引言

包容审慎监管原则源于金融领域的审慎监管，早期以防范市场经营主体风险为主，后发展为宏观审慎监管，注重维护金融体系稳定。我国政府曾并行适用微观与宏观审慎监管模式，严格防范风险。然而，21世纪新兴产业发展迅速，风险和收益难以精准预知，严格的审慎监管抑制了创新。为此，我国政府对审慎监管原则进一步发展，创新性提出包容审慎监管原则，以包容性监管来弥补审慎监管的不足，降低风险防控严苛程度，以鼓励创新。该原则最早见于2017年国务院办公厅文件，并在政府工作报告及多项政策文件中得到明确。随着包容审慎监管原则的发展，其在《优化营商环境条例》及《科学技术进步法》中实现了从政策话语到法律概念的转变，在新经济监管领域内确立了新的法律依据。

一、包容审慎监管原则的规范内涵

对于包容审慎监管的内涵，法律并没有明确定义，学界也缺乏统一的认识。事实上，包容审慎监管原则处于高速发展的阶段，自诞生至今的几年间，其含义也在不断地扩充，尽管如此，包容审慎监管原则的逻辑内涵是相对稳定不变的，具体包括以下两个方面：

包容发展

包容发展，指的是监管者要对新生事物有包容的心态，从促进发展的角度出发去实施监管，发展的核心动力是创新，监管者对新业态、新模式等新生事物应鼓励、保护其创新，不能因为“前所未有”而在萌芽之初就以其“超出常态”为由，将其扼杀在市场大门外，这种做法不但可能会造成监管失灵，甚至可能会有损市场经济的健康发展，只要新生事物没有触碰监管的底线，对他人、社会造成巨大的不利影响，就应“等一等、看一看”，给予其充分自主的发展空间，让市场这只“有形的手”发挥其调控作用，这样有利于在更大的程度上去激发市场活力和社会创造力。

审慎监管

审慎监管，审慎不仅是指监管者对风险的审慎，也是对自身监管行为的审慎。如果监管对象出现了逾越市场安全红线，严重扰乱市场秩序等行为，如果不尽快遏制就会产生不可接受的损害时，监管者应主动及时介入，履行好“市场守夜人”的职责，对监管对象依法进行处置，维护市场的安定，促进市场有序运转。同时，当监管者进行监管时，一定要科学、依法监管，严格遵循比例原则，采取对行为人损害最小的方式，并且监管行为所造成的损害结果要与达成行政目的收益的比例相当。另外，监管者对监管的干预时机一定要科学把握，不要因过早或过晚干预而产生难以弥补的损害，而且对不同监管对象应制定差异化的监管策略，实现精准有效监管，优化监管资源的配置以提升监管效能。因此，审慎绝非放任不管，而是在依法行政的前提下，特别要求监管执法的节制和慎用，以此抑制执法权的滥用以及对企业的强取豪夺。

二、包容审慎监管原则与民航行政执法的契合性

（一）民航新监管模式与包容审慎监管原则的耦合

在民航业快速发展与监管资源相对不足的背景下，民航局于2017年提出构建“以信用为基础的新型监管机制”。这一新模式与传统监管模式相比，更加注重科学运用“自律管理”，包括赋予企业法定自查职权、实施分级分类的差异化监管等，旨在激发市场活力、规范市场行为，实现民航治理体系和治理能力现代化。本质上，新监管模式与包容审慎监管原则具有天然的耦合性，两者在核心理念上深度共鸣。包容审慎监管原则的核心在于把握监管的度，既要坚守安全底线，避免系统性风险，又要为市场主体创新预留弹性空间，避免过度干预。民航新监管模式通过制度性安排精准实现了这一平衡：

其一，法定自查制度将部分合规核查责任赋予企业，引导被监管者向日常自律、合规性转变，减少监管直接干预，为企业创新提供自主空间，体现包容发展精髓。其二，分级分类差异化监管基于企业信用、过往表现和业务风险等级实施“靶向监管”，对信用良好、风险可控的企业“无事不扰”，是包容的落地，而对信用缺失、风险突出的企业强化监管，正是审慎的体现。其三，信用管理与联合惩戒机制将企业合规表现转化为市场信用资产，守信企业获得政策红利，失信企业面临多部门协同惩戒，从而强化企业自律，实现监管目标内化。

