引言

2014年农村土地“三权分置”政策推行以来，土地承包经营权流转成为激活农村土地资源、推动农业规模化与现代化发展的关键路径，既有效盘活了闲置土地，又为乡村振兴注入了动力。然而，现行土地承包经营权流转登记以自愿登记为核心，虽契合农村“熟人社会”特征与减负诉求，但在实践中暴露出诸多突出问题：权属公示不足导致权利界定模糊，交易程序不规范与信息偏差引发权益纠纷，经营权性质界定不明与价值评估失准造成融资功能虚化，配套服务缺失进一步加剧了市场乱象。这些困境不仅制约了土地要素的市场化配置效率，也与《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》的政策导向相悖。基于此，本文立足实践现状，系统剖析土地承包经营权流转登记制度的核心症结，探索功能重塑与精准施策的优化路径，为完善农村土地流转制度、保障交易安全、释放融资效能提供有益参考。

2014年我国推行农村土地“三权分置”政策，引导农村土地经营权在市场中流转。农村土地经营权流转不仅有利于提高农村土地利用率，使闲置的土地再次投入生产，还有助于农业生产集约化、规模化，推动农业生产现代化。然而，由于现行法律规范的不完善，“三权分置”下土地承包经营权流转登记制度的实践存在着许多问题。基于农户聚集而居由此实际上起到的公示作用以及减少农民负担、尊重农民意愿，兼顾交易效率，我国的土地承包经营权的流转主要采取自愿登记制度。然而，自愿登记制度造成的登记信息不准确，登记程序不规范，多证冲突等问题使土地承包经营权的流转陷入公示功能欠缺、交易安全无保障、融资功能虚化以及配套服务缺陷等困境。为了保障土地承包经营权流转，响应《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》，促进农村经济发展的政策目标，亟需系统分析土地承包经营权流转登记制度存在的问题及其成因，从而有针对性地提出优化路径。

一、土地承包经营权流转登记制度的实践困境

（一）权属公示不足

我国的农村土地流转采取自愿登记原则，即登记只是权利流转的对抗条件，不是生效条件。采取自愿登记原则是基于农村“熟人社会”的现实条件，同时减少农民登记负担，尊重农民对自物权的处分，有利于土地流转，提高交易效率。但是由此造成的登记覆盖率低、信息碎片化、内容不完整等问题使得土地权属公示效力不足。权属公示不足包括权属记录不清，权属确认不规范等。在一些农村地区，仍然存在依照村集体内部遵循的习惯法划定土地范围和归属，在分配上的矛盾也不利于明确权属。此外，在中国快速推进工业化进程的过程中，大量农民涌向城市，务农所得不再是农民的主要收入，农民对土地的依附性降低，“人地分离”的现象增多。农民耕地积极性持续下降成为突出问题，这直接导致大量耕地陷入长期撂荒状态。这些撂荒土地因缺乏专人管理，逐渐沦为“无人问津”的闲置资源，不仅造成土地资源浪费，更引发一系列土地权属争议。一方面，部分耕地因历史原因或人员流动，原本清晰的权利主体变得模糊，谁是合法使用者、谁拥有承包经营权等核心问题难以界定、另一方面，早期划分土地时设立的地界标记，如界碑、界沟等，在长期的撂荒中因自然侵蚀或人为破坏逐渐消失，失去了明确权属的物理依据。此外，一些农民为方便自身耕地或其他需求，未经正规程序自主变更土地界址，进一步打乱了原有权属划分，使得土地确权工作难度增加，严重影响了农村土地管理秩序与农业生产的稳定发展。

（二）交易安全缺失

农村土地流转机制是连接分散农户与规模化经营的关键纽带，既是提高农业生产效率、释放土地资源潜力的核心路径，也是实现土地集约化、推动现代农业发展的重要环节。然而，当前土地交易过程中暴露的诸多问题，正制约着这一机制作用的发挥，亟待针对性破解。

1. 土地流转过程中功能的改变

在实际操作中，农业用地“非粮化”“非农化”问题频发，根源在于多方面监管体系的缺位。一方面，监管力度不足，对流转后的土地用途缺乏跟踪，导致部分经营者钻政策空子；另一方面，审批机制落实不到位，流转项目的用途审核流于形式，未能从源头上把控土地功能。同时，常态化监管执法的缺失，以及卫星遥感等技术手段在农村土地检测中的应用有限，使得违规改变土地用途的行为难以及时发现和纠正。这些问题不仅造成优质耕地资源浪费，更直接威胁国家粮食安全与农村生态环境安全。

