引言

截止目前，宁夏60岁以上户籍人口117.7万人，占总全区人口的16.1%，其中失能老年人约6.69万名，60岁以上居家养老的老年人超过100万。老龄化程度虽较全国平均水平为轻，但进程持续加快。社会养老压力加重，养老服务地方立法进程迫在眉睫。

一、社会养老服务立法的基本样态

（一）国家层面养老服务立法发展现状

《老年人权益保障法》作为我国养老领域的基础性法律，自1996年颁布以来历经三次修正，每次修改均与养老服务社会化发展紧密相连。该法作为专门保障老年人合法权益的立法，不仅为老年人各项权益提供了有力保障，同时也为地方养老机构的建设与发展、养老服务的专业化与标准化、以及养老服务质量的监督管理等方面，确立了法律依据和制度保障。但该法主要是原则性规范，可操作性较弱，已经不能满足现代社会人民群众日益增长的养老服务需求。

当前，我国社会养老服务法律法规体系以《老年人权益保障法》为核心，但涉及老年人权益的相关法律条款尚未形成系统化的规范体系，而是散见于《民法典》《社会保险法》《反家庭暴力法》等部门法中。此外，国务院发布的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《关于深化养老服务改革发展的意见》等政策文件，尚未上升至法律层级，其规范效力与强制力仍相对有限。

我国社会养老服务业呈现健康发展的持续健康稳步发展，但是我国现有的专门规范社会养老服务的法律较少，大部分政策性指导性文件未上升成为法律，仍停留在政策层面。面对养老产业不断涌现出的新业态、新模式，现有法律体系在规范衔接、制度支撑和权益保障方面表现出明显不足，制约养老服务专业化，标准化与产业化水平的进一步提升。

（二）宁夏养老服务地方立法发展历程

养老服务是指为满足老年人物质生活和精神需求，提供包括生活照料、医疗护理、文化娱乐、精神慰藉、救援服务等在内的综合性活动，其发展遵循“坚持政府主导，社会参与”的原则。社会养老地方立法，是指省、自治区、直辖市以及所有设区的市的人民代表大会及其常务委员会，依据《中华人民共和国立法法》第八十条赋予的权限，结合本行政区域的具体情况和实际需要，在不与上位法相抵触的前提下，通过制定地方性法规来规范、促进和保障社会养老服务发展的立法活动。目前，我国已有多个省、自治区、直辖市以及设区的市出台了社会养老服务相关的地方性法规。这些法规在规范社会养老服务、保障老年人权益、促进服务产业发展等方面发挥了重要作用。

宁夏社会养老服务立法工作随着老龄化进程加快而不断发展完善。2016年以前，宁夏地区有关社会养老服务立法工作相对滞后。地方性法规尚未形成体系，导致养老服务缺乏强有力的法律支撑和具体实施细则。此时存在立法层级低，相关制度缺失，法规可操作性较弱、监管机制不健全、农村地区养老服务设施匮乏等问题。

2016年至2022年，宁夏养老服务立法工作进入快速发展阶段。针对宁夏地区普遍存在的养老服务结构失衡、服务质量不高、社会参与不足等问题，出台《宁夏回族自治区养老服务促进条例》¹，填补地方养老服务立法空白。地方政府重视养老服务的发展，将老年人经济供养、生活照料、精神慰藉放在突出位置。《宁夏回族自治区老年人权益保障条例》²进一步强化子女赡养义务，规定独生子女陪护假。《宁夏回族自治区养老服务促进条例》(以下简称《养老服务促进条例)《宁夏回族自治区老年人权益保障条例》（以下简称《老年人权益保障条例》）与《中华人民共和国老年人权益保障法》相衔接，共同构成了宁夏回族自治区社会养老服务领域现行的核心法律框架。两部条例立足于本地区的人口结构、经济社会发展等实际情况，标志着宁夏养老服务立法工作取得重大突破。

“十四五”期间，老年人权益保障迈上新台阶。宁夏立足本地实际，相继出台46项配套政策和32项地方标准，搭建具有特色的养老服务制度框架。与此同时社会养老工作聚焦资金发放、服务监管等核心环节，开展养老服务突出问题专项整治，切实维护老年人合法权益，为宁夏养老服务事业的高质量发展注入发展活力。

