引言

云南有九大高原湖泊（滇池、洱海、抚仙湖、程海、泸沽湖、杞麓湖、星云湖、阳宗海和异龙湖），是国家西南生态安全屏障的重要组成部分。云南高原湖泊的分布特点显著，多位于地势相对低洼的盆地或断裂带内，如滇池位于昆明市南部，洱海镶嵌于大理州境内，抚仙湖则横跨澄江市、江川区、华宁县。这些湖泊年均提供约120亿立方米的优质水源，支撑着流域内27个县市的工农业生产和2000万人口的饮用水安全。这些湖泊不仅是生物多样性的重要栖息地，还为周边地区提供了丰富的水资源和生态服务。它们在维持区域生态平衡、调节气候、保障水资源供应等方面发挥着不可替代的作用，是云南乃至全国生态安全屏障的关键组成部分。

目前，云南省的九大高原湖泊正面临一系列生态环境挑战，主要包括水污染、生态系统退化以及生物多样性减少等问题。在实际的执法进程当中，执法困境严重限制了九大高原湖泊的保护成效，这些困境包含执法权责边界不够清晰、法律适用存在难题、执法与司法衔接不够顺畅，以及执法技术与能力不足等，这些问题对生态执法的效率和效果造成了影响，致使一些生态环境违法行为难以被及时有效地制止和惩处。比如在应对跨界污染问题时，执法部门常常遭遇体制上的困境，像星云湖-抚仙湖流域就存在着“一湖两标（在管理或治理过程中存在不一致标准）”的现象，这使得水质保护目标与执法依据之间产生了矛盾。在这样的背景情形之下，生态执法作为保护九大高原湖泊的关键手段，发挥着相当关键的作用，深入剖析九大高原湖泊保护中的生态执法问题，并探寻有效的解决办法，有着颇为关键的现实意义。

一、云南省九大高原湖泊保护中生态执法主要内容及特征

（一）生态执法的主要内容

九大高原湖泊地处长江重点生态区（含川滇生态屏障），为国家“三区四带”生态安全战略格局的重要组成部分。其独特的区位特征与重要的生态功能，决定了承担的重要生态执法任务。云南省在生态安全格局的基础上结合本地生态区位情况制定了《九大高原湖泊“三区”管控指导意见》，将九大湖泊保护区依照区位、发展情况划定为生态保护核心区、生态保护缓冲区、绿色发展区，详见表1。

分区类型	分区功能	分区定位
生态保护核心区	主导功能区，禁止开展与生态保护无关的建设活动	湖泊岸线与湖滨生态红线之间区域
生态保护缓冲区	生态修复为重点，提高湖泊生态环境承载能力	湖滨生态红线与湖泊生态黄线之间区域
绿色发展区	控制开发利用强度、完善生态补偿，实现流域保护和开发利用协调发展的区域	湖泊生态黄线与湖泊流域分水线之间区域

在九大高原湖泊保护中，生态执法的主要内容涵盖了湖泊水资源的保护、水污染防治以及生态修复工作的执法监督等关键领域。水资源保护方面，通过实施取水许可制度和用水定额管理等措施，对湖泊取水、用水进行严格监管，防止过度开发和浪费，以维持湖泊水位稳定和生态平衡。水污染防治执法中，一方面监督周边工业企业达标排放废水，定期检查污水处理设施运行情况，依法查处违规排放行为；另一方面推动湖周边城镇和村庄建设完善的生活污水处理设施，防止生活污水直排湖泊。生态修复工作执法监督方面，监管湖泊退化湿地生态修复与重建，如洱海湖滨带湿地恢复工程，通过重塑湿地内自然空间，恢复原本生态体系，形成可持续的自管理体系，使得洱海湖湿地资源得到了有效恢复。同时实施鱼类资源增殖放流，如抚仙湖实施的本地特有物种恢复，通过对特有鱼类鱇浪鱼的人工繁育与放流监管，使得抚仙湖物种得到有效恢复。

（二）生态执法的特征

由于九大高原湖泊分布在云南省不同的州市，涉及的管理部门众多，包括生态环境部门、水利部门、农业农村部门等。各部门需要相互协作，才能全面有效地开展生态执法工作，保障湖泊生态环境安全。在实际执法过程中，这种跨区域、多部门协同的特征较为明显。

