引言

在数字时代背景下，数字经济已成为重塑全球经济格局的核心引擎，数据作为关键生产要素，其跨境有序流动对于激活区域市场活力、释放经济增长潜力具有不可替代的作用。粤港澳大湾区凭借“一国两制”的特殊制度优势、密集的数字产业集群以及丰富的数字化应用场景，在数据要素市场构建方面具备天然的先发条件。当前，全球范围内的数据跨境监管框架逐步收紧，我国相关制度体系也在不断完善，但大湾区仍面临规则衔接不畅、监管标准不统一等突出问题。基于大湾区的发展实际，本文深入探讨数据跨境流动的监管现状与优化路径，为打造安全高效的数据要素市场、建设亚太区域数据处理中心提供具有实践价值的参考方案。

一、大湾区发展数字经济构建数据要素市场的优势与机遇

数据要素已成为数字经济时代的基础性、战略性核心资源，我国已正式将数据列为第五大生产要素。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出“加快培育统一的技术和数据市场”，并要求建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理等基础制度和标准规范；《二十大报告》也强调要“打造具有国际竞争力的数字产业集群”，为数据要素市场建设提供了明确的政策指引。

粤港澳大湾区在构建数据要素市场方面拥有多重独特优势：其一，湾区具备“一国两制、三个关税区、三个法域”的特殊制度禀赋，为数据跨境流动的制度创新提供了广阔空间；其二，湾区聚集了众多数字经济龙头企业，同时也是大量跨国公司中国区总部、亚太区总部及数据处理中心的所在地，产业集群带动力强劲；其三，大湾区在交通、物流、金融、医疗、教育、娱乐等服务领域的数字化水平位居全国前列，为数据要素市场提供了丰富的数据资源和多元的应用场景。

凭借这些优势，大湾区完全有条件成为我国数据跨境治理的“试验田”，通过三地协同破除区域间的数据流动壁垒，推动跨境数据规则有效衔接。这不仅能够充分释放数据要素价值，为统一大市场建设赋能，更能以区域合作经验为全国统一数据要素市场建设提供可复制、可推广的实践样本。因此，大湾区应牢牢把握数据要素市场建设的战略机遇，充分发挥自身优势，在严守安全底线的前提下，依托“一国两制”制度红利，促进数据在内地与港澳地区及全球范围内的有序流动。

二、大湾区构建数据要素市场中数据跨境流动的监管要求

（一）立法现状

我国已逐步构建起以《个人信息保护法》《数据安全法》《网络安全法》为核心，以《数据出境安全评估办法》等规范性文件及相关国家标准为补充的数据跨境流动立法体系。数据跨境流动的监管重点聚焦于在我国境内获取和产生的重要数据与个人信息，此类数据出境原则上需完成自我安全评估，符合特定条件的应通过省级网信部门向国家网信部门申报安全评估。

重要数据是指一旦遭受篡改、破坏、泄露或非法获取、利用，可能危害国家安全、经济运行、社会稳定、公共健康和安全的数据，同时包含基于海量个人信息形成的统计数据和衍生数据。企业向境外提供重要数据，必须通过所在地省级网信部门向国家网信部门申报数据出境安全评估。对于个人信息跨境流动，若数据处理者处理超过100万人的个人信息，或自上年1月1日起累计向境外提供10万人的个人信息或1万人的敏感个人信息，需在传输前完成个人信息安全影响评估并申报安全评估。

从行业维度来看，关键基础设施运营者、网络运营者、征信业、银行业、汽车制造业等涉及大量敏感个人信息和重要数据的领域，原则上需遵守数据本地化存储要求，相关数据应存储在我国境内，无合法合理业务需求不得出境；确需跨境传输的，必须通过网信部门的安全评估。

（二）数据出境安全评估与监管实践现状

习总书记强调：“推动数字经济健康发展，要坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展。”这一重要论述明确了数据跨境流动监管的核心原则——平衡安全与效率、兼顾规范与发展。

在实践中，国家网络与信息监管部门高度重视数据跨境流动的安全保障，重点维护国家安全、数字市场利益、公共利益及个人信息权益，未来较长时期内数据跨境流动将保持严格管控的整体态势。在保障安全的前提下，构建数据要素市场、规范数据跨境流动需从监管规范与技术发展两方面协同发力：在监管规范层面，需建立数据分级分类、定价交易、跨境共享等流动规则，构建涵盖监管模式、监管机构、监管试点的多元治理体系；在技术发展层面，需强化技术平台支撑，通过加密、脱敏、区块链等技术保障数据真实性与安全性，推进大湾区数据存储港、数据交易中心和监管平台建设。

