引言

义务教育是保障全民素质的基础，是提高国民素养的重要手段，是我国教育发展的基石。2020年实施义务教育均衡验收之后，我国对农村义务教育的发展和完善更加关注。农村义务教育经费的合理使用，不仅是农村义务教育发展的影响，而且关系到农村学生的发展。历次体制之变均离不开教育投入，完善农村义务教育管理体制应聚焦于建立符合公共财政要求的教育财政机制。农村义务教育属于公共产品和公共服务，其投入机制应是财政拨款的机制，这是建立公共财政的必然要求。2006年对于农村义务教育来说是具有重要意义的一年，从2006年开始试点实施农村义务教育经费保障机制，基于此开始逐渐改进与完善经费保障，注重农村义务教育的发展。义务教育经费投入的比例对于中央财政和地方财政来说，也存在着重要意义。农村教育财政机制的发展，在很大程度上改变了我国农村义务教育发展，近年来，农村义务教育专项拨款、中央财政支持、地方财政保障等措施，使得农村义务教育在这样实施环境中获得突飞猛进的发展，在义务教育均衡验收结果中，也能反映出我国农村义务教育发展水平得到提高，这得益于农村义务教育财政体制的改革。

一、义务教育财政的投入主体

我国的教育财政投入体制几经变革，从最开始的“政府包办”，到后来的“分级管理”再到现在的“县管”为主，我国的教育财政投入机制逐步完善。农村义务教育经费支出主要体现在学生学杂费、生均经费、校舍维修改造、教师工资这几个方面。

（一）学生学杂费

学生学杂费是农村义务教育的核心支出项目，也是教育经费的重要组成部分。这一项费用核定主要依据学生上课所需教材费用综合。2006年农村义务教育保障机制启动施行，提出免除农村义务教育阶段学生学费和杂费，同时为贫困家庭学生提供免费教科书、寄宿生生活补助。免除学生教科书费用、寄宿生生活补助费用这部分所需的资金并非由中央统一支出，而是由中央和地方按比例承担（西部地区为8:2，中部地区为6:4）。2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》出台，在这一通知中提出“两免一补”政策，明确规定城乡义务教育阶段学生按规定免除学杂费、教科书费用，由此产生的经费费用按照课程的不同类型由中央和地方来负担，其中国家规定课程由中央全额负担，地方课程由地方负担。2017年春季学期开始，全国范围内免除城乡义务教育阶段学生的学杂费并免费提供教科书；2019年，免费提供国家规定课程教科书并为小学一年级新生提供正版字典，所需经费费用由中央财政负担，同时地方的课程教科书由地方财政补贴。

（二）生均经费

生均教育经费，也是教育经费中的重要组成部分，它是指在一定地区范围内（比如某省份、某自治区、某市），按照当地区域的经济发展水平和教育发展实际情况，是由政府部门指定的财政年度预算的依据，也是当地财政部门按照当地计划内在读学生数目，向相关教育部门提出拨款的依据。生均义务教育均费作为教育资源的重要内容，它在很大程度上能够有效反映出义务教育均衡发展的水平、程度以及范围等方面。2005年颁布的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》制定的义务教育生均公共经费标准基本标准为200元，2015年颁布的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》进一步完善城乡义务教育经费保障制度，强调从2016年起全国31个省份统一保障机制，中西部地区年生均提升至小学600元、初中800元。2019年《方案》，国家制定全国统一的基准定额，并对特殊教育学生的分地区分档按比例进行中央和地方财政拨款提高生均经费。

（三）校舍维修改善

学校校舍安全是保障学校进行正常教育教学活动的重要前提，在教育经费支出中，校舍维修改善也是日常的支出之一。从2006年至今，国家关于农村义务教育阶段的校舍维修的支出分配方式并没有改动，还是延续5:5比例的经费承担划分比例，也就是说中西部农村地区公办义务教育学校中学校宿舍安全保障机制中花费的资金中央与地方各负责其中所需要经费的一半。2019年《方案》指出，农村公办学校校舍单位面积补助测算标准由国家统一制定。其中所需经费由中央与地方财政分不同档级并且按照不同的比例分担所需经费费用。