1. 跨区域执法

九大高原湖泊分布在云南省不同的州市区域，部分湖泊甚至跨越省界，这种地理分布特点使得生态执法常常需要跨越不同的行政区域进行协调和合作，跨区域协作对于流域综合管理至关重要。例如，泸沽湖作为云南省与四川省的界湖，其保护治理涉及两省不同的法规体系、管理机构和执法队伍。在跨区域执法过程中，亟需建立统一的执法标准和高效的省际协调机制，确保对泸沽湖的保护措施能在整个流域范围内得到无缝衔接和有效实施。

跨区域（特别是跨省）执法的核心难点在于不同行政区域之间在利益诉求、发展重点和执法标准上往往存在显著差异。以泸沽湖为例，云南省（丽江市宁蒗县）和四川省（凉山州盐源县）在经济发展模式、环境保护投入优先级，以及具体的执法尺度和处罚力度上可能存在不同考量。这种差异可能导致同一湖泊不同区域执法力度不一致、信息共享不畅、行动协同困难，甚至出现监管“洼地”或“真空”，严重影响湖泊整体生态保护的效果和公平性。

2. 多部门协同

九大高原湖泊的保护涉及多个政府部门，包括生态环境部门、水利部门、农业农村部门、自然资源部门等。生态环境部门主要负责湖泊的污染防治和生态环境监测；水利部门负责湖泊水资源的管理和水量调度；农业农村部门涉及湖泊周边农业面源污染的治理和渔业资源的管理；自然资源部门则负责湖泊周边土地利用和矿产资源开发的监管。

多部门协同中各部门在湖泊保护中具有不同的职责和执法重点，难点在于不同部门之间的职责交叉和信息沟通不畅。例如，生态环境部门在监测到湖泊水质异常时，可能需要水利部门提供水量调度数据，而水利部门在进行水量调度时，又需要考虑生态环境部门的水质保护要求。如果部门之间信息沟通不及时，可能导致水质异常问题得不到及时处理，影响湖泊生态环境。

二、云南省九大高原湖泊保护中生态执法的法律依据

（一）国家层面的法律依据

国家层面的法律法规为九大高原湖泊保护提供了基础性的法律框架。其中，《环境保护法》确立了环境保护的基本国策，明确所有单位和个人均有保护环境的义务，为九大高原湖泊保护提供了基本的法律遵循。《水污染防治法》则详细规定了湖泊水污染防治的具体措施及相应的法律责任，为打击水污染违法行为提供了坚实的法律武器。《大气污染防治法》和《土壤污染防治法》也为湖泊周边的大气和土壤环境治理提供了法律依据，确保湖泊生态环境得到全方位的保护。这些法律法规共同构成了九大高原湖泊保护的国家法律框架基础，为生态执法提供法律支撑。

（二）地方层面的法律依据

在地方层面，云南省制定了一系列针对九大高原湖泊保护的地方性法规和规范性文件。云南省于2025年5月28日通过《云南省重点高原湖泊入湖河道保护条例》作为专门性法规，填补了云南省九大高原湖泊监管关键空白，为地方生态执法提供了法律支撑。

云南省还出台了一系列配套法规和规范性文件，如《云南省水文条例》，进一步细化了各级政府及相关部门在水资源管理、水文监测等方面的具体职责与规范。特别是针对各个湖泊，云南省制定了专门的保护条例，包括《云南省滇池保护条例》《云南省抚仙湖保护条例》《云南省阳宗海保护条例》《云南省星云湖保护条例》《云南省杞麓湖保护条例》《云南省泸沽湖保护条例》《云南省程海保护条例》《云南省红河哈尼族彝族自治州异龙湖保护管理条例》以及《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》等。这些条例为九大高原湖泊的生态环境保护提供了细致的法律依据。

