引言

在当前我国着力推动城乡融合发展的背景下，农村社会治理的法治化已成为一项关键任务。城乡融合不仅是国家现代化的必然要求，也为破解农村发展不充分、治理效能不足等难题提供了新的视角。然而，由于制度供给滞后、治理主体能力不强、法治意识薄弱等现实挑战，农村治理仍面临诸多困境。本文立足于城乡融合的视域，系统分析当前农村社会治理的现状与问题，并从制度建设、主体能力、多元协同、数字治理等方面，探讨推进法治化的可行路径，旨在为提升农村治理现代化水平、促进城乡协调发展提供参考。

一、绪论

（一）研究背景

当前，我国正处于正确处理工农关系、城乡关系的历史关口。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而最大的不平衡正是城乡发展不平衡，最大的不充分则是农村发展不充分。推进城乡融合发展，关键在于转变孤立看待农业和乡村的传统思维，将城市和乡村作为一个有机整体来谋划。要着力构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。这需要通过体制机制创新，破除阻碍劳动力、土地、资本、技术等要素在城乡间自由流动的制度壁垒，促进各类生产要素在城乡范围内实现更高效的优化配置。同时，要引导公共资源更均衡地向农村地区覆盖，加快推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，逐步缩小城乡差距。

在中国特色社会主义进入新时代高质量发展阶段的历史坐标上，乡村振兴被提升为国家发展的重大战略。党的二十大报告明确指出，要坚持农业农村优先发展，实现城乡融合发展，构建以人民为中心的现代化制度体系。乡村治理与城乡融合二者均是全面推进乡村振兴、实现农业农村现代化的重要支撑。随着城乡要素流动的加速、产业空间的重塑以及公共服务的均等化，农村社会治理已不再是单一的行政管理，而是需要在法治框架下实现治理体系和治理能力现代化。与此同时，乡村治理的法治化被视为完善国家治理体系、提升治理效能的关键环节。《法治社会建设实施纲要（2020-2025）》提出，到2025年基本建成法治社会，农村法治水平显著提升，法治观念深入人心。在此背景下，如何在城乡融合的视域下，系统梳理农村社会治理的法治化路径，已经变成了理论与实践的迫切需求。党中央强调通过统筹新型工业化、城镇化与乡村全面振兴（“三个统筹”），破解城乡二元结构，推动要素平等交换、双向流动，最终实现共同繁荣。2025年中央一号文件进一步要求“提升乡村治理水平”，将法治化作为城乡融合的基础支撑。

（二）问题提出

我国始终重视乡村法治建设。改革开放后，随着中国特色社会主义法律体系不断完善，《村民委员会组织法》等涉农法律为乡村治理提供了制度保障。通过持续开展“送法下乡”和普法教育，基层民主与法治意识逐步提升。法治化是国家治理现代化的核心要义。实现乡村治理法治化，不仅需要完善法律体系，更需确立法律在公共权力运行与公民权利保障中的最高权威，根本在于培育民众的法律信仰。此项工作兼具理论深度与实践紧迫性，是推进乡村治理现代化的必然选择。

尽管近年来中央和地方陆续出台了《乡村振兴战略规划（2021-2025）》等政策文件，推动了农村基础设施、公共服务和产业发展的同步提升。然而我国乡村社会长期以来受“礼治”传统影响，乡规民约等民间规范仍占据重要地位，与现代法治之间存在张力。村民依法办事、依法维权的意识仍显不足，加之社会结构变迁，使乡村治理面临复杂挑战，在治理过程中仍面临法律制度供给不足，农村基层立法、执法、司法协同机制尚未形成系统化框架；农民法治意识薄弱，法律服务覆盖面有限，导致法律规范难以在基层落地；城乡二元治理结构仍存，城乡要素流动与治理资源配置之间的制度壁垒未能根本破解等突出问题。

