引言

在行政公益诉讼中，对行政机关是否依法履职的认定具有十分重要的作用，直接关系到能否从诉前程序转入诉讼程序。但是对行政机关“不依法履职”的认定标准无论是在2017年修订的《行政诉讼法》还是2018年发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中，均未明确规定。而在实践当中，由于检察机关和行政机关各有职责、处在各自的立场之上，因此对于这一问题各持己见，在认定上尚未形成较为统一的标准。目前，对行政机关是否依法履职的认定主要存在着两种主要标准及其相关衍生标准。由于没有能够直接适用的相对统一的认定标准，在实践中容易导致同类案件不同判决，无法合理考虑行政机关在具体行政过程中可能会遇到的客观阻碍，导致判决之后难以执行，依然无法有效实现行政公益诉讼这一制度本身设立的目的。

尽管目前有部分学者认为可以通过对现有两种主要标准，即“行为标准”和“结果标准”，进行结合以达到综合考量、更为周延适用的效果，但是此两种标准具体应当如何进行结合运用，能否回应实务中难以认定的需要，相关的考量因素如何进行确认等问题尚无明确结论。基于此，本文拟从现存的标准出发，分析存在的局限性，结合“不依法履职”的相关理论和我国行政公益诉讼在实践当中的特征，构建一个更具合理性和实用性的标准，并通过行政公益诉讼的案例来对这一认定标准进行实操分析，尝试为司法实践中行政公益诉讼不依法履职的认定提供一些参考。

一、行政公益诉讼中“不依法履职”认定标准现状

目前在实践以及理论层面对于“不依法履职”的认定主要有行为标准、结果标准以及此两种标准衍生出的一种双重标准。此三种标准虽然各自从不同角度来进行认定，但是从具体考察的内容来看并非完全互斥，在一定程度上各具合理性和局限性，因此分析现存认定标准对于建立更为合理的认定标准具有相当重要的意义。

（一）行为标准说

在行政公益诉讼中，对于行政机关“不依法履职”的认定采用行为标准的认定方式是从正面给予行政机关的行政行为以积极肯定，在此种认定标准之下，行政机关依照法律规定，将法定职责加以落实，在法律规定的监管措施已然穷尽之时，即使国家利益和社会公共利益受到侵害的状态未能得到消除，也应当认定行政机关依法履职。正是由于行为标准本身注重对行政机关所采取的措施进行考量，对结果的实现与否并非绝对追求，所以在实践当中，行政机关往往会主张以行为标准来对其履职行为进行认定。此外，基于依法行政原则，行政法律规范往往会明确规定在特定公益保护领域当中行政机关所负有的监督管理职责，并且对相关违法行为所应当采取的行政处罚措施等进行明确规定，因此，从法定职责的履行行为来对是否依法履职进行判断具有合理性。

（二）结果标准说

结果标准是从反面对行政机关行政行为之结果进行评价，基于此种标准，行政机关即使已经依照法律规定，穷尽可能的监督管理手段，但若国家利益和社会公共利益受到侵害的状态未能得以消除，则依然不能被认定为依法履职。结果标准相对于行为标准而言更加注重对于结果的考察，此处的结果并非仅指行政机关行政行为所带来的后果本身，而是国家利益和社会公共利益受侵害状态是否得到消除这一结果。这一标准更侧重于对公共利益的保护，因此在实践当中也更多为检察机关以及法院所适用。此外，正如上文所述，行政公益诉讼分为诉前程序以及诉讼程序两个阶段，采用结果标准则会将国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态作为提起行政公益诉讼的必要条件。

（三）行为标准与结果标准的关系

尽管上述两种标准在概念上不尽相同，但二者却不是完全相互排斥的关系。有观点认为，行为标准和结果标准之间存在一种递进关系，即认为结果标准是行为标准之上提出的更深层的一种要求，基本逻辑关系为：行政机关依法全面且充分履行其法定职责是基础，而国家利益或公共利益受侵害的状态得以消除是前置环节行为所追求的目标和后果。此种观点实际上认为不存在纯粹的结果标准，对于结果的考察实际上也包括了对行为本身的考虑，没有前置的行为则不会有维护公益的效果，因此主张行为、结果标准衍生的双重标准的观点则实质上主张的是结果标准。