（二）民航“四新经济”发展的需求

随着科技进步和经济全球化深入，民航业面临前所未有的机遇与挑战。无人机物流、城市空中交通（UAM）等“四新经济”的快速发展，对民航行政执法提出了新要求。这些领域科技含量高、创新性强，业务模式、技术应用和市场环境不断变化，因此要求民航行政执法摒弃传统静态监管模式，采取更加灵活、高效的监管方式。在此种情况下，包容审慎监管原则与民航“四新经济”的发展需求不谋而合，一方面，包容审慎监管原则能为“四新经济”提供创新空间和发展机会，避免过度监管抑制创新活力；另一方面，通过审慎监管有效防范和化解发展过程中的风险和问题，确保民航业安全和稳定。因此，包容审慎监管原则成为赋能民航新质生产力突破制度瓶颈、实现安全有序跃升的关键治理基石。

三、包容审慎监管原则在民航行政执法中面临的挑战

（一）监管标准不明确损害执法公正

在民航行政执法中进行包容审慎监管，核心就是平衡飞行安全和民航产业发展。但是由于民航新经济的发展具有高度的不确定性，所以难以明确具体的监管标准，导致监管者无法实施合适的监管方案，使监管在过严与过松两极间摇摆，最终不仅侵蚀了监管行为的公信力，而且损害了民航业的健康发展。

1. 包容不足不利于新经济发展

包容不足意味着监管者面对新经济时缺乏合适方案，沿用保守强监管模式，过分强调安全而忽视产业发展，抑制了创新活力。在实践中具体表现为：

第一，空域管理体制僵化。长期以来，我国强调空域资源的主权性和安全性，采用单一而严格的低空空域管理模式，从而忽视低空空域公共属性与经济价值，开放范围有限而浪费空域资源，抑制经济活力。有数据显示，截至2023年底，国内注册低空飞行器达126.7万架，但可供使用的航线不足千条，多数飞行任务无法按时完成，而各航司获取空域使用许可等待时间长。并且，部分用户反馈在民用无人驾驶航空器综合管理平台申请飞行时发现特定地级市内几乎不存在适飞区域，进而暴露出空域管理体制与新经济发展需求脱节。僵化的空域体制使无人机物流配送等创新业务难以大规模开展，企业错失发展良机，低空经济产业链动力不足，难以形成规模效应，制约新经济发展。

第二，产品适航审定速度过慢。传统适航审定标准与程序多基于过往航空产品特性制定，而面对新型航空产品缺乏针对性考量。审定机构过分强调安全而忽视效率提升，导致审定速度慢、力度小。对企业而言，审定速度慢意味着产品上市延迟，无法及时抢占市场，前期投入浪费，还可能错过最佳发展窗口期，面临被竞争对手超越的风险。而从行业层面看，审定速度慢会阻碍民航产业技术创新与升级，新型航空产品无法及时投入使用，相关配套产业也难以跟进，打乱产业链发展节奏，不利于民航业高质量发展。

2. 审慎不足导致安全风险增加

审慎不足指监管者面对新业态、新技术时，过于追求产业发展速度，降低监管标准与要求，增加安全风险。这种审慎不足的情况，在民航新经济领域有着诸多具体表现：

第一，对低空飞行器驾驶员的管理宽松。低空飞行器操作流程相对简便，对驾驶员要求较低，导致培训市场部分机构为追求经济利益降低培训标准、缩短时长。一些驾驶员仅经过简单短期培训，未充分掌握飞行技能和应急处理能力就取得驾驶资格，可能导致对飞行器性能、飞行规则及复杂气象条件应对方法了解不足，曾出现因飞行员处理故障不当导致飞行器紧急迫降事件，威胁地面人员安全。此外，对低空飞行器驾驶员的持续监督和考核机制不完善，取得资格后缺乏定期技能复核和安全教育，驾驶员飞行技能和安全意识可能退化，威胁低空飞行安全。