上述问题制约了农村社会治理的法治化进程，也与城乡融合的总体目标相背离，亟须在制度层面进行系统化、路径化的创新探索。

（三）研究意义

传统的农村社会治理研究多聚焦于单一的治理模式，即自治、德治或法治，而城乡融合要求把城市治理经验与农村治理实践有机结合，形成“三治融合”的新框架。该框架填补了城乡二元治理向一体化转型的理论空白。同时，法治化是实现治理现代化的关键路径。通过系统梳理法治在农村治理中的功能与局限，能够深化对“法治国家、法治政府、法治社会”一体建设的理解，为中国特色社会主义法治理论提供新的实践维度。

在城乡融合背景下，农村治理正面临土地纠纷、公共服务供给不均、基层权力监督薄弱等新问题。而研究法治化路径可以为地方政府制定精准的法律制度、完善纠纷调解机制、强化基层法治监督提供可操作的政策建议，直接服务于乡村振兴战略的实施。法治化也是维护农民合法权益、化解社会矛盾的根本保障。研究成果有助于构建“良法善治”环境，提升农村公共服务质量，增强农民的获得感、幸福感，从而促进社会和谐稳定。在县域层面，法治机制的完善还能提升政府的治理能力，推动城乡公共服务同构融合，形成城乡一体化发展的良性循环。围绕城乡融合视域探讨农村社会治理法治化路径，不仅能够丰富法学理论、为政策制定提供依据，还能在实践层面提升农村治理效能，助力乡村振兴和国家治理现代化的整体目标。

当前已有不少关于城乡融合治理的研究，但系统梳理法治化路径的专门文献仍相对稀缺。本文的研究能够丰富“城乡融合-农村治理-法治化”交叉学科的文献体系，为后续研究提供案例、模型和实证数据的参考。通过案例分析展示法治与乡土社会秩序的互动机制，能够深化对多元治理主体协同作用的认识，推动法治与社会关联的理论融合。

二、城乡融合的理论与政策框架

（一）理论溯源与概念界定

城乡融合的概念源自马克思主义关于城乡关系的基本论断，强调在生产力发展和社会形态变迁中实现城乡要素的自由流动与协同发展。此后从“城乡二元结构”向“城乡一体化”再到“城乡融合”逐步演进，形成了多层次的理论体系。刘守英等通过对发达经济体的经验梳理，提出城乡融合是城乡转型的特定阶段，具有人口双向流动、土地利用混合、产业结构趋同以及价值观念趋近等特征。从更宏观的视角看，李红玉等系统阐释了马克思主义城乡融合发展理论的历史渊源与现实意义，指出统筹城乡发展是实现全面小康的制度保障。近年来，学界进一步将城乡融合置于空间正义、要素流动和生态文明的交叉框架中，形成了“空间重构观、要素流动观、生态文明观”等多维度解释路径。

（二）理论框架的主要维度

在城乡融合发展的理论框架中，五个核心维度共同构成了一个系统性的推进体系。经济维度关注劳动力、资本、技术等生产要素的优化配置与产业协同，为融合发展提供基础动力；社会维度着力推动教育、医疗、社会保障等公共服务的均等化供给，旨在切实缩小城乡居民的生活质量差距；文化价值维度强调通过价值沟通与观念融合，化解城乡间的身份隔阂，促进社会共同体的精神凝聚；生态空间维度坚持以生态优先为导向，依托景观生态学和人地系统理论，统筹城乡空间布局，助力绿色发展与“双碳”目标；制度治理维度则着眼于法治化路径，致力于构建促进城乡融合的体制机制，通过土地、金融、数字普惠等制度创新，为乡村治理与长效发展提供坚实保障。这五个维度相互支撑、协同作用，共同推动城乡实现高质量、可持续的融合发展。

（三）政策框架的演进与现状

1. 国家层面的顶层设计

乡村振兴战略与新型城镇化被明确为城乡融合的两大抓手，二者的协同推进构成了政策的根本逻辑。2023年中央一号文件再次强调要健全城乡融合发展体制机制，畅通要素流动，推动公共服务均等化。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（2023）‍系统梳理了城乡融合的政策目标、重点任务和保障措施，形成了从宏观规划到微观执行的完整链条。

