引言

党的二十大报告指出，“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”，为农村社会的发展指明了有效路径。2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》，使得农村集体经济的发展有了更加坚实的法律保障。新型农村集体经济既是新时代社会主义公有制经济在农村的创新实践，也是对统分结合的双层经营体制的深化拓展，也是推进乡村振兴、促进农民农村共同富裕的重要制度安排。近年来，为激发乡村振兴活力，各地依托本土特色产业积极探索新型农村集体经济多元发展路径，为乡村振兴和共同富裕的实现提供了重要的实践参考。具体说来，部分地区通过将分散的农户组织起来，实现统一化、产业化的经营发展方式；有的地区通过“飞地模式”或者“抱团发展”模式，充分发挥各自的优势，发展集体经济；部分地区以“外来企业+合作社+农户”的方式，实现了农村集体经济的内生性发展。新型农村集体经济的收益实现了大幅度的增长，数据显示，2023年全国农村集体经济组织总收入7157.3亿元，村均130.3万元，比2015年增加84.3%；净收益40.6万元，比2015年增加66.4%。然而，在其蓬勃发展的表象之下，一系列深层次的矛盾与困境日益凸显，对乡村社会的发展起到了阻碍作用。既有研究多集中于其增收与增效的正面叙事，对其内在的“黑暗面”则缺乏系统性的揭示与学理上的剖析。然而，对于新型农村集体经济而言，相较于总结成功经验，更为紧迫的是直面其发展中的困境与不足。基于此，本文以桂东南D村为研究对象，从多中心治理理论出发，致力于回答以下核心问题：新型农村集体经济在实践中究竟面临哪些系统性困境？这些困境背后的生成逻辑是什么？

一、分析框架：多中心治理理论视角下的困境阐释

多中心治理理论源于学者对传统治理模式缺陷的批判，其核心奠基人是美国政治学家埃莉诺・奥斯特罗姆，该理论于20世纪后期兴起。多中心治理理论主张政府作为协调者，引导社会组织、企业、个人等有效参与，以建立平等合作、对话协商的长效机制为目标。多中心治理理论为我们描绘了一幅多元主体通过平等对话、协同合作以实现公共事务良善治理的理想图景。然而，在新型农村集体经济的发展过程中，由于多中心治理的核心原则在实践中被系统性扭曲与架空，导致新型农村集体经济的发展反而阻碍了乡村社会的进步，主要表现在以下三个递进的方面：

一是决策中心的失衡。在新型农村集体经济的场域中，决策权呈现出向“资本-精英”联盟高度集中的趋势。从理论上看，新型农村集体经济发展的多元主体应该是政府、村委会、合作社、外来资本、村民，各多元主体通过协商对话，实现共同发展。然而现实上却是外来资本凭借其资金、技术与市场渠道，乡村能人依托其社会资本与信息优势，这两者在实践中迅速结盟，形成了一个事实上的主导决策中心，实现了规则制定权的垄断，由此导致村民的角色被边缘化。此外，政府的选择性退出客观上强化了这种权力的垄断。

二是互动规则的扭曲。在多中心治理的情境下，各主体应基于平等地位，通过协商形成具有约束力的互动规则。然而，在权力失衡的背景下，规则发生了本质扭曲。在新型农村集体经济的发展过程中，由于村民在权力和资源上处于绝对弱势，他们与“资本-精英”联盟所签订的各类合同，比如，土地流转合同、务工合同、入股协议，在形式上看似平等，在实质上却是一种依附性契约，在其中村民缺乏讨价还价的能力，只能任由主导中心索取与挤压。这使得村民的合理诉求受到约束，平等利益分配的机制也遭到破坏。

三是协同机制的失灵。多中心治理的本质应是通过主体间的协同产生“1+1>2”的相互增权效应。但现实的互动却陷入了集体行动困境，导致协同机制全面失灵。权力垄断与规则扭曲持续侵蚀着乡村的社会信任与政治信任。此外，不平等的利益分配机制容易导致村民对有限资源的过度争夺，引发村民群体之间相互恶性竞争，削弱了村民之间的信任基础。信任的缺失使得各主体间的集体行动难以实现，导致协同机制的失灵，使得系统丧失了自我修正的能力，并且会在系统内固化、循环甚至加剧。