（三）生态执法相关标准与政策

除国家、地方层面的法规外还涉及一系列生态环境质量标准和污染物排放标准。这些标准为生态执法提供了具体的量化依据，有助于准确判断湖泊生态环境状况和污染物排放是否达标。在国家层面，《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）明确了不同水域的功能区划和相应的水质标准，为九大高原湖泊的水质监测和评估提供了科学依据。《污水综合排放标准》（GB8978—1996）规定了各类污染物的最高允许排放浓度，为监管工业企业废水排放提供了明确的标准。云南省还制定了一系列地方标准，如《云南省农村生活污水处理设施水污染物排放标准》（DB53/T953—2019），这些地方标准在国家标准的基础上，结合云南九大高原湖泊的生态环境特点和保护需求，进一步细化和提高了污染物排放的控制要求，为生态执法提供了更为严格和具体的量化依据（表2）。

标准名称	主要内容	标准类型
《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）	明确了不同水域的功能区划和相应的水质标准	国家标准
《污水综合排放标准》（GB8978—1996）	规定了各类污染物的最高允许排放浓度	国家标准
《云南省农村生活污水处理设施水污染物排放标准》（DB53/T953—2019）	结合云南农村生活污染特点，规定了农村生活污染排放控制要求	地方标准

三、云南省九大高原湖泊保护中生态执法的困境

（一）九湖综合执法主体问题

1. 执法主体范围界定模糊

2018年2月，中共十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，“深化行政执法体制改革国家机构改革旨在整合执法力量，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题”。但在九湖生态保护领域，改革后的执法主体结构呈现出明显的“碎片化”特征，执法主体边界依旧模糊。九湖流域现行执法体系呈现“1+N”的复合结构：一方面，新成立的生态环境综合行政执法大队作为改革的“主轴”，承担着核心环保执法职责，理论上应实现对污染排放、生态破坏等行为的统一监管。另一方面，林草、农业农村、水利、自然资源等部门依然保留了大量与生态保护密切相关的执法职能，分别对应湿地森林保护、渔业资源与农业面源污染、水资源管理、土地利用监管等细分领域。这种制度设计虽试图兼顾专业性与综合性，却在实践中存在着权责配置不彻底的问题，部分执法权限既未完全归并至综合执法大队，也未通过法定程序明确划归特定职能部门。

同时，针对某些新兴或交叉领域的监管需求（如新型污染物监管、特定旅游活动对生态的影响），现行法律体系尚未确立清晰的执法主体。这种法定职权的缺位可能导致多个部门可能基于“有利争着管”的逻辑介入执法，引发管辖权冲突。另一方面，也可能因责任边界模糊而相互推诿，形成监管空白。这种缺陷不仅削弱了执法的权威性与效率，更可能因执法真空导致生态风险的累积，危害九湖流域生态系统的完整性。

2. 执法人员短缺困境

九大高原湖泊湖面面积为1042平方公里，承载着700万流域内人口。但九湖生态执法任务的人员编制与1042平方公里面积相比，数量严重不足。一方面生态执法队伍建设存在人才流失与“招不来、留不住”并存的问题。另一方面生态执法岗位专业性要求极高，与一般行政执法不同，环境监察工作的执法人员需同时持有行政执法证和环境监察执法证件双证才可执法。在人员本已紧张的情况下，这一“双证”的高标准要求使得具备执法资格的人员比例偏低，大量在岗人员可能因缺乏一证而无法独立执法。现有执法人员短缺的困境下，持证执法人员工作负荷过重会导致执法真空，使执法力量被严重削弱，难以实现对九大高原湖泊全域、全天候、全要素的有效监管，监管盲区增多，执法响应速度下降。

3. 综合执法队伍技术能力瓶颈

在应对日益复杂的生态环境问题时，需要技术手段作为支撑。然而，目前的技术水平在很大程度上难以满足环境监管的迫切需求，这使得执法人员在实际执法过程中遭遇诸多困难。以九大高原湖泊的水质监测为例，其固定监测点的密度仅为2.8个每百平方公里，远低于国家建议10个以上每百平方公里的标准。这种监测点布局的不足，导致难以在第一时间精准把握湖泊水质的变化动态，进而影响了对湖泊生态环境的有效监管和保护。在执法层面，这种技术与监测手段的短板，不仅限制了执法人员对违法排污等行为的及时发现与查处能力，也使得湖泊生态系统的整体保护工作面临诸多难题，亟待通过技术升级与监测体系优化来加以改善，以更好地应对当前严峻的生态环境保护形势，确保高原湖泊的水质安全与生态平衡。

