引言

在我国农业发展的长期实践中，耕地始终占据核心地位。作为农业生产活动的根本载体，耕地保护直接关系到粮食生产的稳定性与安全性。耕地资源在数量与质量层面的安全保障，与粮食的产量及品质形成直接关联，因此，对耕地实施高质量保护，本质上是为粮食安全提供高质量支撑。尽管耕地保护问题已受到社会各界的广泛关注，相关状况也得到一定程度的改善，但与政策设计的理想目标仍存在显著差距。尤其是近年来，伴随工业化、城镇化与农业现代化的加速推进，我国土地开发呈现出过度化、无序化与零散化的突出问题，乡村耕地碎片化、城镇扩张与农田保护的冲突加剧、耕地质量衰退及非法占用等问题日益凸显。

面对上述严峻的土地利用形势，全新的土地保护与整治政策体系逐步构建。2018年颁布的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出，要推进农村土地综合整治工作，并开展土地综合整治示范工程建设。党的二十大报告进一步强调全面推进乡村振兴战略，而土地整治被学界普遍视为助力乡村振兴与生态文明建设的关键平台和核心抓手。2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，依据乡村振兴战略的总体部署，在全国范围内启动全域土地综合整治试点。至此，我国土地综合整治工作历经三十余年的探索实践，借助自然资源部相关政策文件的系统指引，正式迈入全域整治的新阶段，其核心内涵与应用外延也随时代发展不断得到丰富和拓展。

一、研究现状

（一）关于耕地保护政策的研究

当前，我国耕地保护政策的制定已逐步形成多维度考量的框架，但政策实施所取得的成效与预设目标仍存在明显落差。在相关学术研究领域，李志以耕地数量动态变化、质量提升工程推进及生态功能维护为三大核心分析维度，最终得出结论：我国耕地保护政策体系正处于持续完善与精细化的进程中，不过在政策工具的运用层面，仍存在各类手段配置失衡的问题。基于此，研究提出后续政策制定应注重法律约束、行政管控、经济调节与技术支撑四类工具的科学组合，最大化发挥不同政策手段的独特优势。

有学者从制度演进脉络与历史发展视角切入，对我国耕地保护体系进行了深度剖析。其研究观点指出，未来我国必须加快推动最严格耕地保护制度的落地实施，同时将土地伦理监督纳入核心监管范畴，通过制度强化与伦理约束的双重保障，构建起更为坚固的耕地保护屏障。还有学者聚焦于政策工具与保护成效之间的内在关联，首次明确揭示了二者之间存在的动态非线性特征，这一发现为后续探索耕地保护政策“组合拳”的优化路径提供了全新的理论视角与研究方向。

在耕地保护政策的执行领域，学界达成的普遍共识是，政策执行力的薄弱是阻碍政策目标实现的首要问题。而在政策绩效评价方面，国内学者已构建起涵盖执行过程追踪、动态监测评估及后期效果复盘的全链条研究体系。综合现有研究成果来看，耕地保护效果未达预期的原因并非单一因素所致，既与政策设计阶段存在的先天缺陷相关，也受到政策执行各环节中各类现实问题的直接影响，是多层面矛盾共同作用的结果。

（二）关于耕地保护全域综合整治的研究

近年来，针对耕地保护工作中暴露出的各类突出问题，政府部门与学界研究者的关注焦点多集中于全域性的耕地整治工作。全域土地综合整治相比于传统的土地整治，范围规模更大、手段更综合、效果更全面，是整合土地资源、提升农地质量、美化人居环境的一项综合性工程。耕地保护是全域土地综合整治实施的多目标之一。全域土地综合整治已对整治后耕地的数量规模、质量等级、空间布局，以及永久基本农田的调整适用情形作出清晰界定。同时，该整治模式提出借助综合性工程举措助推农业产业提质增效，在统筹兼顾耕地数量保障、质量提升与生态保护多重需求的基础上，着力推动耕地资源价值、资产属性与资本功能的相互转化，进一步强化耕地资源要素与多元功能之间的内在关联——这无疑为耕地保护目标的落地落实提供了强有力的支撑手段。