二、宁夏社会养老服务地方立法的问题分析

（一）实践与规定脱节，法规操作性不强

1. “管理本位”大于“权利本位”，老年人主体地位弱化

从立法内容来看，现有法规多聚焦政府职责与行政监管，对老年人作为服务接受者的核心权利的覆盖不够全面，《养老服务促进条例》用大量条款明确了政府在规划建设、资金补贴、行业监管等方面的权责，但对老年人的核心权利保障不足。例如针对农村“老饭桌”的运营困境，《养老服务促进条例》中仅简单提及“政府补贴”，未结合农村集体经济实际情况设计可持续运营机制；针对失能老人的长期护理服务，条例也仅原则性规定“建立护理补贴制度”，诸多模糊处理的做法容易导致实践与规定脱节，出现可操作性不足的问题。

2. 普惠与特惠边界模糊，资源配置效率低

立法未清晰界定“普惠性养老服务”与“特惠性养老保障”的范围，导致政策资源在实际落地过程中难以实现精准识别与有效投放。《养老服务促进条例》第三条规定了“保障基本、适度普惠”的原则，并在第二十四条、第三十三条等条款中提及对特困供养人员、经济困难高龄、失能老年人等群体予以优先保障或补贴，但整体上并未对“普惠”与“特惠”的服务对象、内容边界、标准设定等作出系统区分。一方面，普惠性服务覆盖面仍有欠缺，尽管部分地区性优待政策已逐步推广，例如《养老服务促进条例》第十三条所提出的“加强公共场所无障碍设施建设”等普惠措施，在农村地区尤其是短途客运、村级活动场所等环节极易出现落实不到位的情况，导致农村老年人难以平等享受基本公共服务。另一方面，特惠性保障在对象识别与支持力度上针对性不足，《养老服务促进条例》第三十三条规定对“经济困难的老年人”可给予护理补贴与养老服务补贴，但未建立与居民收入水平、物价指数挂钩的补贴动态调整机制，也未将失能等级、照护强度等作为分级补贴的核心依据，致使有限的公共资源难以精准聚焦最需帮扶的失能、高龄、独居等困难群体。

同时，宁夏老龄化呈现城乡差异大、失能失智老人占比上升等特点，法规需针对农村老年人、计划生育特殊家庭老年人、高龄失能老人等群体制定差异化保障条款。

（二）养老服务供需错位，服务质量与期望差距大

老年群体对养老服务的数量需求与质量要求同步增长，而现有养老服务体系在供给端与现实需求间的适配性不足问题愈发凸显。

1.设施与服务供给错配，医养结合推进困难

《养老服务促进条例》第十一条明确要求新建居住小区按标准配套建设养老服务设施，同步规划、同步建设、同步验收、同步交付”，但2022年自治区人大常委会执法检查显示，2021年宁夏新建居住小区按照标准配套建设养老服务设施，同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用达标率仅为32.43%；全区已建成的133家各类养老机构普遍入住率不高，可运营的2.5万张床位目前使用的仅7000张左右，不足30％；部分城市日间照料中心服务项目单一，机构偏远，生活照料、康复护理等刚需服务供给不足，社区养老服务功能比较薄弱；社区、农村老饭桌运营机制不健全，绝大多数依靠政府补贴艰难维持，部分因资金短缺处于关闭状态。此外，宁夏尚未建立统一的老年人失能等级评估办法和标准，失能失智老年人底数不清，且部分养老机构医护能力不足，影响了长期护理保险试点的落地和老年健康服务的精准开展。³

