引言

耕地是人类赖以生存的资源与条件，保护耕地是我国的基本国策之一。近年来，随着经济、社会高速发展，我国正在逐步从相对传统的农业大国发展成为现代城市型国家，但在发展转型过程中不可避免地占用了大量耕地资源。近十年我国粮食安全数据显示，我国人均耕地面积正在逐年减少，严重威胁到粮食安全。农村非法占用耕地建房问题不仅对土地资源造成影响，还对农业生产、生态环境和粮食安全产生深远威胁。本研究通过分析农村乱占耕地建房现状及成因，提出防范对策的必要性，以期为做好农村乱占耕地建房防范整治工作提供参考。

一、农村乱占耕地建房的现状与典型形态

（一）乱占耕地建房现状

自2020年自然资源部、农业农村部印发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》以来，在全国范围内掀起了农村违规占地建房专项整治行动，治理成效初步显现。2023年度全国国土变更调查数据显示，当年违法占用耕地建房数量较2018年下降75%，新增违规占地建房行为的蔓延态势得到有效遏制，多数地区实现了“新增违建零增长”的阶段性目标。以河南省为例，其违规占用耕地建房的案件占比从2020年的8.3%降至2024年的0.61%，耕地保护的刚性约束逐步凸显。

但从整体来看，存量违规占地建房问题的化解仍面临诸多挑战。一方面，历史遗留违建成因复杂，部分违建形成于土地管理法规尚不健全的时期，涉及宅基地权属、家庭分户等多重历史遗留问题，整改难度极大；另一方面，部分地区存在“边改边犯”的现象，一些村民为规避监管，采用“夜间施工”“分段建设”等方式偷建抢建，甚至通过“以租代征”“虚假流转”等手段变相占用耕地建房，给存量整治和新增防控带来双重压力。

（二）典型违规形态

农村违规占地建房的形态具有明显的地域性和复杂性，结合各地执法案例，可归纳为以下五类典型类型：

一是占用永久基本农田建房。永久基本农田是耕地保护的核心区域，严禁任何非农建设占用，但部分地区仍存在此类违法情形。例如，某粮食主产县村民王某为扩建住宅，擅自占用自家承包的0.8亩永久基本农田搭建厢房，导致耕地耕作层被破坏，其行为不仅违反了“八不准”中“不准占用永久基本农田建房”的硬性规定，还直接削弱了区域粮食生产能力。此类行为对耕地的破坏具有不可逆性，是耕地保护的重点整治对象。

二是违反“一户一宅”多占耕地建房。“一户一宅”是农村宅基地管理的基本原则，但在部分地区，因分户政策衔接不畅、村民传统观念影响等因素，多占耕地建房问题突出。在东部某城郊村，部分村民通过“分户不分离”“虚假分户”等方式，一户拥有多处宅基地，且部分宅基地为违规占用耕地建成，全村超占耕地建房的宅基地占比达15%，不仅造成耕地资源浪费，还引发了村内宅基地分配不公的矛盾。

三是买卖流转耕地违法建房。在城乡接合部或靠近城镇的农村地区，耕地的区位价值凸显，部分村民受利益驱动，私自将承包的耕地转让、出租给他人建房，形成“耕地交易黑市”。中部某地级市城郊村，多名村民将耕地以每亩10万—15万元的价格转让给外来人员建房，建成的房屋多用于出租牟利，涉及违规占用耕地超30亩，且因缺乏规划，房屋布局混乱、基础设施缺失，形成了典型的“城中村”违建乱象。

四是超标准超范围建房。部分地区虽为村民审批了合法宅基地，但村民在建设过程中擅自突破面积标准和规划范围，挤占周边耕地。南方某省规定农村宅基地面积不得超过120平方米，而当地某村村民李某在获批宅基地后，违规扩建庭院、搭建附属设施，实际占用土地面积达300平方米，其中60平方米为周边耕地，且建房高度超出规划限制，影响了相邻地块的农业生产采光，引发邻里纠纷。

