来源预测、风险类型识别、风险程度评级与风险信息发布功能的应急管理预警系统，达成对事前阶段的全面深化改革。在台风发生前，福州市委由灾前的“敏感性”作为切入点，制定详细的应急预案。预案内容包括危机的预警和响应、人员转移及物资保障等。

首先是预警和响应。突发事件应急管理情境下，网络舆情能够显著影响行为主体在信息方面的脆弱性，以及他们对灾害风险的感知与评估能力。福州市由相关领导坐镇指挥、掌控全局，高度重视台风和防汛抗洪工作，并详细复盘此前影响较大的台风防御过程，以此召开工作布署会议，对台风抗洪工作进行全方位动员，细化应急响应措施并落实到有关部门进行实施。规范指挥部组成人员和分工，明确岗位和职责任务。省防汛抗旱指挥部与各预警部门进行合作，分析台风的风速、风向及演进路径等指标，密切关注台风在不同时段和各个环节的变化，及时对灾害性天气进行研判和预警。

其次为人员安置与隐患排查。福州市各级政府和相关部门密切关注台风动态，及时发布预警信息，提醒市民做好防范准备，力求精准施策。台风来临前，对于城市防御，应急管理部门严格落实疏散转移方案，将居住在各类危房、厂房的群众和沿海养殖场的劳动力及时转移到安全地带，并且重点关注老弱妇幼人员。对于乡村防御，福州小丘陵众多，地势不稳定性强，应急管理部门对潜在山洪地质灾害、台风灾害隐患点和洪灾容易发生点进行针对性排查，及时上传至风险监测平台预测山洪灾害并组织人员疏散。在交通和公共设施保障方面，对全市管道路行道树进行全面修剪，修正树冠、清理枯枝，以防树木倒伏影响交通和行人安全。

同时，储备物资并组建抢险队伍。福州市各大商场启动应急相应机制，及时补充日常用品和食物的供应，保障台风期间“菜篮子”数量充足，同时在可能出现灾情的区域放置抢险设备和帐篷、储水罐等物资，并安排工作人员清点各级防汛抢险救灾的物资库存。此外，福州市强化应急力量预置，结合灾害风险特点，布局建设一批“一专多能”的综合救援基地和专业救援队伍，完善防汛防台风抢险作战队伍。

与传统应急管理不同，在深化改革背景下的常急统筹机制强调对风险的识别，其中涉及建立健全应急管理体制、提升应急响应能力及加强宣传等方面，从而在根源上实现风险的应对。通过事前措施，有利于拔高站位，进行全面的统筹规划，从而提高效率和质量进而节约时间成本。制定详细的计划，有助于合理分配时间，促进工作流环环相扣，节约时间成本。通过准确地评估人力、物力和财力，可以促进资源的合理配置，避免资源浪费，有助于提高应急管理的科学性和有效性。

3.2.2事中阶段

韧性治理强调利用先进的技术手段和工具提高城市治理的精度，使城市在逆境中具备抵御与吸收、响应与适应、快速恢复的能力，体现广泛的参与性、适宜弹性、最大的包容性，建成韧性、智慧的有机生命系统。创新数字经济背景下政府韧性治理模式，以“虚实共管”“软硬兼施”思路为主线，实现韧性治理与数字经济的双向互促。通过新质生产力为基础的信息共享平台重塑传统的应急管理共同体，推动形成反应灵敏、平战结合的中国特色应急管理体制。福州市应急管理部门积极响应突发的台风灾害事件，迅速积极形成高效反应机制，各部门群策群力，人人响应，提升了城市的韧性和应急处置能力。

各级政府不同行政机构权力在横向配置上互不重叠，在行使职能时相对独立，在应对复杂事件时高效联动，是保障高效应对突发事件的前提与基础。在指挥模式上，福州市突破日常长效机制下多层级的指挥模式，灵活地采用扁平化的指挥模式，减少指挥层级，提高决策下达与执行的效率。市级应急指挥中心能够直接与区、街道以及基层社区进行联络沟通，下达指令。一旦发现台风引发的紧急情况，指挥中心可迅速指令最近的消防救援队伍、市政抢险队伍和医疗救护队伍前往救援，无需经过繁琐的层层上报与审批流程，大大缩短了应急响应时间，使救援行动能够在第一时间展开。

通过信息调度体系推动跨部门高效合作。福州市以党建引领为抓手，联合气象、水利、交通等部门建立数字化应急指挥平台，促进多元主体的信息交流和数据共享，形成分工明确、上下联动的指挥调度体系，从而优化多重交叠空间中的应急模式。通过数字化平台，各级党委和政府迅速传递突发风险形势，并将风险数据整合进决策过程，从而实现政府、企业、社会组织和公众参与到应急工作中。数字平台从畅通渠道、职责划分以及上下联动的维度实现了多元主体的信息对接与共享，为统一指挥调度提供了全面的数据支持。在人员转移安置方面，政府联合社区、民政等部门，组织协调，快速排查并妥善安置。同时，消防等救援力量随时待命，准备应对可能出现的紧急情况。通信部门确保信息畅通，保障政府指令能够及时传达，公众的求助信息也能及时反馈。通过跨部门的紧密合作，各个部门高效运转，共同完成了应急救援任务，减少了协调沟通的时间成本，提高了整体的应急反应效率。