2. 土地流转过程中程序的规范性不足

程序不规范是当前土地流转纠纷高发的主要诱因。在不少农村地区，尤其是偏远乡镇，土地流转仍停留在“口头约定”的层面，既未签订书面合同，也未明确流转期限、租金支付方式、土地维护责任等核心条款。这种非正式的流转方式，在双方权责清晰时暂可运转，但一旦出现市场波动、政策调整或人员变动，极易引发权属争议。而纠纷发生后，由于缺乏合法有效的书面凭证，当事人需耗费大量时间和精力收集证据，权益维护时间成本与经济成本显著增加，不仅影响农户与经营主体的利益，也对农村社会的和谐稳定造成冲击。

3. 土地流转存在信息偏差

农民对土地流转程序具有滞后性，农村土地相关法规变更不能及时与土地所有权人的认识及时衔接。同时对土地流转市场缺乏全面认识，往往导致流转土地所得与实际应当所得存在差异，农民权益受损。

（三）融资功能虚化

立法上规定了农村土地承包经营权属于用益物权，但是土地经营权的性质定性不明。土地经营权的性质存在三种观点，分别是“物权说”“债权说”“二元说”。最新修订的《农村土地承包法》规定、细化农村土地经营权的融资担保功能，但是对农村土地经营权的性质避而不谈，不利于实现土地融资功能的发展。再者，由于土地区位，土地光热条件，土地适宜性，土壤肥力等条件没有统一的划分标准，在土地经营权的价格评估上存在同地不同价的情况。土地经营权价值评估方式有基准系数修正法、评分法、收益法、市场法、成本法五种，但是所有方法都不足以实现经营权价值的准确评估。实践中，经营权所有人、评估工作人员评估经验不够，对土地经营权融资知识的不足都会增加土地流转的成本，直接给融资双方当事人带来不利后果。

“以农为本”的农村社会环境，长期围绕土地耕作、熟人社会规则运转，其传统、经验化的行事逻辑，与金融行为所需要的专业知识、契约精神和风险意识存在天然冲突。这种冲突在农民融资过程中不断被放大，直接引发一系列连锁问题。农民群体普遍缺乏系统的融资经验，对贷款流程、利率计算、还款责任等核心信息认知模糊，往往仅凭主观判断或他人建议做出决策。同时，针对农村地区的金融法律宣传存在明显短板，宣传形式单一、内容晦涩，难以让农民真正理解违约后果的严重性。这双重因素叠加，导致农民在融资后易出现逾期还款、挪用资金等违约行为，进而产生大量不良贷款。不良贷款不仅会让金融机构收紧农村信贷，切断农民的融资渠道，还会使部分农民因债务压力失去生产经营能力，沦为无业人员。无业农民数量增加，既会直接推高农村贫困率，也可能因生存压力诱发盗窃、纠纷等问题，导致农村犯罪率上升，最终破坏农村原有的稳定秩序，阻碍乡村振兴的推进。

（四）配套服务缺陷

当前我国农村土地流转的配套服务不完善，导致土地产权交易市场乱象频出。许多农村尚不能建立统一的登记交易中心，部分农村的土地承包经营权证书上存在记录，但是却没有相应的经营权合同或者有合同却没有记录的情况。随着时间的流逝农村人口外流以及村与村之间的人口流动，对登记事实与使用情况的审查带来极大的负担。

农村土地经营权、抵押融资等行为在口头约定不影响效力的情况下，能极大地提高农民的流转意愿，但是由于缺少法律帮扶机制以及健全的流转程序，存在“田头协议”或者委托村民组织协议等形式，不规范的合同方式往往导致权利保护不完善、法律条款缺失、约定无效的情况。同时农村土地经营权流转存在普法成本高的问题，金融服务机构一般不将其视为主要业务来源，相应的融资服务有所欠缺。

二、优化逻辑

（一）功能重塑

农村土地流转登记制度的优化，需突破传统单一登记对抗主义的局限，以“功能重塑”为导向，构建覆盖公示公信力、交易安全、融资赋能的多元保障体系。

建立“登记信息可视化”与“村域公示联动”机制。依托乡镇政务公开与村级公告栏，同步公开已登记流转土地的权属、期限、用途等核心信息，设置不少于15日的异议期；对山区、偏远地区等信息获取不方便区域由村干部上门告知登记结果，通过线上线下双重公示，提升登记信息的透明度与公信力，减少因信息不对称引发的权属争议。完善登记前核查与流转中监管全链条机制。在登记系统中设立“用途预警”功能，若流转土地存在违规变更用途风险，自动向监管部门与农户推送提示，从登记环节筑牢交易安全防线。推动登记信息与金融机构数据互通。将规范的土地流转登记证明作为农户申请农业贷款的重要凭证，金融机构依据登记信息简化抵押评估流程；同时在登记系统中增设“抵押状态标注”模块，清晰展示土地是否处于抵押状态，降低金融机构放贷风险，实现登记制度对农村融资的支撑作用。