2. 政策文件的时间轴

2014年起，中央陆续发布《国家新型城镇化规划（2014—2020）》《国家乡村振兴战略规划（2018—2022）》等19份涉及城乡融合的政策文件，形成了“政策-理论-实践”三位一体的闭环。2021年《实施乡村振兴战略的法治保障与制度创新》专章设置“城乡融合”，从体制机制、公共服务、社会保障等方面提出具体要求。

3. 政策要点的共性

城乡融合发展的政策体系围绕系统性重构城乡关系的核心，呈现“贯通、共享、连接、保障”的协同推进逻辑。政策以推动要素双向流动为突破口，通过土地制度改革和数字金融创新，打破城乡要素配置的制度与技术壁垒，激活发展动能。以公共服务均等化为落脚点，聚焦教育、医疗、养老等关键领域，推动资源向农村延伸，直接提升农民获得感与公平感。以基础设施互联互通为基础支撑，通过交通、信息、能源网络的城乡一体化建设，构建空间共享平台，缩短城乡物理与数字距离。最终，以制度创新与法治保障为根本依托，完善法律框架与治理机制，为城乡融合发展提供稳定、可持续的制度环境，确保改革行稳致远。

（四）理论与政策的互动意义

理论为政策提供了多维度的分析视角，使政策能够从经济、社会、生态、制度等全局出发，形成系统化、层次化的治理方案；而政策的实践检验又不断丰富和校正理论模型，推动城乡融合理论向更具操作性的方向发展。基于上述理论框架与政策体系，可以进一步探讨农村社会治理的法治化路径——如完善城乡融合的法律制度、构建要素流动的监管机制、强化公共服务均等化的法定责任等，为实现乡村振兴提供坚实的法治保障。

三、农村社会治理现状与法治化需求

在城乡融合与乡村振兴的时代背景下，我国农村社会治理正处于从传统“人治-行政主导”模式向多元共治、法治化治理转型的关键阶段，呈现出多层次、多维度的复杂现实。当前治理主体功能仍显薄弱，基层党组织、村委会与乡镇政府面临着权责不匹配等结构性困境，治理公信力与效能因此受限。与此同时，部分基层干部法治素养有待提升，执法过程规范性不足，监督机制尚不完善，进一步弱化了治理的法治属性。

在制度层面，涉农法律法规体系仍不健全，土地“三权分置”、宅基地有偿退出、集体经济组织成员资格认定等关键领域存在制度空白，村规民约与国家法律之间衔接不畅，导致基层治理实践面临“制度真空”与执行困难。法治基础方面，农民整体法律意识较为淡薄，基层司法资源供给不足，纠纷解决仍过度依赖行政调解而非司法途径，多元解纷机制尚未形成合力，法治在乡村社会的权威性有待加强。

数字治理层面，农村信息基础设施建设不均衡，宽带覆盖率与5G网络通达性相对滞后，数字鸿沟问题依然突出。老年群体和部分基层干部数字素养不足，使得智慧治理平台推广应用面临现实阻力。在治理模式上，尽管政策倡导多元共治，但实践操作中仍以行政指令为主导，社会组织、市场主体、村民等多元主体参与的制度化渠道不健全，治理过程呈现碎片化特征，协同不足制约了整体治理效能的提升。

总体而言，当前农村社会治理在主体能力、制度供给、法治基础、技术赋能和参与结构等方面仍面临系统性挑战，亟须在城乡融合发展的框架下，推进治理体系与治理能力的系统性现代化转型。

四、法治化路径的理论基础

（一）马克思主义城乡关系理论

马克思、恩格斯指出，城乡二元对立是私有制和生产关系的历史产物，只有消除私有制的城乡分割，才能实现生产力的自由流动和人的全面发展。中国的城乡融合正是把马克思主义城乡关系理论同本国实际结合的创新实践，强调以公有制为主体、构建城乡利益、责任、文化和命运共同体，实现城乡平等发展。在此理论视角下，法治是保障要素双向流动、消除制度性壁垒的根本手段。只有通过法治才能把“要素自由流动、功能深度融合、权益均等化”落到制度层面，进而推动城乡融合的历史进程。