这一分析虽然能够在部分情况下体现出其合理性，即“行政机关依法全面履行职责”就能使得“国家利益和社会公共利益受侵害状态得以消除”的时候。此时行为与结果之间实际上是具有必然因果关系，此种语境下才能认为对结果考察包含了对行为的考察，因为全面履行法定职责必然能够得到公益保护的结果。例如，在南雄市人民检察院诉南雄市财政局、南雄市畜牧兽医水产局不履行法定职责行政纠纷一案中，该案的争议焦点为：依法追回第三人领取的涉案国家专项补贴资金30万元是否属于被告行政机关的法定职责。法院认为追回相关款项属于被告的法定职责，在此种情况下，检察机关提起行政公益诉讼恰是为了维护国有财产，一般情况下，行政机关履行追回款项的职责之后就必然能够使得国家利益受损的状态得以消除，此时对于结果考察本身就包含了对行为的考察，也即上述“递进关系”的合理性所在。但同时在此种情形之下对于“行为标准”和“结果标准”之间的界限也更为模糊，选择的区别意义不大。

然而在行政公益诉讼中，由于公共利益本身涵盖的内容较为宽泛和多样，具有时态性、地域性、层次性等特征，因此存在一些特殊情形，尤其是在环境公益诉讼领域，如恢复植被、修复土壤、治理污染等，即使行政机关主观上有恢复之意图，客观上也不可避免地会受季节气候条件、环境恢复本身所具有的周期性等所限制，此种情形之下行政机关全面履行法定职责与国家利益和社会公共利益受侵害状态得以消除之间并非必然因果关系，就应当要考虑所存在的客观因素以此来选择适用的认定标准。可见，行为标准和结果标准之间并不能一概而论认为是一种递进关系，或称之为必然因果关系；而应认定为是非必然因果关系，因此检察机关在考虑公共利益是否得到保护时，也需要从影响公共利益保护的因素等多个角度予以全面考量。

（四）行为、结果标准衍生的双重标准

由于公益保护本身的多样性，在实践中单独运用行为或者结果标准所得出的认定结果或具有争议，因此也有学者认为行为和结果应当综合运用，因为二者都是判断履职程度的要素。具体而言，双重标准在具体运用中呈现出两种形态。第一种是分阶段审查模式，即针对行政公益诉讼分为诉前程序和诉讼程序的这一特点，在诉前对合法性进行判断并辅之以行为标准，在诉讼阶段又进行行为和结果的双重判断。但此种模式下，首先在诉前阶段仅使用行为标准会导致这一阶段仅以行为标准认定为依法履职后就不会进入诉讼阶段审查，另外诉讼阶段对两种标准不加以区分适用就会导致实质上仅采结果标准。第二种则是多元化审查模式，区别于第一种分阶段进行认定的模式，此种方式在整个行政公益诉讼的诉前和诉讼程序中以结果标准为主，以行为标准为辅，这一认定标准实质上还是在适用结果标准，只是一定程度上纳入了对于影响因素的考虑。因此，尽管衍生出的双重标准从形式上看，较之于单一的行为标准或结果标准似乎更具合理性，但仍然存在此两种标准自身所固有的局限，仍然无法更为全面地审查。

（五）行为标准、结果标准以及双重标准区分的试金石问题

由于选取不同认定标准进行适用会得出不同的认定结果，直接影响到人民法院对于行政机关是否不依法履职的认定，因此对于现存标准加以区分十分具有必要性。

就行为标准和结果标准而言，对此两种标准进行区分的试金石式问题是：当行政机关已经依法穷尽监管措施，但是国家利益或社会公共利益受侵害的状态未消除，此时是否构成“不依法履职”？正如前述，公共利益损害的发生具有多因性，诸多因素都有可能影响到行政机关履职的最终结果，若此种情形下仍然坚持适用结果标准，则忽略了客观情况，属于对行政机关的一种苛责，以此追究行政机关的责任在客观上则存在法律监督越界的风险，体现出结果标准所存在的局限性。