除设施与服务供给的错配外，医养结合政策落地也存在衔接障碍。《老年人权益保障条例》与《养老服务促进条例》均将“推进医养结合”作为重要内容，但未针对医保政策与养老服务的衔接问题作出明确且可操作的规定，导致政策执行中面临多重困境。一是社区与家庭医疗服务医保报销受限，社区日间照料中心开展的康复护理、家庭病床等服务未被纳入医保支付范围，老年人需全额自费承担相关费用，较高的经济负担使得许多有需求的老年人望而却步，严重制约了此类便民服务的推广普及；二是公立医院参与养老服务的积极性不足，立法未明确公立医院转型护理院、开设老年病科可享受的床位补贴、医保报销比例倾斜等优惠政策，公立医院因“盈利低、运营风险高”的现实考量，普遍缺乏参与养老服务的动力，医养融合的协同效应难以发挥；三是长期护理保险制度推进缓慢，尽管法规中明确“建立长期护理保险制度”，但截至2022年该制度仍未在全区全面落地，仅在部分地区开展试点，且试点过程中存在失能等级评估标准不统一、护理服务价格体系不健全、医保报销比例不明确等问题，导致失能老年人难以获得稳定、持续的长期护理保障，医养结合的政策目标与老年人的实际需求存在较大差距。部门间缺乏统筹协调，导致政策碎片化，资源分散。

2. 老年人数字权益保障滞后，难以适应新需求

同时，随着数字技术持续深耕，老年人数字权益保障与数字鸿沟问题给社会养老地方立法带来了严峻挑战。国家层面虽已出台《个人信息保护法》《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》等一系列政策法规，搭建起基础框架，但地方层面的养老立法普遍存在滞后性，难以充分适配数字时代的新需求。地方立法多聚焦传统养老服务供给，对数字时代的突出问题回应不足，适老化改造中“重形式轻实效”的乱象缺乏立法约束，导致老年人在政务APP、民生平台使用中仍频繁遭遇“挂号难”“缴费难”等困境；对于区域内频发的养老诈骗问题，未通过立法细化预警机制、举报渠道及公安与金融机构的信息共享机制，2024年全国检察机关批捕涉养老诈骗案件200余件310余人、起诉630余件1700余人的数据，直接折射出地方立法在涉老数字风险防控上的明显短板。⁴

（三）多元主体责任界定不清，社会参与激励不足

1. 社会力量参与的“义务性要求多，权益性保障少”

虽然《老年人权益保障法》明确了政府职责，但多为授权性条款，缺乏具体分工和责任限制，主要原因是政府“主导”边界过宽，社会力量责任与权益不匹配且相关责任划分不清。政府与社区之间的分工条理化不足，部分政府管理部门未能充分认识到推广社区居家养老的迫切性，导致养老服务责任落实不到位。

政社合作责任划分不清，协同治理机制缺失。对于“公建民营”“政府购买服务”等合作模式，立法仅作倡导性规定，未明确双方的责任划分。例如《养老服务促进条例》第三十二条提到“支持社会力量运营政府投资建设的养老服务设施”，但未规定政府在设施维护、服务监管中的责任，也未明确社会运营方的收益分配比例、退出机制，易出现“政府监管缺失”或“运营方短期逐利忽视服务质量”的问题。政府购买养老服务的责任边界模糊，《老年人权益保障条例》第二十六条、《养老服务促进条例》第十七条均提到通过政府购买服务支持社会力量参与养老服务，但未明确政府对购买服务的质量评估标准、资金拨付节点及违约处理方式，也未规定社会服务机构未达到服务标准时的追责机制，导致服务质量参差不齐且难以监管。

社会力量权益保障虚化，激励政策落地困难。《养老服务促进条例》明确提出“鼓励企业、个人投资建设养老机构”，一方面要求社会办养老机构遵守严格的服务标准、安全规范，另一方面却对其最关心的“补贴申领”“税费减免”“用地保障”等权益仅作原则性规定，未明确具体标准，例如“建设补贴”未区分养老机构规模、服务类型的差异，可能导致大型机构与小型机构“同享补贴”，难以体现政策公平性，也会抑制社会资本投入社会养老事业的积极性。《养老服务促进条例》第三十五条明确“养老机构等养老服务组织享受国家和自治区税费优惠政策”，对于税费减免的具体税种、减免比例及申请流程并未作出细化规定；第三十四条规定非营利性养老机构可依法划拨用地、营利性养老机构优先保障用地，对于用地审批的时限、具体流程及优惠地价的核算标准仍有待明确，导致社会力量在实际操作中可能面临审批周期长、政策落地难的程序空转问题。由此可以看出在粗犷的立法框架下对社会力量的责任约束多于权益保障，存在着轻重失衡的困境。