近年来，大湾区在数据开放共享方面开展了一系列先行先试，如深圳数据交易所的设立、“琴澳通”跨境服务创新平台及粤澳跨境数据验证平台的搭建，逐步积累了宝贵的实践经验。但总体而言，大湾区数据跨境流动监管仍存在诸多不完善之处：一是规则体系尚未健全，三地监管规则衔接不够顺畅，企业面临诸多不确定性；二是企业对“数据跨境传输”的法律界定理解不清晰，跨国企业在数据传输过程中常面临监管义务认定难题；三是监管细则有待落地，如数据入境管理、申报主体认定等具体问题缺乏明确指引，跨国企业及其关联公司在申报流程中面临抉择困境。

三、大湾区构建数据要素市场促进数据跨境流动的建议

大湾区数据要素跨境流动涉及多法域、多地区监管规范的协调，需构建协同高效的监管体系。应采取循序渐进、序贯决策的策略，结合我国发展实际，坚持数据分类分级管理，在保障安全的前提下促进数据自由流动，实现数据保护与流动的动态平衡，增强大湾区作为亚太地区乃至全球数据管理中心的核心竞争力。推动数字经济对外投资合作，需以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，深入实施数字经济战略，坚持企业主体、政府引导、市场运作的原则，统筹发展与安全，充分利用两个市场、两种资源，推动技术创新与业态升级，积极参与全球数字经济合作与竞争，服务新发展格局构建。

（一）积极融入数字经济全球产业链

鼓励数字经济企业在大湾区布局研发中心、产品设计中心，汇聚全球创新资源，与境外科技企业在大数据、5G、人工智能、区块链等前沿数字技术领域开展深度合作，联合攻关核心技术。推动数字技术产业化国际合作，促进国外先进技术与大湾区产业化优势深度融合，带动数字产品和服务贸易发展。支持企业加强国际上下游产业链协同，提升国际化运营水平。

（二）加快推进数字基础设施建设

支持大湾区企业把握海外数字基础设施建设机遇，投资建设陆海光缆、宽带网络、卫星通信等通信基础设施，大数据中心、云计算等算力基础设施，以及人工智能、5G网络等智慧基础设施，面向亚太区域及全球提供数字服务。挖掘传统基础设施升级改造潜力，提升大湾区在跨国企业地区总部、IT总部和数据处理中心布局中的吸引力，推动传统基础设施向数字化、网络化、智能化转型。

（三）推动传统产业数字化转型

鼓励大湾区制造企业主动参与全球制造业数字化、智能化、自动化、服务化转型进程，积极应用工业互联网开展境内外网络化协同、个性化定制等先进制造模式，提升生产与管理效能。加强新业态新模式的亚太区域及国际合作，紧扣跨国企业地区总部、数据中心的业务需求，深化共享数据、数据入境、数据处理、数据出境及智能物流等领域合作。支持跨国企业在大湾区设立地区数据处理中心，吸引亚太地区国家数据在华处理。

（四）打造具有国际竞争力的数字经济企业

培育数字经济领域国际化领军企业，加大技术研发投入，健全自主创新机制，打造全球产品创新中心、技术服务中心和先进制造管理中心，提升全球资源整合能力。精心培育数字经济标杆企业，发挥金融资本作用，聚焦核心科技与创新链短板，引进国际高端人才，加速发展进程。鼓励民营企业“走出去”，培育一批“小而美”的数字经济企业，开展本土化经营。

（五）建设数字化境外经贸合作区

支持数字经济企业参与科技研发型境外经贸合作区建设，打造境外科技创新平台。推动合作区智能设施共享，提升数字化管理服务能力，强化数字技术融合应用。探索境外经贸合作区与跨境电商综合试验区联动发展，共同推进海外仓建设，形成协同效应。打造跨越物理边界的虚拟合作区和产业集群，通过网络平台对接区内企业与当地上下游资源，构建跨国数字化产业链供应链。

（六）强化数字经济走出去的指导监管

完善数字经济“走出去”相关制度建设，遵循包容审慎监管原则，加强对新业态新模式的监管引导。健全对外投资备案报告制度，用好境外企业和对外投资联络服务平台，强化监测分析与风险预警。提升对外投资合作数字化管理水平，加强部门间信息共享与协同监管。

（七）做好数字经济走出去风险防范

鼓励数字经济企业完善内部合规制度，严格遵守我国数据出境安全管理规定及东道国法律法规、国际通行规则，妥善应对监管审查。增强知识产权保护意识，健全数据安全管理制度，采取必要技术措施保障数据安全和个人信息权益，支持企业通过法律手段维权。密切跟踪全球数字经济反垄断及数字税政策动态，做好应对准备。