（二）优化逻辑

在农村土地流转登记制度优化中，需要以“灵活适配”为核心，构建多维度解决路径。一方面，需要平衡自愿原则与登记效能，建立“基础引导”“自主选择”的双轨机制。针对农户对登记流程的顾虑，通过村级服务点前置政策解读，明确登记对权益保障的作用，同时简化非规模化的流转登记流程，如推行线上备案与线下核验结合的“轻量化”登记模式，既尊重农户自愿选择，又通过动态备案提升登记覆盖率，避免因自愿原则导致登记滞后。另一方面，实施分类施策的登记策略。按流转规模与用途差异制定登记标准：对家庭农场、合作社等规模化流转，实行“全要素登记”，明确土地界址、流转期限、用途限制等详细信息；对农户间短期、小额流转，采用“关键信息备案制”，仅登记流转双方、面积及核心权责，降低登记成本。同时，针对林地、耕地等不同类型土地，适配差异化登记要素，如林地需补充生态保护条款，耕地需标注粮食安全责任。最后，配套完善制度与服务支撑。出台登记信息与农业补贴、信贷支持的联动政策，将登记情况作为农户享受惠农政策的参考依据，提升登记积极性；服务层面，在乡镇政务大厅设立专门登记窗口，配备熟悉农村情况的专员，提供“一站式”咨询、填表指导服务，同时建立登记信息共享平台，打通与自然资源、农业农村部的数据壁垒，确保登记效能与服务便捷性同步提升。

三、具体优化路径

（一）差异化登记规则

对于融资类流转，应实行强制登记制度，凡是以土地经营权抵押、质押获取贷款，或引入外部资本进行规模化融资开发的流转行为，必须向乡政资源部门申请登记，提交流转合同、权属证明、融资协议等材料，未登记的融资行为不具备法律效力。这样可以通过登记锁定权属关系，降低金融机构放贷风险，避免因权属模糊导致的融资纠纷，同时为后续债务追偿提供法律依据。针对小额流转，实行自愿登记原则：农户时间短，面积小的零散流转自主选择是否登记。为提升自愿登记积极性，可简化流程，允许通过村级服务点提交电子申请，无需多次往返乡镇；登记机构免费提供登记申请，作为权益保障的补充凭证。这种灵活模式既能减少农户的登记负担，又能满足小农户便捷流转的需求，避免过度行政干预影响农村熟人社会的流转效率。

（二）完善登记服务

实现不动产流转确权登记关键在于登记过程透明度高，效率有保证。减少不必要的手续和过程性收费，能增加农民参与登记的积极性，从而进一步保障农民在流转过程中的权益保护。加强对农村基层队伍的专业化培训，明确登记标准和流程，明确责任以及相关的追责制度，增加登记部门登记主动性，村民就土地登记事宜向登记主管部门提出申请后，相关部门应依职权主动上门开展土地测量。权属确认及流转工作的相关工作，建设一支专业化强、负责、高效的农村土地确权队伍。明确土地划分标准和使用权的具体规定，减少执行登记过程中的不明确信息。建立地方统一登记平台，公告土地权利信息以及流转现状，实现土地流转登记公开化，数据可视化。通过公示区域内土地权利信息及流转价款，可对土地流转市场行情形成间接呈现，为后续土地流转价款的确定提供参照依据，规范土地市场，减少流转乱象。

（三）衔接善意取得

在土地流转的情形下，稳确承包权，规范经营权是实现土地流转制度的重要目标之一——实现土地高效利用。在流转过程中确定第三人可以根据善意取得制度获得经营权，可以节省交易成本，提高交易效率，即适用善意取得制度无需在当事人是否拥有土地权利问题上调用人力物力资源。但是土地经营权适用善意取得制度应当限于相对人根据互换合同和转让合同获得经营权，而转包、出租则是以经营权为对象设立的债权关系，根据合同当事人并没有获得土地经营权本身，只是获得经营权的承租权因而不适用善意取得制度。明确登记与善意取得的适用边界，即使当事人登记了转包、出租行为，也不能将该情形认定为善意取得。根据善意取得制度，经营权适用善意取得应当满足以下条件：无土地经营权人对土地经营权进行处分；取得人依交易行为获得土地经营权；取得人应是善意；取得人应付合理价款；依法已完成公示。