二、案例阐述：D村新型集体经济的多中心治理失灵

桂东南D村地处北回归线横贯区域，属亚热带季风气候，加上D村所在的区域土壤以红壤和冲积土为主，富含有机质和硒元素，特别适合沃柑等柑橘类作物种植。在党和政策的引导下，该村依托柑橘产业优势，积极发展新型集体经济，通过“公司+合作社+基地+农户”的联动机制，将分散的种植户整合为标准化生产基地。新型集体经济的发展促进了乡村经济，同时也引发了一系列社会问题。

（一）决策中心的失衡： “资本-精英”联盟的形成与权力垄断

乡村能人、外来资本和小农户的权力定位往往不对等，在新型农村集体经济发展过程中通常存在精英俘获的效应。乡村能人凭借其农资销售经验与社会关系网络，成为连接外部资本与内部村民的关键枢纽。他与外来商人合伙，并通过激活“乡绅-村民”网络推动土地流转，在集体经济初创阶段就占据了发起者和组织者的核心地位。在此过程中，乡村能人和外来资本占据信息获取优势、专业技术优势、资金优势，通过与当地政府官员、村委会结盟，凭借社会资本大肆攫取公共资源，进而在土地流转、项目承包、补贴分配等关键环节占据绝对主导地位，譬如，“资本-精英”联盟在土地流转的过程中，尽可能地压低租金定价，没有按照区位、土壤肥沃程度进行评估，尽可能最大程度地攫取利润。与之相比，村民仅拥有碎片化的土地和劳动力，在资源禀赋上处于劣势，使得村民在新型农村集体经济的发展过程中逐渐被边缘化，在关于合作社经营方向、投资计划、利润分配等重大决策中，村民的参与渠道仅限于被动的被告知，其决策权被实质性地架空。此外，D村的土地经营权集中度达75%，外来资本占股超过30%，形成了“公司化治理”路径依赖。治理模式高度公司化，普通村民如雇员般被排除在核心决策圈之外。由此可见，D村的多元主体并未形成平等的决策网络，而是迅速演变为一个由外来资本与乡村能人结成的联盟占据绝对主导地位的单中心结构。D村的治理结构在起点上就偏离了多中心原则，一个强大的“资本-精英”决策中心形成并垄断了权力，为后续所有规则的扭曲埋下了伏笔。

（二）互动规则的扭曲：依附性契约与不公的分配秩序

在“资本-精英”联盟垄断决策权的背景下，D村集体经济中的各项互动规则被系统性扭曲，形成了一系列看似自愿、实则不公的依附性契约。这种规则的扭曲主要体现在以下几个方面。

首先是利益分配规则的扭曲。D村土地流转的租金的定价并非基于市场评估与村民协商，而是由主导方单方面设定，每亩120元/年，且未根据区位和肥力进行差异化处理，最大化地压低了生产成本。在利润分配上，县政府要求重点倾斜贫困户收入，将村集体经济纯利润的80%分配给贫困户，10%作为村集体经济收入，10%作为产业基地管理人员激励资金。这看似公平，实则是一种行政指令替代了民主协商，剥夺了非贫困户社员参与分配规则制定的权利，引发了新的不公和群体矛盾。其中，管理激励资金（10%）的设置，则为精英俘获提供了合法渠道。

其次是环境责任规则的缺失。在生产规则中，没有建立明确的环境保护条款和责任追究机制。环境库兹涅茨曲线理论指出，在经济发展的初期阶段，随着产业规模的扩张与生产活动的加剧，环境质量往往会呈现出恶化趋势。这一阶段，企业为追求经济效益最大化，往往忽视对环境的保护，导致周边生态环境承受巨大压力。随着D村农村集体经济的发展，柑橘种植规模的扩大，为了追求产量，合作社过度使用农药，对当地土壤、水源造成污染。严重危害到村民尤其是在果园附近的村民的生命健康权。由此可见，为了追求产量和利润，合作社过度使用农药的成本由全体村民共同承担，形成了典型的成本社会化格局。