（二）城乡融合的制度逻辑

城乡融合是实现中国式现代化、全面建成社会主义现代化强国的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村振兴，构建城乡规划、建设、治理融合的制度体系。党的二十届三中全会进一步明确，城乡融合发展必须实现要素平等交换、双向流动，这一宣示为法治化路径提供了最高层次的制度指引。

（三）法治乡村建设的“双元进路”

清华大学法学院的研究指出，乡村法治建设需要在国家层面的统一法律规范与地方异质化实践之间找到平衡，不能简单复制“一刀切”的模式，而应通过“法律明白人”培育、普法责任清单等制度创新，实现法律在农村的高度场景化、同质化。兰州大学的“三治融合”研究进一步强调，法治是“三治”，即自治、法治和德治融合的核心支撑，要通过组织学法、普法责任清单等机制，形成“办事依法、遇事找法、化解纠纷靠法”的法治氛围。

（四）数字普惠金融与法治治理的耦合

数字普惠金融通过降低交易成本、拓宽融资渠道、提升公共服务可及性，能够有效促进城乡要素流动，是实现城乡融合的技术驱动器。其在公平、效率和可持续三个维度的理论逻辑，为法治化路径提供了“技术-制度-治理”三位一体的创新框架。在数字化背景下，法治化路径必须同步完善数字基础设施、提升农村居民的数字金融素养，并通过立法保障数字金融安全与消费者权益，形成数字法治的制度保障体系。

（五）政策文件的法治化指向

《城乡融合发展目标路径》明确指出，必须以法治手段统筹新型工业化、新型城镇化和乡村振兴，确保要素平等交换、双向流动的制度安排落地，这为法治化路径提供了最新的政策依据。2023年《全面推进乡村振兴背景下“三治融合”的理论逻辑和路径探析》进一步提出，要构建农村公共法律服务平台、完善法律明白人培养工程、强化法治宣传责任清单，以制度化方式把法治嵌入农村社会治理的每一个环节。

五、法治化路径的具体实现

（一）完善制度供给，构建法治框架

为推动城乡融合与乡村振兴，必须从制度供给、要素流动、治理结构三个层面系统构建法治化框架。一是完善专门立法体系，重点围绕《农村土地管理法》《集体经济组织法》等核心法律，补齐土地流转、宅基地退出、集体资产运营等制度空白，并通过制定《乡规民约指导条例》推动基层规范与国家法律有效衔接。二是深化户籍与要素流动制度改革，落实《户籍制度改革指导意见》，破除“人户分离”对人口、就业、社保等要素自由流动的限制，同时建立健全农村数字经济法律法规，为数据安全、平台监管与数字治理提供法治保障。三是构建“价值—规范—事实”三位一体的多层次法治治理结构，推动法治理念、制度规范与实践运行有机统一，确保法治在乡村治理中发挥价值引领与制度支撑作用。

（二）强化治理主体，提升依法治理能力

在健全制度的基础上，必须着力强化各类治理主体的依法治理能力。这要求将基层党组织的领导职责、乡镇政府的行政权力运行以及村级自治组织的议事决策程序全面纳入法治轨道，通过建立权力清单、责任清单制度实现“阳光用权”。提升基层法治素养是关键一环，需通过在乡镇和村级层面培育“法律明白人”，并开展全覆盖的法治教育，形成办事依法、遇事找法的社会氛围。

（三）多元纠纷化解，构建法治化纠纷解决体系

为了有效化解社会矛盾，需要构建多元化的法治纠纷解决体系。应完善“调解-仲裁-诉讼”三位一体的衔接机制，明确各类解纷途径的职责与标准，贯彻“先调后诉”原则。同时，要推动信访工作的法治化与信息化，并强化检察机关通过检察建议等方式对农村治理的监督职能，形成司法、行政与社会力量协同的纠纷化解网络。