国内较多学者将土地综合整治与乡村振兴紧密联系，在此基础上加强耕地保护将成为未来的研究重点。有相关学者通过2010年以来土地相关的热点研究以及从土地整治到全域整治的阶段分析，探讨两者的理论脉络、重点领域和前沿动态等问题，提出调整整治理念、提高整治效率并结合乡村振兴战略等建议；更有学者从乡村振兴视角分析全域土地综合整治的实施路径，提出要统筹推进农用地整治、村庄整治、生态保护修复和工业用地整治，构建生态宜居与集约高效的农村土地利用空间结构。在具体内容上，国内土地综合整治的研究大多包括：如何增加耕地数量、提高耕地质量、改善村民生活、优化地区生态环境等。全域土地整治这一概念的提出至今已有一段时间，但梳理现有研究文献不难发现，国内学界针对土地综合整治的相关研究，大多聚焦于区域层面的成效评价与实施可行性分析。相比之下，立足全域土地综合整治的特定视角，系统探讨耕地保护政策优化路径的学术研究仍较为匮乏。

（三）研究评述

我国耕地保护相关政策已实施多年，通过系统梳理学界关于耕地保护的研究成果可以发现，现有研究重心多聚焦于土地利用保护与经济发展的协同关系、土地整治的驱动因素及成效评估等领域。相较而言，将耕地保护全域问题或某一细分领域作为独立研究范畴的成果较为有限，而将全域土地综合整治与耕地保护进行深度融合的专题研究则更为稀缺。此外，当前耕地资源面临的挑战已突破单一粮食安全维度，呈现出耕地破碎化加剧、利用效率偏低、数量质量双下滑等多重问题叠加的复杂态势。这一变化推动耕地保护的内涵实现了根本性拓展，从传统的“数—质量”二元保护框架，升级为涵盖数量保障、质量提升、生态保护、经济增效与能力建设的"五位一体"综合保护体系。

基于此，本文以全域治理理念为切入点，将土地综合整治视为复杂系统工程，重点探析全域土地综合整治场景下耕地保护政策的执行目标。同时，结合当前耕地保护的现实差异，揭示现有政策执行模式的优化路径与完善方向，旨在为筑牢粮食安全的耕地基础提供具有实践价值的思路参考。

二、相关概念与理论基础

（一）相关概念

1. 全域土地综合整治

作为助推乡村振兴战略落地的关键支撑载体，全域土地综合整治在国土空间治理体系中占据重要地位。其核心要义在于，在严格遵循国土空间规划管控要求的基础上，综合运用工程、技术、政策等多元手段，对区域内“山水林田湖草村城”等各类国土空间要素实施系统性、高效益的整治与生态修复。具体而言，通过农用地集约整理、建设用地优化腾退、乡村生态功能修复及历史文化传承保护等重点任务的推进，促进土地整治与多元空间要素的深度融合，最终构建起生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间开发保护新格局。

在国家战略实施层面，全域土地综合整治发挥着基础性支撑作用，其价值贯穿于多重战略维度：不仅为国家粮食安全战略筑牢耕地资源根基，为社会主义新农村建设提供空间保障，还能助推城乡统筹发展战略与节约优先战略落地见效；同时，该举措与国家区域发展总体战略、主体功能区战略、扶贫开发战略、乡村振兴战略及生态文明战略形成高度契合，为各类战略的协同推进提供重要空间载体支撑。

2. 耕地保护

耕地保护的核心内涵，是人们基于耕地资源的固有功能与属性特征，围绕特定社会经济发展目标，为达成耕地资源可持续利用、维系农业与经济社会稳定和谐发展而实施的综合性保障行动。从实施路径来看，其涵盖法律约束、行政管控、经济调节、技术支撑等多元手段，核心指向耕地数量稳定与质量提升两大维度，是关乎我国经济社会可持续发展的全局性战略议题。