行为标准、结果标准与双重标准的区分界限则比较清晰，即在认定中是否对行为和结果都加以考虑。如果既要考察行为又要考察结果，则属于双重标准，反之则不属于双重标准，应当在行为标准和结果标准二者之间加以区分。但需要注意的要点是，由于双重标准在实践当中运用时表现出两种形态，所以将双重标准与行为标准和结果标准作区分后，还需要进一步根据双重标准两种适用形式的特点再确认具体的性质。

二、现存认定标准存在的局限性

（一）行为标准的局限

行为标准在认定上要求行政机关穷尽了法律规定的监管措施，正是因为法定职责和措施等内容在行政法律规范当中有明确规定，可以对行政机关所采取的行为进行量化比较，依法来做出是否依法履职的评价，所以在进行具体评价时具有可量化的优势。然而在行为标准之下，欠缺了对行为最终能否实现公益保护这一结果的考虑，因此从理论上存在对行政机关的不当激励的可能性，即行政机关在面对行政违法行为导致公共利益受侵害时，只会依据法律规定来履行法律明文规定的职责，至于履行后是否能够切实维护公共利益则在所不问。此种弊端虽然是逻辑上的推导性分析，但不可否认的是一旦在实践中统一采用行为标准，则会切实产生这一不当激励的导向。根据《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，在目标和原则中明确了要“加强对国家和社会公共利益的保护”，检察机关提起行政公益诉讼的一大目标就应当是为了维护国家利益和人民利益，因此在实践当中不应忽略对公共利益的保护。行为标准虽然在具体认定的应用过程中更便于量化比较，但其所存在的局限性不应当被忽视。

（二）结果标准存在的局限

而结果标准在认定上则注重公益的保护，所强调的则是一种“实质说”，认定的关键在于国家利益以及社会公共利益受侵害的状态是否得以消除，以消除与否作为判断是否依法履职。虽然契合了行政公益诉讼制度设立的初衷以及价值追求，但也存在一些局限性。

其一，从消除国家利益和社会公共利益受侵害状态的角度出发，受到侵害的公共利益恢复受到多种因素的影响，包括自然环境影响、行政相对人配合或相关程序限制、受损公共利益的可恢复性及恢复时间长短等；以行政公益诉讼中的环境公益诉讼为例，环境本身的恢复具有一定周期性，此种情况下如果以诉讼形式要求行政机关消除环境受侵害状态，由于短期内完全消除侵害是不具有可行性的，对于行政机关而言其所承担的责任被不当加重，败诉则成为了无可避免的结果，一定程度上打击了行政机关的行政积极性。其二，在此种认定规则之下，由于检察机关是基于行政行为的效果来认定行政机关是否依法履职，因此会存在检察机关对行政机关职权的僭越。如在荆门市掇刀区检察院诉漳河新区城市管理局一案中，检察院在诉讼请求当中要求被告履行法定职责，使水体得以恢复并达到Ⅲ类标准，检察机关将结果目的纳入诉讼请求当中，虽然在本案中法院判决行政机关继续履行，但同时法院认为该案当中的公益诉讼起诉人要求被告履行职责使水体达到Ⅲ类标准没有法律依据，不属于被告行政机关所应当履行的法定职责范围，尽管检察机关在行政公益诉讼中监督行政机关依法履职属于职权范围之内，但也应在追求公益保护的最终效果的同时应尊重行政机关职权，不得过度将结果目标纳入诉讼请求当中，强制要求行政机关以特定方式来实现超出其法定职责范围之外的目标。此外，根据《2018年我国环境行政公益诉讼案例的实证研究》，在行政公益诉讼中，检察机关不仅仅是要求法院确认行政机关不依法履职本身具有违法性，还会将特定结果目的纳入行政公益诉讼的诉讼请求当中，履职诉求具有扩大化倾向。而行政公益诉讼从制度设计上来看采用了“诉前+诉讼”的双轨模式，一方面可以在诉前程序通过检察机关提出检察建议的方式来保持司法谦抑性，使得行政机关自身的权力不被过度僭越，另一方面又以诉讼来保证监督，对存在不依法履职行为的行政机关进行督促。