最后是就业竞争规则的异化。合作社内部的工作机会分配，未能形成公平、透明的竞争上岗规则，反而被“拉帮结派”等非正式、人情化的规则所取代。这使得新型集体经济带来的新增利益，并未像预期般增强社区凝聚力，反而成为催化社会分化的触角。村民之间为了争夺有限的就业机会，村民间基于亲缘地缘的传统信任关系受到冲击，这会进一步侵蚀乡村治理的社会基础。

（三）协同机制的失灵：监督、信任与冲突化解的失效

在权力垄断与规则扭曲的背景下，多中心治理赖以运行的各项协同机制在D村全面失灵，使得系统丧失了自我修正的能力，困境得以固化。协同机制失灵主要体现在以下几个方面。

首先，监督机制的失灵。第一，村民监督缺位。分散的村民面临高昂的组织成本，且缺乏专业的财务与法律知识，无法对合作社的运营和财务进行有效监督。尽管有财务公开制度，但信息不对称使得监督流于形式。第二，村委会监督软化。村委会在发展经济的压力下，更倾向于配合资本与精英，其监督制衡功能被严重弱化。

其次，信任机制的瓦解。第一，制度信任受损。利益分配不公和财务不透明的疑虑，严重消解了村民对合作社这一制度的信任。第二，社会信任崩塌。村民之间为争夺工作机会而进行的恶性竞争，侵蚀了以血缘、地缘为纽带的传统社会信任，共同体意识逐渐瓦解。

最后，冲突化解机制的失效。当因环境污染、利益分配等问题引发冲突时，D村缺乏一个能被各方公认的、中立的仲裁平台。村民与合作社的冲突最终只能寻求行政调解，而当调解结果无法令其信服时，冲突容易演变为持续的对抗性行为，矛盾无法从根本上解决。

三、超越困境：迈向可持续的新型农村集体经济之路

本文对D村困境剖析显示，若不矫正失衡权力结构等问题，新型农村集体经济难以实现可持续发展，应实行更加包容、适应、可持续的模式，可从三个层面协同推进。

（一）权力重构：从垄断到制衡，夯实可持续发展的结构基础

新型农村集体经济的可持续发展需要构建具有分散性和制衡性的治理系统，打破“资本-精英”对决策权的垄断，构建权力制衡体系。强化村民主体性，法律章程明确村民（代表）大会对重大事项的审议和否决权，基层政府引入第三方力量培训村民；明确政府角色，超越单一招商角色，强化规则制定等职能，把政策考核纳入多元指标，确保资本与村民契约公平；优化资本角色，引入前明确权责边界，优势体现在提供生产要素，鼓励追求经济与社会价值统一。

（二）规则再造：从扭曲到公平，塑造可持续发展的制度内核

规则是权力具体体现，也是经济可持续发展的保障，需用公平透明有约束力的新规则取代旧依附性契约。建立激励相容收益分配规则，探索复合型分配体系，将绩效奖励与长期价值挂钩，引入动态股权机制；创设内部化环境责任规则，将环保写入章程，建立保证金制度，推广参与式监测；制定程序正义冲突化解规则，建立合作社内部调解、乡村议事仲裁庭裁决、诉诸法律的三级调解机制。

（三）机制重塑：从失灵到协同，激活可持续发展的动态能力

新型农村集体经济的可持续发展关键在于应对变化能力，这需要重塑关键机制。构建数字赋能透明化监督机制，利用数字技术建立村级三资数字化管理平台，用区块链确保数据不可篡改；培育有机整合社会资本再生机制，组织社区文化活动重建认同感，岗位招聘和资源分配贯彻三公原则；形成“持续迭代”政策学习与适应机制，政府、合作社与学术界合作建立观察点与案例库，鼓励合作社内部治理复盘。

四、结论

新型农村集体经济的超越之路，归根结底是一条从“增长”走向“发展”、从“管理”走向“治理”、从“脆弱”走向“韧性”的现代化之路。它要求我们不再将集体经济仅仅视为一个经济组织，而是将其理解为重塑乡村社会政治生态的核心枢纽。通过权力重构、规则再造与机制重塑，我们完全有可能引导新型农村集体经济突破当前的困境，使其不仅成为带动农民增收的经济引擎，更成为滋养社会信任、维护生态平衡、实现乡村振兴伟业的坚实载体。这既是对多中心治理理想图的趋近，也是对中国式乡村现代化道路的深刻探索。

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