3.2.3事后阶段

韧性治理视角下的常急统筹机制强调提升社会系统的稳定性。传统的应急管理旨在针对灾害本身进行干预和处置，而常急统筹下的应急管理重点在于提升个体、组织、系统应对复杂性灾害的能力，从而构建一个整体韧性的应急管理体系。福州市在应对杜苏芮台风的灾后重建中，由党委和政府统一部署恢复重建工作与社会发展工作，动员各基层党组织和党员，强化责任担当，从而培育应急管理的个体韧性、组织韧性和系统韧性。

培育应急管理的个体韧性。经过台风自然灾害，公众的灾害认知以及应急经验得到了提高。民众可以通过社区公众栏、当地气象台报道、社交媒体等平台发布的台风动态和防控指南学习自救他救的知识并及时储备应急物资。同时，福州市加强社交媒体的建设与管理，打造线上线下联动、服务管理协同的城市共性支撑平台，确保城市居民可以实现即时交流和互帮互助，激活多元主体参与活力。在灾害发生后，福州基层党委政府通过信息化平台实现与公众的互动联系，例如以社区交流会、村委小程序以及微信公众号等多样化的方式进行灾后应对经验风险，从而使公众以更加积极的心态应对突发事件。由此，公众对台风灾害形成了更加清晰的认知，也形成一套完备的应急管理应对办法，有助于更从容应对不确定环境下的风险和挑战。

培育应急管理的组织韧性。平战结合模式下的应急管理致力于在灾后能更好地健全组织机构和优化职能配置，有效地统筹和动员是应急管理过程中至关重要的一环。在应急管理中，领导者通过指明应对突发事件不确定性的方向和方法，满足身处突发事件中人们对确定性的需求，他们需要韧性思维解读新现象、发现新问题、制定新策略，从而确保组织运行的敏捷性。同时，要明确社区工作人员在应急管理工作中的职责，组织模拟演练。让社区工作人员在应对突发事件时，脑袋里有制度作指导，眼睛能看到突出矛盾，脚走在一线。在突发事件前、中、后有组织、有协调、有反馈。在台风结束时，应急管理部门加强监测预警，密切关注后续发展态势，确保灾害形成一个完整的闭环，遏制其他灾害衍生的可能性。在这个过程中，组织的学习能力得到了锻炼，新成灾前预警-灾中处置-灾后复盘的灾害应对链。

培育应急管理的系统韧性。在行动机制上，要尊重社会风险的变化规律，根据科学的风险治理标准，具体问题具体分析，积极整合多方资源，在一次次的危机应对中积累经验，增强系统的稳定性，实现应急管理的可持续发展。同时，以系统思维设计风险治理与应急管理体系，以更加包容的态度看待技术要素的赋能作用，克服来自能力、结构和价值的多重壁垒，实现效率与安全的平衡。推动应急管理主体适应当前迅速变化的社会环境，锻炼自身的学习能力，增加风险治理知识的储备，使其敏锐地感知风险环境的变化并积极地应对风险，并使其通过学习适应以及实践演练等方式掌握必要的技能和手段，最终形塑其复合的应急管理能力，塑造应急管理系统的韧性，形成应急管理体系整体性、综合性格局。

4结语

本文充分研讨如何既保障日常长效机制建设，又能够在突发状况下迅速形成高效的指挥体系，建立常急统筹的应急管理模式。福州通过制度化的“触发—响应”机制实现日常治理与应急状态的无缝转换。通过日常治理积累的社区风险地图与居民自救能力直接赋能应急响应，形成“平战能力双向转化”的中国治理创新样本。

在未来的发展中，常急统筹下的治理模式将面临更多的挑战和机遇。一方面，随着全球气候变化的加剧和自然灾害的频发，应急管理体系将承受更大的压力。因此，需要进一步加强应急管理体系的建设和完善，提高应对自然灾害的能力和水平。另一方面，随着数字化、智能化等技术的不断发展，应急管理体系也将迎来新的变革和升级。通过运用新技术、新方法，可以进一步提升应急管理的智能化和精细化水平，提高应急响应的效率和准确性。

本研究的理论贡献体现在三方面：首先，拓展了脆弱性理论的应用边界，验证了“敏感性—适应性—恢复性”分析框架对台风灾害的解释效力；其次，深化了韧性治理的本土化认知，提出“制度韧性—技术韧性—社会韧性”的三维评估模型；最后，创新性揭示常急统筹的跃迁机制，即通过“日常治理经验沉淀—应急状态压力测试—治理能力迭代升级”的正向循环，实现应急管理体系的自进化。

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