2. 政府、社会与家庭的责任划分不清晰，监督机制不健全

现行立法在政府、社会与家庭三方责任配置上存在边界模糊、配套不足、衔接松散的问题。《养老服务促进条例》第七条虽明确规定“家庭成员应当尊重、关心、照料老年人”，并在第二十一条中要求村（居）民委员会引导家庭履行赡养义务，但缺乏家庭照护技能培训补贴等实质性的家庭养老支持政策。这使得在家庭规模小型化、照护能力持续弱化的现实背景下，“只赋责、不赋能”的情况使得家庭养老责任难以有效落实，最终加重政府兜底保障的财政与服务压力。

与此同时，尽管《养老服务促进条例》中的多项条款均有提出鼓励社会力量参与养老服务，并规定在用地、税费等方面提供优惠，但相关激励措施多为原则性表述，缺乏如“民办公助”项目具体申请流程、合作模式、绩效评估等配套细则，导致社会资本在参与过程中面临政策预期不稳、准入路径不清等现实障碍，抑制了企业、社会组织进入养老市场的积极性，制约了养老服务多元供给体系的健康发展。

对社会养老服务进行有效的监管，是保证社会养老服务质量的重要手段。从实践上看，当前的监管机制还存在诸多问题。公众监督的具体途径与反馈机制存在着渠道不畅通的问题，例如老年人或家属发现养老机构违规收费，除向民政部门投诉外，是否可向行业协会举报，举报后多久应得到回复，现有规定均未明确，导致公众监督“流于形式”。

三、完善宁夏社会养老服务地方立法建议

宁夏现行的社会养老服务法规体系在服务投放的精准性、法规与政策的协同性以及主体责任的划分等方面亟待加强，难以完全适应老年人多层次、多样化的服务需求。基于当前出现的问题，立足宁夏实际，提出完善地方立法的具体建议，推动宁夏养老服务稳步迈进。

（一）规则与实践相衔接，推动法规落地

1. 转变立法思维，建立以老年人权利为核心的规范体系

为全面保障老年人的合法权利，推动社会养老服务健康有序发展，注重立法的精细化水平。在《养老服务促进条例》中明确规定老年人的服务选择权、知情权、隐私权、申诉权、损害赔偿方式等核心权利,专门增设“老年人权利保障”章节。这意味着老年人在养老服务中不再是被动选择的接收者，而是拥有自主选择权的主体。老年人有权自主选择养老服务产品，服务类型及供应商，自主筛选真正所需产品。最终由政府补贴的方式将优惠精准落实到老年人，提高设施利用率。这一举措做到真正惠及老年人，激发银发经济活力，推动养老事业蓬勃发展。

针对农村“老饭桌”、失能老人护理补贴等模糊条款，制定差异化实施细则。农村是适老化改造的重点短板区域，改造成效直接关系到农村老年人居家安全与晚年生活品质。明确政府补贴标准，并引入社会资本合作运用模式，吸引更多社会力量参与农村养老服务，提升服务供给能力和质量。针对失能老人护理补贴，细化失能老人补贴发放条件、补贴标准、适用范围。根据失能程度进一步划分不同标准，让补贴发放更加科学合理，并建立动态调整机制。随着物价水平，护理成本等因素的市场变化幅度，及时对补贴标准进行调整，确保失能老人能够得到持续有效的护理照顾。

（二）以立法实现养老服务现代化

1. 推动供需精准对接，强化医养结合政策协同

强化法律约束与动态监管，落实养老服务建设条款。成立联合工作组，对新建居住小区配套养老设施进行全流程监管。对未达标的开发商，不予办理竣工验收备案，并依法进行处罚和追偿。明确建成后的养老服务设施产权归属，防止其被挪用、闲置。建立设施移交清单和标准。已建成的养老机构、日间照料中心、老饭桌的入住率、适用率、收费标准进行实时监测和公示，作为监管和资源配置的重要依据。对于入住率低的养老机构，支持市场转型，如重点发展失能失智照护、术后康复、临终关怀等专业服务。加快制定统一评估标准、评估机构和评估流程，尽快摸清全区失能失智老年人的底数，建立动态数据库。依据评估结果精准配置资源，将评估结果与长期护理保险资格、政府购买服务、机构补贴发放等直接挂钩，确保服务资源向最需要的群体倾斜。