我国《土地管理法》已明确界定耕地保护的核心目标，即实现耕地总量动态平衡。这一概念的具体阐释为：在保障人口增长及国民经济发展对耕地产品数量与质量需求持续提升的前提下，耕地资源在数量供给、质量等级等方面与社会需求达成的动态适配状态。而要达成这一目标，就必须构建“数量管控、质量提升、生态优化”三位一体的保护体系，在强化耕地数量与质量保护的同时，着力提升耕地生态环境质量。

（二）理论基础

1. 土地可持续利用理论

土地可持续利用理论的核心内涵是在满足当代人对土地资源需求的同时，不损害后代人利用土地资源满足自身需求的能力，强调土地利用中经济可行性、社会可接受性与生态安全性的统一。该理论突破了传统土地利用“重产出、轻保护”的单一导向，将土地视为经济、社会与生态系统的复合载体，主张通过科学的土地利用规划与调控，实现土地资源的长期稳定供给与功能提升。

在全域土地综合整治下的耕地保护研究中，该理论的支撑作用主要体现在三个方面：其一，明确耕地保护的多元价值目标，即耕地不仅是保障粮食生产的生产资料，更是维系区域生态平衡（如耕地的碳汇功能、水土保持功能）与保障农民生计的社会资源，政策设计需兼顾粮食安全、生态安全与社会公平；其二，为全域整治中的耕地“数量、质量、生态”三位一体保护提供逻辑依据，通过土地整理、复垦、流转等综合手段，实现耕地面积动态平衡、质量等级提升与生态功能优化的协同；其三，指导耕地保护政策的长效性设计，避免短期整治带来的耕地“占补平衡”形式化问题，推动耕地保护从“被动管控”向“主动培育”转变，确保耕地资源的可持续供给。

2. 空间治理理论

空间治理理论是伴随国土空间规划体系改革兴起的前沿理论，其核心内涵是打破传统“条块分割”的空间管理模式，以“全域统筹、多主体协同、精细化管控”为导向，通过整合各类空间资源、协调多元利益主体，实现空间资源的优化配置与高效利用。该理论强调空间是“自然—经济—社会”的复合系统，空间治理需兼顾生态规律、经济规律与社会规律，注重空间利用的整体性与系统性，避免单一领域、单一区域的碎片化管理。

在全域土地综合整治与耕地保护的耦合研究中，空间治理理论的支撑作用尤为突出：其一，为全域视角下的耕地保护提供空间规划逻辑，全域土地综合整治的核心是“全域”，需打破行政区域界限与部门壁垒，通过国土空间规划统筹耕地保护与其他用地需求（如城镇建设、生态保护），划定永久基本农田保护区、耕地储备区等空间管控单元，实现耕地保护的空间精准化；其二，指导耕地保护政策的多主体协同机制设计，空间治理强调政府、市场、社会的多元协同，耕地保护政策需整合自然资源、农业农村、财政等部门的职责，吸纳农民、村集体、企业等主体参与，形成“政府主导、市场参与、社会监督”的共治格局，解决传统耕地保护中“政府单打独斗”的困境；其三，推动耕地保护政策的精细化与智能化，依托空间治理中的技术手段，构建耕地数量、质量、生态的动态监测体系，提升耕地保护政策的实施效率与监管能力。此外，空间治理理论中的“底线思维”也为耕地保护政策提供了价值遵循，即把耕地保护作为国土空间治理的底线，优先保障耕地数量与质量，在此基础上实现其他空间功能的优化。

3. 土地稀缺理论

土地资源稀缺性理论是诠释耕地保护必要性的基础理论，其核心要义在于：各类土地资源的可用总量与特定用途下的供给能力均存在客观限制，并非无限供给，这种稀缺性既体现为不同区域土地资源禀赋的差异型短缺，也表现为同一区域内不同用地类型竞争中的数量约束。土地虽属可再生资源，但这种“再生”具有显著的条件依赖性与滞后性，其稀缺性本质上是资源消费与产出、社会需求与供给之间的失衡状态，且以相对稀缺为主要表现形式，即土地资源供给始终难以完全匹配不断增长的多元化需求。