（三）双重标准存在的局限

双重标准整合了两种基本标准，因此在认定上能够规避单一标准适用所带来的部分局限，在个案中或许能够考虑得更为全面。但是就其适用的两种形态而言又各自具有局限性。

一方面，在分阶段适用的形态之下，诉前阶段以行为标准为主，若行政机关的行为符合法律规定，在诉前不会被认定为不依法履职，根据行政公益诉讼的程序规定，则不会进入到诉讼阶段，就缺失了对于结果的考察，采取这一标准欠缺对于行政机关全面履职的正向激励，反而通过司法实践传达出“符合行为标准则无需承担讼累”的负面讯号，导致行政机关对公共利益维护这一结果的重视度下降。

另一方面，在多元化审查模式中，由于行政公益诉讼全过程都遵循两种标准综合适用的逻辑，在行政行为与公共利益得到保护的结果之间属于必然因果关系时，这一认定标准确实能够得以适用，既考虑了行为又考虑了结果，整体更为严谨。但是由于行为与结果之间并不都是必然因果关系，所以此种认定标准在适用范围上受限。此外，该种认定是将行为与结果进行结合适用，并未纳入对于影响因素的考虑，实质上还是在适用结果标准，对于已然穷尽法定措施，但由于客观存在阻碍而无法消除公益受侵害状态的行政机关而言，在这一认定标准下依然会被认定为“不依法履职”，打击了行政机关的履职积极性，不利于最终公益得到保护。

作为实践中现存的三种适用较多的认定标准，行为标准和结果标准在各自具有一定合理性的同时，由于各自只考虑特定角度而导致无法全面对行政机关是否依法履职进行合理评价，此两种标准所具有的局限性也导致在实践中适用时往往不是单一适用某一特定标准，这也直接导致了行政公益诉讼中“不依法履职”的认定无法形成相对统一的观点。而双重标准尽管在一定程度上看似能够规避单一适用行为或结果标准带来的弊端，但其自身由于适用方式未统一且较为机械，也存在局限性。因此，在构建一个能够回应实践需要的标准时，就应当规避上述两标准所存在的局限性。

三、行政公益诉讼中“不依法履职”认定标准构建与实践

目前在实践以及理论层面对“不依法履职”的认定大多数都是采用前文所述的行为标准或结果标准以及此两者所衍生出的双重标准，但是通过单一要件式或要件简单结合的方法来认定行政机关是否依法履职具有模式化的局限性。因此，基于对现存标准局限性的分析，借鉴刑法理论较为成熟的“阶层理论”来构建一个行政公益诉讼中用以认定行政机关是否“不依法履职”的阶层标准。

（一）构建阶层认定标准的目的

建立阶层认定标准的目的具体而言有以下三项：

第一，要克服现存标准在认定中所体现出来的机械性弊端。由于行政机关的履职行为与公共利益得到维护的结果之间确实存在非必然因果关系，又由于受到诸多影响因素而具有复杂性和多样性。在构建新的认定标准时，应当兼顾对行政机关履职行为从形式层面到实质层面的阶层审查，并且在不同阶层的审查内容之中包含对相关要素的考虑，以适应现代社会行政行为多样性的特征。

第二，要克服现存标准要件式认定的无序性弊端。在行政公益诉讼中认定行政机关是否依法履职应当按照阶层标准进行有序判断。首先进行形式上的认定，即行政机关是否存在不当的行政行为、是否存在不当的后果、该行为与后果之间是否有因果关系；将上述基本事实构成要件进行判断之后，如符合行政公益诉讼所规定的构成，方进行实质层面的认定。