第二，民航新技术应用监管滞后。民航领域新技术不断涌现，如人工智能飞行控制系统、大数据飞行管理等，但部分监管者存在放松监管现象。以人工智能飞行控制系统为例，其能提高飞行自动化程度和效率，但若系统故障或被恶意攻击，可能导致飞行器失控。但目前，对该系统的安全评估和监管标准不完善，监管者未进行全面安全测试和审核就允许其在民航飞行中应用。另外，在大数据飞行管理方面，数据安全至关重要，但一些监管者未严格监管数据采集、存储和使用过程，导致数据泄露的情况时有发生，影响飞行计划制定，给民航安全带来潜在安全隐患。

（二）监管时机难把握增加执法难度

监管部门经过审慎分析认为应当干预市场，其也可能无法找准干预时机，过早干预抑制新经济发展、有损市场创新，过晚干预会导致安全风险扩大甚至发生安全事故，这种两难困境影响民航业稳定与发展。

1. 技术创新迭代层面的监管时机困境

民航领域技术创新日新月异，以电动垂直起降飞行器（eVTOL）研发技术为例，研发初期若监管部门过早介入，设定过于严苛且适配传统航空器的标准，会抑制创新活力。另外，eVTOL在动力系统、结构设计上与传统航空器差异大，研发需不断试错来优化性能，若监管部门以安全风险为由限制电池测试参数或飞行测试范围，企业可能无法获取关键数据完善技术，导致有潜力的技术路线被搁置，新经济业态发展步伐也会因此放缓。

然而，若监管部门介入过晚，技术未成熟就推向市场，后果不堪设想。部分eVTOL企业在技术不稳定的情况下急于开展商业试飞或载人运营，因飞行控制系统漏洞导致失控，飞行器直接侧翻在地面上，虽未造成严重人员伤亡，但引发公众对eVTOL安全性的担忧，打击消费者对新技术信心以此阻碍了行业商业化进程，抑制新经济健康发展。

2. 新业态市场培育阶段的监管时机矛盾

民航新业态如低空旅游、无人机物流等在市场培育阶段存在复杂的监管时机问题。低空旅游作为新兴的旅游方式，能为游客提供独特的空中视角和体验，在其筹备和初期推广阶段，若监管部门过早设置高门槛，如严格空域审批、高额运营资质要求等，会使许多有创意、有潜力的项目难以落地。在实践中，一些小型旅游企业计划推出特色低空观光线路，结合当地自然景观和文化资源，但因申请空域和运营许可流程繁琐、成本高昂而放弃，导致新业态市场活力得不到释放。

反之，若监管部门介入过晚，新业态市场会出现无序竞争和安全隐患。部分低空旅游运营方为追求经济利益，忽视安全管理和服务质量，运营未经审批的“黑飞”项目，使用不符合安全标准的飞行器，而这些违规操作行为如果监管部门没有及时介入将其禁止，就极易引发安全事故。如2025年“五一”期间，江苏省苏州市吴中区一架观光直升机因运营方未正常检修导致液压系统异常磨损，返航时失控坠落，造成人员伤亡。

（三）协调机制不完善降低执法效能

1.规避和避让机制欠缺：低空飞行的安全“雷区”

不同类型飞行器在低空飞行过程中，缺乏有效的冲突规避和避让机制，影响低空飞行安全，尤其是无人机与有人机在同一空域时问题更突出。无人机体积小、飞行灵活，轨迹难以预测，而有人机遵循固定飞行程序。由于没有有效规避和避让机制，无法及时准确获取对方位置信息和飞行意图，相遇时易发生碰撞事故，威胁低空飞行安全。近年来，此类潜在冲突事件频率上升，影响低空经济活动有序开展，使企业和投资者望而却步。例如，无人机物流企业担心无人机与有人机冲突导致货物运输中断或损坏，增加运营风险和成本。