（二）九湖综合执法运行问题

1. 执法标准不统一

生态环境保护法律法规制度的落实，离不开强有力的生态环境保护执法力度。在九大高原湖泊的生态保护立法中，不同湖泊所在地的法规对于同类生态违法行为的处罚标准存在显著差异。以在保护区内违规建设行为为例，《云南省滇池保护区条例》规定罚款额度为20万元以上100万元以下，而《云南省杞麓湖保护条例》规定的罚款额度仅为5万元以上20万元以下。这种执法标准的不统一，在实践层面给执法工作带来了诸多困境。从生态治理的整体性角度来看，这种立法不统一的状况极不利于在全省层面统一九湖生态治理规则和标准。生态系统的完整性与连贯性要求在治理过程中必须遵循统一的规则与标准，以确保治理措施的有效性与协同性。

对于执法而言，相同性质的违法行为在不同湖泊面临截然不同的处罚力度，这严重损害了执法的公正性与权威性。这种“同案不同罚”的现象违背了法律面前人人平等的基本原则，还可能引发公众对执法公正性的质疑，削弱公众对生态保护法律法规的认同感与遵从意识。杞麓湖等湖泊的处罚标准过低（如仅警告或极低数额罚款），使得违法成本过低，导致违法现象难以得到有效遏制。

2. 执法模式碎片化

环境执法是决定环境法律能否在实践中得到真正落地的最为关键因素。云南省内九大高原湖泊的综合执法差异不仅体现在执法标准，还体现在执法模式不统一上。云南省内九大高原湖泊的综合执法模式存在显著差异，呈现出显著的割裂特征。其中，“滇池模式”和“洱海模式”的执法经验相对其他区域来说更成熟，但在机构设置、部门整合深度和执法权限侧重等方面仍存在显著差异，难以直接复制推广至其他湖泊执法。例如，滇池模式侧重于跨部门协作与综合执法大队的集中管理，而洱海模式则更注重生态保护与社区治理的结合，两者在执法资源的配置与执法流程的设计上各有侧重。

相比之下，抚仙湖、程海、泸沽湖、阳宗海、星云湖、杞麓湖、异龙湖等其他湖泊则面临属地部门执法能力不足的问题，具体表现为人力、物力和专业能力不足，导致执法工作难以有效开展。为解决执法能力不足的问题，这些湖泊所在地政府常采取“执法权外委”的方式，将部分生态执法权委托给当地公安机关或其他具备更强执法力量的部门代行。然而，这种做法虽然在一定程度上缓解了执法力量不足的问题，但也带来了诸多弊端。一方面，执法权外委可能导致执法责任不清，容易引发推诿扯皮现象；另一方面，不同部门的执法标准和程序存在差异，容易造成执法不一致，影响执法的公正性和权威性。

四、云南省九大高原湖泊保护中生态执法的对策建议

（一）明确执法主体，优化执法力量

1. 厘清执法主体边界

跨区域执法中，执法主体职责划分不明会严重影响执法成效。高原湖泊治理亟需优化“1+N”执法模式，首要任务是明确九湖流域各执法主体的职责范围，特别是对生态环境综合行政执法大队与其他部门（如林草、农业农村、水利、自然资源等）的执法权限进行清晰划分。应由省级立法机关制定相应的九湖流域生态执法权责清单，通过地方性法规明确生态环境综合执法大队的核心执法范畴，以及其与林草、水利、自然资源等部门之间的执法权限边界，从根本上消除权责重叠或空白问题，为有效执法奠定基础。

2. 强化跨区域与跨部门联合执法机制建设

在厘清执法主体边界问题后，还需要考虑九大高原湖泊流域生态系统的整体性与跨行政区分布特性。这些特性要求执法工作必须突破地域与部门的双重藩篱。

当前，“区域分割”导致的执法标准不一、信息阻隔与“部门壁垒”造成的资源分散、协作不畅，严重制约了保护效能。因此，强化跨区域与跨部门联合执法机制建设势在必行，其核心在于构建制度化、常态化的协同平台与规则，打破区域界限以实现流域执法“一盘棋”。首先，打破区域界限需要建立流域执法“一盘棋”格局，统一执法标准，畅通信息流转。然后破除协作障碍，需要整合生态环境、水利、林草、农业农村、自然资源、公安等多部门执法资源与力量。实现高效联动在目标协同、信息共享、案件联办、统一行动等关键环节建立无缝衔接的工作规则与平台。通过这一机制，促进不同部门在政策制定、规划实施和监管执法等方面系统协调配合，形成水治理合力，充分体现不同部门对水治理的多元共治格局。