第三，要将行政公益保护有限性的客观规律考虑在内。根据《办案规则》的有关规定，由于客观原因或非行政机关主观过错事由而导致公共利益受到损害的，上述原因可以构成行政机关的正当抗辩事由。在实践中，一些涉案事项可能具有综合性、长期性、政策性和复杂性等，在规定回复检察建议或诉讼期内无法完全使得公益受侵害状态消除。所以尽管行政公益诉讼确实要求对行政机关的履职结果进行考察，但也不能因此忽视在实践中行政机关维护公共利益所具有的过程性和行政公益保护的有限性特征，对于无法通过行政公益诉讼进行保护的公共利益，则不再以判决“不依法履职”的方式苛责行政机关，强制其履无法履行之职责。

综合上述考虑，阶层认定标准总体而言分为形式与实质两个考察层面。

（二）第一阶层形式审查内容及阻却事由

第一阶层是对行政机关的行政行为进行形式上的初步审查，此阶段包括对四个要件的审查：首先是主体是否适格，即行为作出的主体是否为有权的行政机关。其次是该行为是否具有正当性，即行政机关是否依法行使职权，行为本身是否得当，此项排除性内容即违法行使职权、怠于履职，此为不具有正当性，即形式上虽然合法但是行为欠缺正当性。再次是国家利益以及社会公共利益是否仍处于受侵害状态，此项判断以在诉讼期间受侵害状态仍存在为准，曾经受侵害，但是在进入诉讼程序之前行政机关已消除该状态的，则不宜再认定其为“不依法履职”，否则将挫伤行政机关积极履行法定职责的积极性。最后是行政机关不当行政行为与公共利益受侵害状态的持续是否具有因果关系，即公益受侵害状态是否是由于行政机关不当履职，如果有其他因素则不应认为是行政机关“不依法履职”。通过对上述四个要件的对应判断，检察机关可以得出行政机关是否属于“不依法履职”的初步认定，在这一阶段的认定中，上述四个要件可以简化为“主体适格+存在怠于履职行为+存在具体损害结果+怠于履职行为与损害结果之间具有因果关系”，欠缺任何一个要件则不属于“不依法履职”，不需要进行第二阶层的判断。

（三）第二阶层实质审查内容及阻却事由

第一阶层从客观层面考察行政机关是否在法定的职权范围之内穷尽可能的措施来履行职责，而第二阶层则是从主观层面考察行政机关在行政公益诉讼之前消除公益受侵害状态是否存在期待可能性，若受相关影响因素的限制，如环境无法恢复等原因而无法在诉讼之前全面履行职责从而保护公益，则认为不具有期待可能性，主观上就没有可苛责性。此时，尽管检察机关提起公益诉讼，人民法院也不宜认定行政机关为“不依法履职”。

（四）阶层认定标准的模拟实操

阶层认定标准各阶段都涵盖了对于可能出现的阻却事由之考虑，具体到司法实践当中，以最高检发布的环境公益诉讼典型案例——抚顺市东洲区检察院督促整治东洲河阿金沟段水环境一案为例进行模拟实操，对这一案例中行政机关是否依法履职分阶层来进行认定。

首先，第一阶层的考察需要对主体、行为、结果以及因果关系四个要件进行检视。该案中，抚顺市生态环境局（下称市生态局）为该市生态环境主管部门，对于东洲河阿金沟段水体环境负有维护的法定职责，主体适格；该河段出现油污污染之后，市生态局并未依法履职，存在不依法履职的行为，在收到检察机关检察建议后仍未充分履行法定职责；此外，由于未及时采取相关措施，导致该河段污染情况持续存在，结果要件与因果关系要件齐备，可初步认定该市生态局不依法履职，检察机关可以基于此提起行政公益诉讼。

其次，第二阶层考察是否存在无法履职或者无法消除公益受侵害状态的客观情况。在该案诉讼期间，市生态局对涉事企业作出罚款20万元人民币的行政处罚决定，并责令其采取有效措施修复受污染河段水环境，涉事企业也采取了相关措施，即行政机关有履职行为，但是仍未使得公益受损状态消除，故下一步应对是否存在阻却事由加以判断。客观上看，由于该河段受污染时间长、治理难度大，尽管该市生态局已经穷尽法定职责内可以采取的措施，但基于上述原因的阻碍，在诉讼期间内要求完全恢复水体环境是不具有期待可能性的，即存在阻却事由，因此不应当认定该市生态局不依法履职，为了能够更好维护公共利益，要求行政机关继续履行的认定更合理且符合行政公益诉讼的目的。