（八）推动粤港澳三地数据跨境流动规则协同与对接

加强顶层制度统筹，建立系统规范的管理体系，健全三地统一领导与部门协作机制，强化区域规则衔接，构建数据跨境流动综合治理体系及安全事件应急响应机制，全流程规范数据跨境流动操作。加快落实具体执行细则，推动数据跨境流动规范落地见效。

建立大湾区数据跨境流动分级分类保护制度：一是设立大湾区统一数据管理机构，制定分类分级框架性原则；二是由各主管部门结合区域和领域特点开展具体分类；三是汇总形成统一的大湾区数据分级分类规则指南，构建总监管与分工监管相结合的监管网络。

建立大湾区数据跨境共享目录、互信互认的企业白名单及网信部门备案登记制度。对于共享目录内数据及白名单企业，除明确禁止出境的数据外，其他数据可由企业向大湾区网信部门或国家网信部门自主申报备案，无需申报数据出境安全评估。明确申报主体资格，针对跨国企业国内子公司、分支机构等不同情形，细化申报规则，允许符合条件的企业委托代表公司统一申报。

（九）建立大湾区数据跨境流动统一协调机构

组建大湾区数据跨境统一协调机构（如大湾区网络信息管理办公室），解决当前三地执行标准与程序不统一的问题，降低数据跨境管理难度。依托该机构，依据统一规则开展管理监督，在实践中逐步完善监管政策与落地细则。结合《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》要求，制定低风险跨境流动数据目录，目录内数据经自主申报备案后，可从深圳前海、河套、广州南沙、珠海横琴等“数据海关”出境，促进数据在大湾区有序流动与安全共享。

（十）建立大湾区数据跨境流动统一存储、验证和传输平台

构建大湾区跨境数据安全融通平台，实现境内外统一数字身份认证、集中数据交换存储，保障数据有序跨境流通、可共享可溯源。明确平台数据存储、验证、输出的安全责任，强化数据接收方安全保护义务。以数字技术为核心保障，加快数据匿名、同台加密、安全多方计算等前沿技术突破，提升数据风险评估、监测、预警和溯源能力。建立数据跨境交换共享技术标准，将其纳入国家标准制定计划，破除技术标准与软件接口差异造成的流通壁垒。

（十一）强化政府部门与企业协同治理

国家网信办把握大湾区跨境数据流动规制方向，指导大湾区网信办出台操作性更强的具体规则并推动落实；港澳特区政府配合内地成立大湾区数据联合管理机构，签订合作协议，做好辖区内数据治理与保障工作。企业作为数据跨境流动主体，应严格遵守法律法规，保障数据全生命周期安全有序流动，积极参与技术突破与规则制定。通过政企协同，发挥企业技术研发与人才优势，共研数据安全技术与平台建设难题；政府通过分级准入赋予企业参与权，鼓励企业提出规则完善建议，构建良好政企协作关系，助力数据跨境规则制定与安全管理。

四、结论

数据跨境流动在驱动数字经济发展、支撑国际贸易、促进跨国科技合作、推动数据资源共享等方面的作用日益凸显，加强数据跨境流动探索已成为大湾区在全球数字经济格局中抢占优势地位的关键。基于深化开放、促进发展、释放数字经济动能的考量，数据有序自由流动应成为我国发展数字经济的基本立场与战略目标。依托“一国两制”制度优势，国家网络信息监管机构应给予大湾区数据跨境流动更多政策便利，通过构建完善的数据流动与安全规范，促进数据要素在大湾区有序自由流动，推动大湾区建设成为亚太地区乃至全球的数据处理中心，为我国与周边国家、东盟国家、“一带一路”沿线国家开展数据跨境流动提供决策参考与实践样本。

参考文献：

1. [1] 广东外语外贸大学粤港澳大湾区研究院课题组,申明浩,申么,等.数据跨境有序流动何以赋能统一大市场建设——基于粤港澳大湾区建设视角分析[J].国际经贸探索,2022,38(11):82-94.
2. [2] 刘旭然.数字化转型视角下政务服务跨域治理的特征、模式和路径——以“跨省通办”为例[J].电子政务,2022(09):112-124.
3. [3] BDI数聚观.数·要素|数据跨境跨区流通合作规制机制研究——以粤港澳大湾区为例[EB/OL].(2022-12-05)[2025-12-05].https://www.bcciia.com/article/37877fda59034419b5f4bec30f15f8e6.
4. [4] 广东外语外贸大学粤港澳大湾区研究院课题组,申明浩,滕明明,等.数据要素跨境流动与治理机制设计——基于粤港澳大湾区建设的视角[J].国际经贸探索,2021,37(10):86-98.
5. [5] 相韶华.粤港澳大湾区协同合作的挑战[EB/OL].(2022-09-01)[2025-12-05].https://side.cuhk.edu.cn/article/433.