3. 加强执法队伍建设

基于九湖流域的面积和生态保护任务的艰巨性，合理增加生态执法队伍的人员编制，确保有足够的执法力量覆盖全域、全天候、全要素的监管需求。优化人才引进与培养制定优惠政策吸引专业人才加入生态执法队伍。加强对现有执法人员的培训，提高其专业素养和执法能力。建立“双证”培训与考核机制，制定执法人员业务培训计划，定期组织执法人员参与业务培训活动。同时邀请湖泊生态、环境监测、环境法律等专家授课，运用课堂讲授、案例分析、实地操作等多种教学方式，提升执法人员的专业知识与业务技能，培训内容覆盖湖泊生态系统的结构与功能、水质监测技术方法、新型污染物的识别与检测、生态环境法律法规解读及应用等方面，让执法人员全面知晓湖泊保护的相关知识，提高执法的科学性与合法性。

4. 提升执法技术能力

加大对九大高原湖泊保护执法技术设备的投入力度，配备如先进水质监测设备，为九大高原湖泊保护执法配备先进的水质监测设备，以便能够精准、高效地监测水质变化。同时利用无人机对湖泊及其周边区域进行巡查，及时发现违法建设、违法排污等行为。借助卫星遥感技术，可通过遥感技术监测湖泊水质参数，包括叶绿素a浓度、悬浮物、水体透明度和有色可溶性有机物等。对湖泊及其周边区域进行全方位监测，提高执法的时效性和精准度。

构建九湖泊执法技术共享平台，将各湖泊执法区域内的执法动态、监测数据、违法线索、执法经验等信息及时上传至共享平台内，实现各湖泊执法部门之间的信息互联互通。通过这一平台，促进执法技术的交流与共享，还能实现对湖泊生态环境的实时监控和协同管理。

（二）统一执法标准，规范执法模式

1.统一执法标准

制定统一的处罚标准，在省级层面规范的九湖生态保护处罚标准，可以根据三区（核心区、保护区、缓冲区）生态损害程度、违法频次设定浮动罚则。划对同类生态违法行为规定一致的处罚力度，避免“同案不同罚”的现象，维护执法的公正性和权威性。同时对现有九湖生态保护法规进行梳理和修订，确保各湖泊的法规在生态治理标准上的一致性。同时设立最低惩处红线，对违规建设等违法行为设定合理的统一罚金下限，杜绝“低罚养违”。

2.规范执法模式

推广较为成熟的治理技术，总结“滇池模式”和“洱海模式”的技术经验，结合其他湖泊的实际情况，制定可复制、可推广的执法模式。推广“分类治理”执法模式，可针对不同的执法情境设立不同的模式。如滇池、洱海这一较为成熟的治理区可以深化强化跨区域技术共享。而针对抚仙湖等较为薄弱的区域，可以“省级派驻+属地协作”省级派驻技术执法组，培训属地人员逐步接管职能。针对泸沽湖等较为敏感区域，可以发展社区共治，鼓励当地居民监督举报、共同参与。

同时严禁执法权简单外委，将执法权外委的做法转为“专业执法+公安保障”的联动，公安机关仅负责强制措施与妨害公务处置，生态案件定性仍由自然资源生态执法队伍与林草、农业农村等“1+N”部门完成。

3.公开权责清单，提升执法公信力

权责清单应当向社会公开，接受公众监督，保证各部门依法履行职责，提升执法效率与公信力，加强跨区域执法合作，鉴于九大高原湖泊分布于不同州市的特性，建立州市之间的联合执法机制，强化信息共享以及执法协作，形成统一的执法标准与执法力度，避免因行政区划差异致使的执法不一致问题。

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