最后，对比阶层标准认定与现存标准的不同之处，该案法院进行认定时采用了“行为+结果”的双重标准，认定“不依法履职”的理由仍是基于水环境污染仍未得到消除。但在本案中，行政机关采取了法定的措施，由于环境恢复具有周期性，治理难度较大等客观原因导致无法在诉讼期间完成对该河段的清理，仍然认定其为不依法履职则对行政机关的履职积极性有所打击。采用阶层标准则能够在对客观阻却事由加以考虑的同时，正确认定该行政机关并非不依法履职，而是需要后续继续跟进，积极履职，从而彻底清理该河段的污染。检察机关在诉前若能够采用阶层标准进行认定，在行政机关回复检察建议说明具体情况以及后续环境恢复计划后，就不会再以“不依法履职”为由向法院起诉，能够节约司法资源，通过后续跟进行政机关的治理情况达到督促目的。

行政公益诉讼中涉及国有财产保护或食品药品安全等的案件在具体认定过程中因果关系较之于环境公益诉讼往往更加明显，且在第二阶层实质判断时，对于是否属于“客观困难”的区分也会相对简易。比如在阳江市阳东区检察院诉区发改局、区财政局不依法履职一案中，法院在认定是否属于“不依法履职”时，仍然是对于行政机关是否有履职行为来进行判断，此种判断并未脱离上述阶层认定标准可适用的范围，能否实际追回这一结果目标也并未被法院作为是否履职的认定依据，因此在具体认定上所存在的困难较之于环境公益诉讼更少，因此选择实践中认定更具有争议的环境公益诉讼案件来验证该标准的可行性更具有参考价值。

综上所述，采用阶层认定标准对行政公益诉讼中“不依法履职”进行形式和实质两个层面的考察，实质上也是对行政机关履职过程中可能会出现的多样情况加以考虑。第一阶层进行形式审查将相关要件进行判断，第二阶层进行实质审查则将具有正当事由的“不依法履职”排除在外，对于不具有期待可能性的情况加以区分，在尊重行政权的同时也更大化实现公益保护的效果，防止司法权对行政权造成过度影响，加重行政机关的负担。但是，行政公益诉讼设立的主要目的还是实现对公共利益的保护，因此，在适用阶层标准进行认定的同时，对阻却事由的考虑也应当在合理范围之内，不宜过度放宽而影响公益保护的最终效果。

四、结语

面对环境污染和生态破坏，通常有事后补救和事前预防两种不同的策略。公益诉讼所带来的解决方法往往集中在事后。然而，由于环境破坏和生态破坏带来的危害具有不可逆性，这种事后方法在减少或预防环境风险方面并不完全有效，也不能解决其复杂性、全面性和其他问题。行政公益诉讼的一大特点就是通过检察机关对行政机关的监督，实现正面激励、反向规制的双重作用，推动行政机关更加主动、积极且全面地履行起所负有的法定职责。

在行政公益诉讼中对“不依法履职”的认定是焦点问题之一，通过适用阶层认定标准，能在一定程度上规避现存标准存在的局限性。随着现代社会发展，实践当中的行政公益诉讼类型更为多样，情形较之于理论分析的更为复杂，由于实践经验以及理论水平有限，本文借鉴了阶层理论来构建行政公益诉讼中“不依法履职”的认定标准，初步阐明了两个阶层所应当考察的基本要件以及各自的阻却事由，在实践当中还应当针对个案情况对审查内容进行完善。除此之外，行政公益诉讼所维护的内容归根结底是公众的权益，公众合理参与能够维护司法公正，为司法决策做出贡献，因此，检察机关以及人民法院可以通过考察相关公众对于行政机关所采取措施的评价，得出更符合社会公众期待且更有利于维护公益的认定结果，进而更好地补充现存认定标准。

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