五是借“新农村建设”“美丽乡村”名义违规建房。部分主体以乡村建设项目为幌子，变相占用耕地进行经营性或住宅类建设。例如，某县一企业以“建设乡村民宿集群”为名，在未取得合法用地手续的情况下，占用3个行政村的25亩耕地建设度假别墅，实际用于对外出售，其行为披着“乡村振兴项目”的外衣，具有较强的隐蔽性，且涉及土地面积大，整治难度远超个人违建。

二、农村违规占地建房的成因剖析

（一）用地供需矛盾

农村建房的刚性需求与宅基地用地指标不足的矛盾，是违规占地建房的核心诱因。一方面，农村人口结构变化催生大量建房需求。随着农村青年结婚分户、外出务工人员返乡定居，农村家庭对宅基地的需求持续增长，据农业农村部调研数据，2020–2024年全国农村年均新增分户家庭超500万户，其中超60%有建房刚需。另一方面，宅基地用地指标供给严重不足。部分地区在土地利用总体规划中，过度向城镇建设倾斜，农村宅基地用地指标被压缩，甚至出现“多年无新增指标”的情况。同时，宅基地规划与村庄发展脱节也加剧了供需矛盾。部分村庄未编制科学的宅基地规划，建房选址缺乏统一引导，村民只能在自家耕地内选址建房；部分规划虽已编制，但未充分考虑村民生产生活便利性，规划的宅基地多位于村庄边缘或偏远区域，村民不愿前往，转而选择在耕地集中的区域违规建房。

（二）监管体系短板

农村违规占地建房的监管体系存在“事前审批效率低、事中巡查覆盖不足、事后整改难落地”的全链条漏洞。在事前审批环节，农村宅基地审批涉及自然资源、农业农村、乡镇政府等多个部门，部分地区存在审批流程繁琐、周期长的问题，一个宅基地审批流程耗时超6个月的情况较为普遍，部分村民因等待不及而擅自开工建设。此外，部分基层审批部门存在“重形式、轻核查”的问题，对申请地块的耕地性质把关不严，为违规占地建房埋下隐患。在事中监管环节，农村地区地域广阔、村落分散，传统的人工巡查模式难以实现全覆盖。尽管卫星遥感、无人机等技术手段已逐步应用，但在部分偏远山区，技术设备覆盖不足，且存在“发现滞后”的问题，往往违建已成型才被察觉，增加了拆除整改的难度和成本。同时，基层执法队伍力量薄弱，多数乡镇仅配备2–3名土地执法人员，难以应对辖区内大量的建房监管任务，监管缺位现象突出。在事后整改环节，存在“执行难、易反弹”的问题。部分违规建房涉及村民唯一住宅，强制拆除可能导致村民无家可归，执法部门陷入“拆与不拆”的两难境地；部分违建因涉及多方利益，整改过程中易引发群体性纠纷，基层政府为维持稳定，往往采取“暂缓处理”的方式，导致存量违建长期积压；还有部分村民在违建拆除后，短期内又在原址复建，形成“整治—反弹—再整治”的恶性循环。

（三）利益驱动因素

经济利益的巨大差距是驱动农村违规占地建房的关键动因。从区位价值差异来看，城乡接合部、交通要道附近的耕地，其建房后的租赁或转让收益远超农业种植收益。东部某城郊村，一亩耕地种植粮食年收益不足2000元，而违规建房后用于出租，年收益可达3万–5万元，收益差距超15倍，巨大的利益诱惑使得村民和资本主体甘愿触碰法律红线。

从产权预期偏差来看，部分村民认为“在自家承包地上建房，只要不被查处就是合法的”，且存在“法不责众”的侥幸心理。在一些违规建房成风的村落，村民相互效仿，形成“违建集群”，即便有部分违建被查处，也因涉及人数多而难以全面整改。此外，部分地区存在“历史违建合法化”的先例，让村民产生了“先建后补手续”的错误认知，进一步助长了违规占地建房的风气。

从村集体利益导向来看，部分村集体为增加集体收入，默许甚至参与违规占地建房。一些村委会通过收取“宅基地转让费”“建房管理费”等名义，为村民违规占地建房“开绿灯”，既损害了集体土地的公共属性，也破坏了耕地保护的整体秩序。例如，华南某村村委会通过集体决议，将村集体耕地划分为宅基地对外出售，从中获取超200万元收益，最终导致50亩耕地被违规占用，相关责任人受到党纪法规处分。