耕地作为承载粮食生产核心功能的土地类型，其稀缺性特征尤为突出：一方面，耕地总量存在刚性上限，我国耕地保护实践中“总量动态平衡”的诉求，恰恰印证了耕地数量在增减波动中易趋紧的客观现实；另一方面，城镇化与工业化进程中，耕地被用于非农建设、产业结构调整或改变种植用途的现象持续存在，耕地减少的速度与规模，往往超过其通过整理复垦等方式补充的能力，进一步加剧了供需矛盾。从政策逻辑来看，耕地保护的核心目标之一便是回应其稀缺性属性——在数量有限的约束下，通过科学管控实现耕地数量与质量的动态平衡，确保耕地保有量不低于底线标准，在支撑区域经济发展的同时力争实现耕地资源的适度增长，从而有效缓解稀缺性带来的粮食安全风险与发展压力。

三、研究问题

（一）耕地保护政策目标体系构建不完整

长期以来，我国耕地保护政策的制定与落地多以现实问题为导向，缺乏系统性预判与长远规划。当前耕地保护政策仍以数量管控与质量提升为核心目标，对生态价值维护与经济效能实现的关注度明显不足。现行政策体系是在实践中逐步补充形成的，本质上是单一数量保护、孤立质量管控、零散生态修复等政策的叠加组合，尚未构建起逻辑自洽、层次分明的完整政策框架。

这种碎片化的政策形态与分散化的目标设定，必然导致执行过程中的协同性缺失。尽管耕地保护政策持续修订完善，但由于未能形成体系化架构，且对领域内深层次问题的认知不够全面，政策目标始终存在片面化、短期化的局限。为扭转耕地质量衰退与生态功能退化的困境，国家后续相继出台耕地质量保护专项政策，配套实施耕地地力补贴、轮作休耕等保障措施，将质量提升与生态保护正式纳入政策范畴。然而，受限于各项目标间的逻辑割裂，这些政策举措难以形成合力，其综合效能未能充分释放。

（二）耕地保护政策权责划分不明确

我国耕地保护政策制定呈现粗放化特征，涉及的行政层级多元、职能部门众多，但各级政府及部门间的权责边界模糊，导致政策执行中极易出现履职懈怠、责任推诿等现象，最终偏离预期保护成效。从横向职能分工来看，部门间职责划分存在交叉重叠问题。部分省份的耕地保护工作指引中明确，农业农村主管部门负责组织实施土壤改良培肥工程以提升耕地质量，生态环境部门则承担土壤污染防治及生态修复指导职责。

由于耕地生态环境状况与质量水平存在天然关联性，两类部门的职责范围出现交叉重叠，导致耕地质量考核中的责任主体难以精准界定。从纵向行政层级来看，耕地保护执行主体涵盖中央至地方各级政府，但在实际工作分工中，各级政府的具体权责界定仍存在模糊地带。这种横向部门间与纵向层级间的权责划分不清，造成政策执行主体的权责体系混乱，使得耕地保护工作往往流于形式。

（三）农户在政策执行中的参与度不足

受自身认知水平与信息获取能力的限制，农户对耕地保护政策的理解与认同度普遍偏低，这直接导致其参与保护工作的意愿不强。在部分农户认知中，耕地保护与脱贫增收存在对立性，因而不愿在耕地质量维护等方面投入人力物力。认知偏差与认同缺失，使得农户在耕地保护实践中普遍缺乏主动性。

更为突出的是，农户的政策主体地位未得到充分尊重，多数情况下处于被动参与状态，主体缺位问题显著。尽管随着耕地保护工作的深入推进，相关部门已着手构建“政府主导、农户主体、社会协同”的工作机制，但实际进展较为缓慢。在耕地保护压力持续增大的背景下，各级政府的强势主导成为提升耕地面积与质量的主要路径，这进一步弱化了农户的主体地位。此外，农户参与耕地保护的渠道与平台建设滞后，也从客观上限制了其参与积极性。