（四）健全监管纠错

运用遥感技术、无人机航拍等手段，对已登记流转的耕地、林地等重点区域每季度开展一次用途核查，若发现流转土地存在违规建房，挖塘养鱼等“非粮化”“非农化”行为，系统自动生成预警信息并推送至乡镇农业农村部门；组建村干部、当地村民构成的巡查小队，定期对辖区内流转土地进行实地走访，重点排查技术检测死角。建立异议处理登记档案，详细记录申请、核查、更正全过程，为后续争议解决提供留存依据，切实保障流转主体的合法权益。

四、结论与展望

（一）结论

当前农村土地流转登记制度存在功能单一、监管滞后、与相关制度衔接不足等问题，制约了土地要素市场化配置效率，也难以充分保障流转主体合法权益，亟需从制度设计与技术应用层面进行系统性完善。制度优化需聚焦“多元功能重塑”与“分类精准施策”。既要突破传统登记对抗主义局限，构建覆盖公示公信力、交易安全、融资赋能的多元保障体系，针对融资类流转实行强制登记、短期小额流转实行自愿登记，又要统一登记内容要素，确保不同区域、不同类型土地流转信息的标准化，为跨场景应用奠定基础；同时，通过动态监测流转用途、建立登记异议与更正制度，实现对土地流转全周期的有效监管，减少权属争议。未来制度完善需紧扣技术革新与政策协同趋势。一方面，与区块链等技术融合，提升登记效率与监管精准度，打破农村地区信息获取与办理流程的时空限制；另一方面，推动与集体经营性建设用地入市登记的标准统一与数据互通，畅通土地要素在流转与入市环节的流动渠道，最终实现农村土地资源价值最大化，为乡村振兴战略的落地提供制度支撑。

（二）展望

农村土地流转登记制度的未来完善，需紧扣数字经济发展浪潮与城乡土地要素市场化改革方向，从技术赋能与制度衔接两方面突破，构建更适配农村乡村振兴需求的登记体系。运用数字技术，推动“区块链”“卫星遥感”“移动终端”的全链条技术融合。依托区块链不可篡改特性，建立土地流转登记信息分布式存证系统，将流转合同、权属变更、用途检测等数据实时上传，实现登记信息的全过程可追溯；结合高分辨卫星遥感技术，构建土地用途动态监测模型，自动识别耕地“非粮化”林地违规开发等异常情况，并通过移动通信使农户实时掌握土地状态；开发出登记辅助小程序，支持农户在线提交身份认证、土地四至拍照上传等材料，实现“足不出村”完成登记申请，打破时空限制提升登记效率。集体经营性建设用地入市登记上，一方面制定统一的权属界定规范，明确集体经营性建设用地入市前的流转登记与入市后的交易登记在权属审核、用途标注、年限核算等方面的衔接标准，避免因为标准的差异导致的登记断层；打通农村土地流转登记系统与集体经营性建设用地入市交易平台的数据接口，实现入市地块的流转历史、权属状态等信息一键调取，减少入市登记时的重复审核流程；建立衔接争议解决机制，针对流转登记与入市登记中出现的权属争议，由自然资源、农业农村部门联合村级组织开展专项调解，确保土地要素在流转与入市环节的顺畅流动，助力农村土地资源价值的最大化。

参考文献：

1. [1] 崔妹. 城镇化背景下农村土地承包经营权登记的难点及对策研究[J].住宅与房地产,2025(15):32-34.
2. [2] 宗利, 蒋世桢. 农村土地权属优化配置路径与统分权利结构[J]. 农业经济问题,2025(04):79-91.
3. [3] 杨李洁. 农村土地流转过程中土地利用存在的问题、成因及对策建议[J]. 山西农经,2025(13):46-48.
4. [4] 张玲. 我国农村土地经营权抵押融资的法律问题及完善策略[J]. 蚌埠学院学报,2025,14(01):93-97+118.
5. [5] 高圣平, 秋蓉. 中国式农业现代化背景下土地经营权登记制度研究[J]. 农村经济,2025(03):1-9.
6. [6] 王尚飞.乡村振兴背景下土地经营权登记制度研究[J].乡村论丛,2024(02):3-11.
7. [7] 刘杨.论农村承包土地经营权及其善意取得[J]. 衡阳师范学院学报,2021,42(01):78-84.
8. [8] 汪志刚, 王琼. 登记对抗主义之下善意取得的适用[J/OL]. 广西大学学报(哲学社会科学版),1-15 [2025-10-08]. https://doi.org/10.13624/j.cnki.jgupss.20241129.001.
9. [9] 杨洪. 不动产统一登记制度下的农村土地承包经营权登记关键问题探讨[J].现代农业研究,2023,29(01):76-79.