（四）法治观念短板

农村地区部分群众和基层干部的法治观念淡薄，是违规占地建房屡禁不止的重要原因。一方面，村民的耕地保护和建房法规认知不足。据农业农村部2024年农村土地政策调研，仅35%的农村群众完整知晓“八不准”政策内容，超60%的村民认为“自家承包的耕地可以自主建房”，对《土地管理法》《农村宅基地管理暂行办法》等法规的了解更是寥寥无几。在中部某县的执法案例中，多名违规建房村民表示“不知道耕地不能建房，以为向村委会报备就行”，法治认知的缺失直接导致了违法行为的发生。

另一方面，基层干部的责任意识和执法能力不足。部分基层干部存在“重发展、轻保护”的观念，认为严格管控建房会影响乡村建设和村民福祉，对违规占地建房行为“睁一只眼闭一只眼”；还有部分基层干部缺乏专业的土地管理知识，难以准确识别违规建房的违法情形，导致监管和执法工作难以有效开展。此外，少数基层干部存在权力寻租行为，为违规建房充当“保护伞”，严重破坏了执法的公正性和权威性。

三、农村违规占地建房的政策演进与治理实践

（一）政策体系演进

国家对农村违规占地建房的治理政策，经历了从“单一禁止”到“疏堵结合、分类施策”的转变。2020年出台的“八不准”政策，以“零容忍”态度划定了农村建房的红线，明确了8类严禁的违规行为，为专项整治提供了刚性依据；2022年印发的《农村宅基地管理暂行办法》，进一步规范了宅基地的申请、审批、使用和监管流程，构建了宅基地管理的制度框架；2025年2月，自然资源部、农业农村部联合印发的《关于坚决遏制新增农村乱占耕地建房问题的通知》，在延续“严堵新增”的基础上，强化了“保障刚需”的导向，明确要求各地单列农村村民住宅用地指标，简化审批流程，从源头上化解用地供需矛盾。

政策演进的核心逻辑，是实现“保护耕地”与“保障民生”的平衡。在“堵”的层面，政策强化了全链条监管，要求建立卫星遥感、无人机、网格员联动的监测体系，实现新增违建“早发现、早制止、早查处”；在“疏”的层面，政策加大了对农村合理建房需求的保障，允许通过盘活闲置宅基地、开展空心村整治、跨村调剂宅基地等方式增加用地供给，同时鼓励建设农村集体公寓，探索“一户一宅”的多元化实现形式。

（二）地方治理实践

各地结合自身实际，探索出了一系列具有特色的违规占地建房治理模式，为全国提供了实践经验。

一是河南“人防+技防”立体监管模式。河南省构建了“卫星遥感监测+地面视频监控+网格员巡查”的三级监测网络，实现了对农村建房的全天候、全覆盖监管。同时，建立了“即查即拆”的快速处置机制，对新增违规占地建房行为，在24小时内启动核查，72小时内完成处置，有效遏制了新增违建。2020–2024年，河南省累计拆除新增违规占地建房超1200宗，恢复耕地面积超800亩，耕地保有量连续四年实现增长。

二是浙江“宅基地数字化管理模式”。浙江省依托数字化改革，搭建了农村宅基地全生命周期管理平台，实现了宅基地申请、审批、建设、确权、流转的全流程线上办理，审批周期从原来的6个月缩短至15个工作日，大幅提升了审批效率。同时，平台接入卫星遥感数据，可实时监测建房进度，一旦出现超面积、超范围建设，系统自动预警并推送至执法人员，实现了“审批高效化、监管精准化”。截至2024年底，浙江省通过平台审批宅基地超50万宗，违规建房发生率降至0.3%以下。

三是广东“空心村整治+集体建房模式”。广东省针对珠三角地区宅基地供需矛盾突出的问题，大力推进空心村整治，通过拆除废弃旧房、盘活闲置宅基地，新增宅基地用地指标超2万亩。同时，在人口密集的村落推广农村集体公寓建设，以村集体为主体统一建设住宅，分配给符合条件的村民，既节约了耕地资源，又解决了村民的建房需求。截至2024年，广东省已建成农村集体公寓超1万栋，惠及村民超30万户，违规占地建房现象大幅减少。