在《养老服务促进条例》中增设“医养结合促进”专章，是破除医养结合政策落地衔接障碍，打破政策壁垒，促进资源融合的关键举措。该专章致力于建立可持续的支付体系，促进医疗和养老的深度结合。明确医保支付范畴，建议将社区日间照料中心提供的康复护理、家庭病床等服务项目，纳入医保报销范围，降低老年人自付比例。激发公立医院参与积极性，鼓励公立医院与周边养老机构、社区服务中心签订合作协议，实现资源共享。同时在公立医院设置临终关怀床位，给予相应的政策补贴，并在医保报销中给予适当倾斜。加速长期护理保险制度全面落地，在总结试点经验的基础上，尽快在全区范围内建立统一的、可持续的长期护理保险制度，并细化其基本医疗保险、养老服务补贴等政策的衔接。

2. 加快智慧养老相关立法，保障老年人数字权益

地方立法作为贴近基层实际的制度供给载体，有必要精准回应本地老年人数字适应的差异化问题，如针对不同经济水平、教育背景老年群体的数字融入需求，对社区数字技能培训、养老机构数字助老专员配备等关键支撑形成制度规范。加快地方立法补位与细化，将解决数字鸿沟问题作为专章或出台专门法规，明确政府、企业、社会、家庭在帮助老年人跨越数字鸿沟中的责任和义务。

吸取浙江、上海等地在法规中专设“智慧养老”或“数字赋能”章节的经验，数字赋能不再是养老服务的附加项，而是现代化发展的重要组成部分。立法要求公共服务进行适老化改造，并明确保留传统服务渠道。明确公安、市场监管、金融监管、网信等多部门在预警监测、线索移交、案件查处、资金冻结等方面的协同职责。同时建立“涉老诈骗举报快速通道”，并要求金融机构对老年人账户的大额异常交易进行主动干预，与社区专干进行联动，快速上门了解情况延迟支付。立法保障线下办事窗口、电话预约、现金支付等传统服务方式的有效运行，确保数字赋能不以剥夺老年人原有权利为代价。

（三）构建多元协同共治格局，健全监督与评估体系

1. 构建权责清晰的规则体系与精准有效的激励政策

推动地方立法从“模糊授权”向“精准授权”“明晰责任”转型。针对政府与社会力量责任不清、合作风险高的实践困难，立法应着力构建权责对等、规则明确、可持续发展的规则。在关键补贴政策上，实现精准激励。针对“建设补贴”等核心支持手段，根据养老机构规模、服务类型等因素，制定差异化补贴标准。例如，对于提供高端养老服务、床位数量较多且服务质量达到一定标准的大型机构，给予较高额度补贴；对于小型社区养老服务站，根据其服务覆盖范围和实际服务人数给予适当补贴，确保补贴公平合理，激发社会资本投入积极性。同时细化《养老服务促进条例》中关于税费减免的规定。建议以附件或配套实施细则，明确具体税种、减免比例及申请流程。例如，制定详细的税费减免目录，列出可享受减免的税种，如增值税、企业所得税等，并根据养老机构的不同性质（营利性、非营利性）和服务内容确定相应的减免比例。同时，简化申请流程，设立专门的办理窗口或线上平台，提高办理效率。

此外，还应细化社会力量参与养老服务激励措施，在《养老促进服务条例》中针对“民办公助”项目，制定详细的申请流程、合作模式和评估办法。同时，需建立科学的绩效评估机制，定期对项目的服务质量、运营效益进行评估，根据评估结果给予相应的奖励或惩罚办法。提高社会公众对养老服务的认知度和认可度，为社会力量和老年人搭建沟通交流的平台，促进养老服务资源的有效配置。