此外，执法部门监督和检查飞行器规避和避让行为时缺乏有效技术手段，主要依赖传统雷达监测和人工目视观察，在低空飞行场景中存在局限。雷达监测对小型、低高度无人机难以精准捕捉动态信息，易出现监测盲区；人工目视观察受天气、光线等条件影响大，复杂气象或夜间环境下无法有效发现潜在冲突。没有先进技术手段支撑，执法部门难以及时掌握飞行器实际规避和避让情况，无法在冲突发生前预警和干预，使低空飞行安全监管处于被动状态，加剧安全风险。

2. 管理流程脱节：层级与部门间的“效率枷锁”

空域管理工作涉及多个层级和众多部门，管理流程复杂且缺乏统一标准化规范。一些地区飞行审批需经多个部门层层审批，各部门审批标准和流程不同。例如，通用航空企业飞行计划需先经当地民航管理部门初步审核，再提交给相关部门进行空域使用审批，同时还需获得环保、气象等其他部门意见。企业需花费大量时间和精力准备不同申报材料和满足各种审批条件，这对市场主体发展和民航行政执法都产生不良影响：

一方面，复杂审批流程导致审批周期冗长、效率低下，阻碍企业发展。企业从提交飞行申请到最终获得审批可能需要数周甚至数月时间，在此期间需承担飞行器闲置、人员工资等固定成本，还可能因错过最佳飞行时间而损失商业机会。另一方面，复杂审批流程影响民航行政执法统一性和协调性。不同部门在审批过程中可能各自为政，缺乏有效沟通和协调，难以形成统一监管标准，容易出现监管漏洞和执法不一致问题，影响执法公正性和权威性。

四、优化民航行政执法中适用包容审慎监管原则的路径

（一）明确包容审慎监管的标准

1. 借助监管影响分析工具确立合适的监管方案

监管影响分析是解决监管尺度失衡的关键，借助该工具可为民航监管部门确立合适方案，提升执法效能，具体分四步：

第一，合理确定监管目的。需综合考量多方面因素。经济发展水平是基础，不同阶段新技术、新业态对监管的承受力与需求不同，初期需宽松监管鼓励创新，发展成熟后要加重安全与规范考量。社会公众期待是关键，公众对飞行安全、便捷出行和优质服务的需求应纳入考量。同时，监管成本不可忽视，过高成本会影响行业发展活力。

第二，选择适当的监管措施。确定目的后，要从众多措施中挑选适配方案，确保措施与目的实质关联。以空中旅游项目为例，若目的是在保障安全前提下推动发展，监管措施就不能仅局限于严格安全审查，还应考虑优化审批流程。

第三，选择对市场主体影响最小的方案。多种方案能实现监管目的时，优先选择对市场主体影响最小的。民航新业态中创新企业抗风险能力弱，以低空飞行器适航审定为例，传统审定标准繁琐，可探索制定简化的审定流程，在保证安全前提下，减少环节和文件要求，降低企业成本，使其及时将产品推向市场。

第四，通过成本收益分析判断方案可行性。运用成本收益分析全面评估所选方案，判断消极与积极影响是否成比例。若方案对市场主体造成的损害，如企业运营成本增加、财政支出耗费等，与公共利益如飞行安全提升、行业发展带动就业等不成比例，则不能采用。

2. 建立包容审慎监管清单制度

通过建立清单，民航监管部门能对企业合理有效监管，把握监管尺度。具体如下：

建立包容审慎监管清单，首先要根据民航新业态、新技术等新经济的特点进行科学分类。根据民航新经济特点，可将清单分为包容类和审慎类。包容类针对发展潜力大、风险可控的新经济，如无人机外卖、物流等，清单应列出鼓励性政策，初期适当放宽非关键性监管要求，如简化审批、给予税收优惠。审慎类针对风险高、影响飞行安全的新经济，如未成熟的人工智能飞行控制系统应用，清单应列出严格的安全评估标准、流程和应急处置措施，应用前需全面安全测试和审核。

其次，两类清单都应明确具体监管内容和标准。包容类要说明放宽监管的方面和程度，如无人机物流配送，规定特定区域内飞行高度、速度参数放宽的范围、飞行时间限制和应急处理要求。审慎类要严格界定安全评估指标和方法，如人工智能飞行控制系统，明确系统故障率上限、防御能力标准，以及安全测试项目和流程。