四、农村违规占地建房的防范对策

（一）优化用地供给体系，化解供需矛盾

一是科学编制宅基地规划。各地应结合村庄人口规模、家庭结构、建房需求，编制“多规合一”的村庄规划，明确宅基地的布局、规模和标准，将宅基地用地纳入国土空间规划和年度用地计划，确保规划指标足额保障。同时，规划应充分考虑村民生产生活需求，优先利用闲置宅基地、村内空闲地和未利用地，严格控制占用耕地，确需占用的必须落实占补平衡。

二是保障合理用地指标。继续执行农村村民住宅用地指标单列政策，确保指标精准分配到乡镇、村社，优先保障无房户、危房户、分户家庭的建房需求。建立用地指标动态调整机制，根据各村实际需求灵活调剂指标，避免指标闲置或不足。同时，拓宽宅基地供给渠道，通过空心村整治、闲置宅基地复垦腾退、跨村宅基地调剂等方式，增加宅基地有效供给。

三是创新宅基地供给模式。鼓励有条件的地区开展农村集体经营性建设用地入市试点，允许村集体利用集体建设用地建设租赁型住宅，解决部分村民的建房需求；推广农村集体公寓建设，对人口密集、耕地紧张的村落，由村集体统一规划、统一建设，实现宅基地集约节约利用；探索宅基地“一户一宅”的多元化实现形式，允许村民通过合建、联建等方式共享宅基地，降低单户建房的土地占用成本。

（二）完善全链条监管体系，提升治理效能

一是简化审批流程，提高服务效率。推行农村宅基地“一窗受理、并联审批、限时办结”的服务模式，整合自然资源、农业农村等部门的审批职能，设立乡镇宅基地审批服务窗口，实现“一站式”办理。同时，依托数字化平台，推行线上申请、线上审批，压缩审批时限，为村民提供便捷高效的服务，从源头上减少“先建后批”的违规行为。

二是强化技术赋能，实现精准监管。加快构建“天上看、地上查、网上管”的智慧监管体系，整合卫星遥感、无人机、物联网等技术手段，建立农村建房动态监测平台，实现对建房全过程的实时监控。对超面积、超范围、占用耕地建房等行为，系统自动预警并推送至基层执法队伍，确保违法行为早发现、早处置。同时，建立监管数据共享机制，打通部门间数据壁垒，实现审批、监测、执法信息的互联互通。

三是压实基层责任，完善网格化管理。建立“县-乡-村-组”四级网格化监管体系，将宅基地监管责任落实到具体责任人，明确网格员的巡查、上报、劝阻职责。对新增违规占地建房行为，实行“首报奖励、瞒报追责”制度，充分调动网格员的工作积极性。同时，加强基层执法队伍建设，配备专业执法人员和设备，提升执法能力和水平。

（三）强化法治约束与宣传，筑牢思想防线

一是加大执法惩戒力度，提高违法成本。严格执行《土地管理法》《刑法》等法律法规，对违规占地建房行为，坚持“零容忍”态度，做到“既查事、又查人”。对占用永久基本农田、大面积违规占地等严重违法行为，依法拆除违建并恢复耕地，同时追究相关责任人的法律责任；对涉及基层干部失职渎职、权力寻租的，严肃追究党纪政纪和法律责任。定期公布典型案例，发挥“以案释法”的警示作用，形成强大震慑。

二是开展常态化宣传教育，提升法治意识。结合“全国土地日”“民法典宣传月”等节点，通过乡村广播、宣传栏、短视频、村民大会等多种形式，普及宅基地管理和耕地保护的法律法规，重点解读“八不准”政策和《农村宅基地管理暂行办法》。针对村“两委”干部、村民代表等重点群体，开展专项法治培训，提升其政策理解和执行能力。

五、结语

珍惜和合理利用土地，切实保护耕地是我国的基本国策。农村占用耕地建房涉及群众的切身利益，当前“八不准”政策落地见效，新增问题得到遏制，但存量处置与长效监管仍存在挑战。应深化“三位一体”保护，强化部门协同与科技赋能，压实主体责任。治理需坚持“疏堵结合”，在严打违法占地的同时，保障合理建房需求。

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