2. 明确政府、社会以及家庭在养老服务中的权责关系

修订和完善相关法律法规，以清晰明确的条款划分政府的兜底责任、社会的补充责任和家庭在养老服务中的基础责任。以地方性法规的形式，明确政府主要承担和制定养老服务发展计划、提供基本养老保障兜底性、监管性服务市场责任，对经济困难，失能失智老年人提供免费或低价的社会养老服务责任。通过设置专项资金，为有需求的家庭成员提供免费的照顾技能培训，并给予一定的培训补贴。

社会力量根据不断变化的市场需求，提供多样化养老服务产品，满足不同层次老年人的需求，其责任主要体现在依法运营、遵守标准、接受监管。针对“公建民营”“政府购买服务”等模式制定标准合同，实现参与基本养老服务供给的标准化。

家庭则承担老年人精神慰藉、日常照料中不可替代的亲情责任。通过提高家庭成员的照顾职责，减轻家庭养老负担，促进家庭养老责任的有效落实。制定家庭护理假的相关法律规定，对于明确符合条件的子女照料父母患病陪护期间享有一定期限的带薪护理假。用人单位不得因此降低工资待遇或者解除劳动合同，落实家庭养老责任。

对社会养老服务的监督管理，是提升服务质量、保障老年人权益的关键环节。设立专门的举报热线和邮箱，接受老年人或家属对养老机构违规行为的举报。利用互联网平台，开通在线举报功能，方便公众随时随地反映问题。在相关法律法规中明确规定公众举报后的反馈时限。例如，规定民政部门或行业协会在接到举报后，应在一定工作日内进行初步核实，并在规定时间内将处理结果反馈给举报人。对于复杂问题，可适当延长反馈时间，但需向举报人说明情况并告知预计反馈时间，确保公众监督能够得到及时有效的回应，避免监督“流于形式”。

除了发挥行政监管的职责，还应加大对不合规的养老机构惩处力度，加重行政责任。北京市出台《北京市居家养老服务条例》，要求社区为失能老年人提供上门护理服务，对拒不履行的社区，由民政部门责令改正并通报批评。还应积极推动行业协会发挥加强自律，应定期公开公众监督的处理结果，接受社会监督。通过政府网站、新闻媒体等渠道，将养老机构违规行为及处理情况向社会公布，形成舆论压力，促使养老机构规范服务行为，提高服务质量。同时，对积极接受监督、服务质量优良的养老机构进行表彰和宣传，树立行业典范，引导养老服务行业健康发展。

四、结语

随着人口老龄化程度不断加深，养老服务地方立法将面临新的挑战和机遇。宁夏的实践经验表明，社会养老服务地方立法是一个系统工程，需要多方参与、协同推进，既要发挥政府的主导作用，又要充分调动社会力量、市场主体的积极性，重视家庭的基础作用。从“粗放立法”到“精细立法”，从“被动跟随”到“主动创新”，不断完善养老服务法律体系，为老年人安享幸福晚年提供更加有力的法治保障。

参考文献：

1. [1] 李长远.新质生产力赋能智慧养老产业高质量发展:机理、阻滞与进路[J].学术界,2025(09):78-87.
2. [2] 周紫雯.积极应对老龄化背景下中国老年人个人信息保护的困境与路径探索[J].中阿科技论坛(中英文),2025(07):168-172.
3. [3] 唐倩.长沙市社会养老服务监管问题及其对策研究[D].南华大学,2022.
4. [4] 王盛楠.长期护理保险对失能老人家庭支持的影响研究[D].山西财经大学,2025.

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1. 注释：2016年11月30日在宁夏回族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过。↩︎
2. 2018年11月29日宁夏回族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议第二次修订。↩︎
3. 参见《自治区人大常委会：养老服务能力不足 专业护理人员短缺》，载人民网，http://nx.people.com.cn/n2/2022/0504/c192482-35252386.html，2025年12月2日访问。↩︎
4. 参见 《最高检：牢牢把握监督办案这个关键以法治之力护民生福祉》，载中华人民共和国最高人民检察院网，https://www.spp.gov.cn/zdgz/202502/t20250221_684746.shtml，2025年11月17日访问。↩︎