最后，建立包容审慎监管清单，关键在于有效实施和严格监督。建立清单后，监管部门要加强宣传解读，让市场主体了解内容要求，促进自律。同时，建立健全监督机制，对于违反清单规定的行为，要依法进行处罚。此外，鼓励社会公众参与监督，建立举报渠道并奖励举报属实者，形成全社会共同监管氛围，保障包容审慎监管原则的落实，促进民航业健康发展。

（二）构建动态监测体系以把握监管时机

民航新经济发展中，监管部门面临监管时机难题，构建动态监测体系迫在眉睫，可通过明确目标原则、构建技术平台、建立反馈调整机制实现。

1. 明确动态监测体系的目标与原则

动态监测体系的首要目标是实时准确捕捉民航新经济发展信号，为监管提供依据，在恰当时机采取合适措施，保障创新发展与安全底线，维护行业稳定。另外，动态监测体系应遵循全面性、及时性、精准性原则。全面性要求监测覆盖各领域各环节，及时性强调数据实时更新和快速反馈，精准性要求数据准确、分析可靠，避免错误决策。

2. 构建动态监测的技术平台

动态监测的对象是海量数据，而对这些数据的整合、分析和监控需要依赖先进的技术进行，因此构建技术平台是动态监测的核心环节。在技术平台下，大数据技术可整合民航企业的运营、气象、旅客信息等数据，深度挖掘分析发现潜在风险和发展趋势，提前应对。人工智能技术中，机器学习算法可学习历史数据建立预测模型，预测安全风险和市场趋势，如利用神经网络算法预测设备故障。此外，物联网技术可实时监控民航设备和设施，安装传感器获取运行状态和环境信息，异常时监管部门及时介入。

3. 建立动态监测的反馈与调整机制

动态监测需建立有效反馈与调整机制，确保监测结果及时应用和监测体系不断完善。当监测数据预警时，监管部门应迅速评估分析，判断是否介入以及采取何种措施。同时，根据民航新经济发展和监管实践，定期评估调整监测体系，更新优化监测指标和技术平台。

（三）进一步完善协同监管机制

1. 推广智能空管系统

为提升低空飞行安全性与效率，应引入先进智能空中交通管理系统，利用人工智能、大数据等技术实现飞行器轨迹预测、冲突识别与自动避让等功能。该系统能自动规划最优飞行路径，避免冲突，并且通过学习算法准确预测飞行器的轨迹与意图，自动触发避让机制。同时，系统还可以提供实时的飞行监控和数据分析功能，帮助执法部门及时掌握飞行器的动态信息，进行科学合理的监管和决策。目前，发达国家已成功应用该系统，我国可借鉴经验加快研发推广，注重与现有系统融合对接，加强维护更新，保障稳定运行。

2. 完善沟通协调机制

为提升空域管理协同效能，应建立与军区、空管局等相关部门的常态化协作机制，包括定期召开联席会议和加强应急联动机制。其一，定期召开联席会议，各部门可分析新形势、挑战，制定政策措施，协商解决飞行审批、空域使用等问题。其二，加强应急联动机制建设，首先应建立健全应急预案体系，明确各部门职责分工，其次要加强应急演练与培训，提升处置能力，最后要建立信息通报共享机制，确保及时掌握应急情况并应对以此提升协同处置能力，保障空域安全。

五、结语

包容审慎监管原则在民航行政执法中价值独特，既为新经济提供发展空间，又保障民航安全。但民航业高风险特性与创新容错诉求存在矛盾，该原则落地面临三重挑战：一是监管标准模糊，导致执法尺度不一，抑制活力或引发隐患；二是监管时机难把握，过早干预扼杀创新，过晚介入放大风险；三是协同监管机制缺位，削弱执法效能。为此，需探索完善实施路径：借助监管影响分析工具与清单制度明确标准，提升监管精准度；构建动态监测体系把握监管时机；推广智能空管系统、召开联席会议等完善协同监管机制。通过努力，有望构建科学、合理、高效的包容审慎监管体系，为民航业持续健康发展筑牢根基，实现安全与创新和谐共生。

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