（四）数字化支撑，打造智慧法治平台

数字化是提升治理效能的强大引擎。法治化路径必须依托坚实的数字基础设施，加快农村宽带、5G网络覆盖，进而构建集成土地、人口、纠纷等数据的农村法治大数据平台，实现风险预警、执法监督和“一网通办”的智慧治理。通过发展数字普惠金融，降低农村融资成本，为法治化提供经济支撑，并利用大数据技术对治理全过程进行实时监测和绩效评估。

（五）监督评估与持续改进

确保法治化路径行稳致远，最终依赖于健全的监督评估与持续改进机制。应依据科学的评价指标体系对法治建设成效进行量化评估，并建立县域层面的跨部门协同监督联席会议制度，整合监督资源，防止监管盲区。更重要的是，通过大数据平台收集反馈，形成“发现-分析-整改-评估”的动态闭环，使法治化路径能够随着城乡融合实践的深化而不断优化调整。

在城乡融合视域下，农村社会治理的法治化不是单一的制度补丁，而是制度、主体、纠纷、数字、人才、监督等多维度的系统工程。通过制度供给的完善、治理主体的依法强化、多元纠纷化解机制的构建、数字化平台的支撑、人才财政的保障以及科学的监督评估，可以实现农村治理从“人治-行政主导”向“法治-协同-智慧”转型，为城乡融合提供坚实的法治保障。

六、典型案例分析与启示

在城乡融合的实践中，浙江湖州与江苏苏州等地的探索为农村社会治理法治化提供了具有启发性的样本。

浙江湖州将著名的“余村经验”提升为全市法治治理的标杆，构建了自治、法治、德治“三治融合”的体系，并通过地方立法将其固化为《湖州市法治乡村建设条例》，使法治建设具有了硬约束。湖州特别注重数字化赋能，建立了县级矛盾纠纷调处中心并配套“智慧大脑”平台，实现了矛盾预警、线上受理和智能分流，累计化解了大量纠纷，显著提升了治理效率。同时，通过将法治建设纳入政绩考核并设立法治督察制度，形成了有效的监督闭环。江苏苏州的路径则凸显了量化评价与综合执法改革，其创新的“法治力”指数体系从多个维度将法治成效转化为可比数据，为治理提供了客观依据。苏州率先推行镇域综合执法改革，将多项执法权力依法下放至乡镇，组建综合执法局，实现了“一体化平台+小网格”的高效治理格局。在“政社互动”模式下，苏州明确划分政府与自治组织的权责清单，并探索出“援法议事”“家庭积分制”等创新做法，促进了多元主体的协同共治。此外，苏州通过数字平台实现普法宣传的精准投放和群众互动，并启动了全国首部基层法治建设条例的立法调研，展现了法治建设的前瞻性。

两地的实践共同表明，农村社会治理的法治化路径成功依赖于几个关键要素：首先是制度先行，通过地方立法将有效经验固化，形成稳定预期；其次是数字赋能，利用技术平台实现治理流程的闭环管理，提升透明度和效率；核心是坚持群众主体地位，通过创新机制保障民众的参与权和话语权，从而增强对法治的认同；最后是必须建立科学的监督评估体系，将法治成效量化并纳入考核，确保各项措施落到实处。总之，湖州和苏州的经验证明，法治化并非单一维度的制度堆砌，而是需要在制度、组织、技术、文化等多个维度进行系统创新与协同推进，从而为实现城乡融合背景下的“良法善治”提供可复制、可推广的实践路径。

总之，在城乡融合的大背景下，农村社会治理的法治化路径必须实现制度、组织、技术、文化四维度的协同创新。湖州的“余村经验”与苏州的“法治力”模型为全国提供了可复制、可推广的示范路径。在城乡融合视域下，农村社会治理的法治化不是单一的法律条文堆砌，而是立法、执法、宣传、调解、要素流动等多维度协同推进的系统工程。通过制度完善、数字赋能、法治人才培养、多元治理机制以及“三治融合”的系统推进，农村治理将能够在法治轨道上实现高质量、可持续的发展，实现农村治理的“良法善治”，为乡村振兴提供坚实的法治保障。

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