（四）耕地保护法律法规体系不健全

我国耕地保护法律体系建设已在多个层面逐步推进，但截至目前，全国性的耕地保护专门立法仍处于缺位状态，而地方性法规、部门规章及规范性文件又面临法律效力层级偏低的问题。一方面，耕地保护实践中的具体需求未能得到法律法规的及时回应。尽管相关部门出台了大量规范性文件，但缺乏系统性的国家层面立法支撑。近年来实施的“意见”“通知”“技术标准”等政策性文件，虽涵盖了耕地保护的核心内容与关键环节，在实践中发挥了一定的指导规范作用，但其不具备法律强制性与权威性的属性，导致实践中易产生矛盾纠纷。

另一方面，耕地保护领域的立法存在专门性不足、位阶偏低等问题，部分同位阶法规之间甚至存在规定冲突。耕地保护具有显著的地域性特征，不同地区的实施模式存在差异，但现行地方性法规与政府规章在体现区域特色、增强执行灵活性方面仍有欠缺。在具体实践中，还出现低位阶立法对耕地保护事项做出详细规定，但高位阶立法对此未作明确界定的现象，这进一步加剧了法律适用中的混乱。

四、对策建议分析

（一）构建国土空间耕地保护新框架

以国土空间规划为刚性约束，强化耕地用途管制的法定效力，确保耕地保有量稳定在目标阈值内，推动永久基本农田从“名义划定”向“实质保护”转变。在规划管控层面，严格执行国土空间规划及“三区三线”刚性管控要求，严禁违规审批用地；以节约集约用地为核心导向，优化农村居民点空间布局，引导村庄建设有序开展。在耕地占用管控方面，严格限制建设用地挤占耕地空间，全面落实“以补定占、先补后占、占优补优”原则，健全耕地占补平衡与进出平衡制度体系，依据国土空间规划及生态环境保护要求科学布局补充耕地项目。结合快速城市化与农业现代化发展背景，在城区周边经济发达乡镇、国有农场等基础条件优越区域，推进土地综合整治工程，打造集约化、标准化的现代农作基地。建立耕地保护动态评估机制，在规划中期阶段开展耕地及永久基本农田保护成效评估，依据评估结果精准优化保护布局。

（二）深化土地综合整治，聚焦耕地质量提升

构建以高标准农田建设为核心、永久基本农田为基础、耕地红线为底线、红线外耕地及后备资源为补充的分级调控体系，实现耕地保护刚性约束与弹性调整的有机统一。在乡镇国土空间规划编制中，以耕地需求预测为依据，优化农业生产空间布局与产业结构；充分衔接耕地后备资源调查成果，精准识别可恢复耕种的其他农用地资源，制定分年度、分区域的县级土地开发与耕地恢复计划，通过数量补充与质量提升的双重举措，构建耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护新格局。依托土地整治技术手段，在适宜区域开展补充耕地开发，既满足耕地占补平衡的刚性需求，又同步提升新增耕地的生产能力。建立补充耕地全生命周期管理机制，强化后期管护与动态监测，健全耕地撂荒防控措施，确保补充耕地长期稳定用于农业生产。

（三）健全耕地保护补偿与监督制度体系

以保障农民土地权益为核心，践行“谁种粮、谁受益”的补偿导向，完善耕地保护补偿标准体系，建立跨县区、跨乡镇的利益协调与补偿机制。通过整合各类涉农补贴资源，创新耕地恢复耕种专项补偿政策，提高补充耕地项目后期管护资金保障水平，从经济激励层面激发农民参与耕地保护的内生动力，破解耕地保护意愿不足的根源性问题。在耕地流转领域，强化流转过程中的管理与服务职能，完善流转交易规则与标准体系，积极引导民营资本与国有企业参与耕地保护与利用，培育专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，构建多元协同的耕地保护主体格局。坚持“政府主导、部门联动”的监管原则，建立跨部门联合执法机制，化解政策执行中的协同矛盾，稳步推进永久基本农田整改提升工作。构建“预防优先、整治兜底”的耕地保护监管模式，运用遥感监测、实地核查等技术手段开展耕地种植动态监测，完善土地流转中的耕地用途管制规则，确保流转后耕地用途与农业空间布局相契合，保障耕地生产功能不弱化、用途不改变。

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