（四）教师工资

2005年，中央延续现行财政支持体制，针对中西部及东部部分经济发展较为薄弱地区农村中小学教师工资经费，继续给予专项保障支持。在此基础上，政策进一步明确省级人民政府的关键责任，要求切实加强对行政区域内财力薄弱地区的兜底保障责任，通过加大转移支付力度、优化资金统筹分配机制等相关方式，从经费供给方面保障农村中小学阶段教师工资按时足额落实。2015年，国家在已有的政策框架基础上，进一步明确义务教育阶段教师工资发放的多级协同保障机制。其中，中央持续加大对中西部以及东部部分困难地区义务教育教师工资经费的保障力度；省级人民政府进一步加强对辖区内教师工资经费支持的兜底保障强度；县级人民政府作为教师工资发放的责任，负责确保义务教育教师工资足额、及时发放到位；教育行政部门则在绩效工资分配环节，提高对艰苦边远贫困地区和薄弱学校的倾斜力度，引导优质教师资源向基层一线流动。2019年，相关政策《方案》正式出台，着重强调农村义务教育阶段教师待遇保障的细化举措。《方案》明确规定，地方多渠道统筹安排农村义务教育阶段特岗教师补助、集中连片特困地区乡村教师生活补助等经费，剩余部分中央根据政策实施情况给予补助；同时新增教师培训专项补助，经费由地方承担，中央财政以转移支付方式支持。

二、初步探索与孕育期（1980年以前）

从新中国成立初期一直到20世纪80年代初期，我国的教育财政体制经历了几次变革，但在农村义务教育经费投入上变化不是很明显，仍然是以政府投入为主，其他的投入为辅。这样的现状不仅与当时的计划经济体制相适应，而且对于当时的国民来说，教育仍然是一项比较重大的支出，需要政府的支持和鼓励才能推动农村义务教育发展。正因教育经费压力持续存在的现实背景，政府开始探索通过多种渠道解决教育经费投入问题。最早在50年代，我国当时实行“两条腿走路”方针，这“两条腿”主要是指两大办学主体结合，即国家层面办学和当时比较有资金支持的厂矿、企业、农村合作社办学，免费教育与非免费教育并举，允许中小学收取杂费等措施。这一项方针的施行，极大发挥了有限资金发展教育事业、培养人才的作用，对人才培养起到了保障作用。但是，由于中华人民共和国成立初期面临资金紧张、支出覆盖面广双重压力，所以教育支出在财政分配中所占的比例偏小。这一时期所实行的政府与企业两者协同办学的模式，人才培养的方向容易受到企业的限制，既不利于人才的全面发展，也不利于国家教育事业的整体建设与长远发展。1953年起，基于中国国情，我国的财政体制调整为“统一领导，分级管理”。1954年9月，教育部、财政部两部门联合印发《关于解决经费问题程序的通知》，这一通知对省（市）教育厅（局）的教育经费的使用与上报提出要求，强调经费按照县管到省管再到中央，由上一级部分管理下一级经费不足问题，明令禁止直接上报中央政府，直接向中央相关部门申请经费。

1949年之后，我国的计划经济体制进入高度集中统筹的阶段，受国情影响，财政体制也按照严格的中央、区、省（市）三级财政。进入20世纪50年代，政府启动公有制改革，统一将私立学校改变成公办学校，教育经费由国家统收统支，除收取学生学费外，不足部分由政府财政开支。但是由于中华人民共和国成立初期，国家百废待兴，国家财政分配在各个行业上都有所关注，所以在教育上的财政支持也十分困难，因此学生还需要缴纳一定的费用，但是主要是中央财政统一负责教育经费和支持教育事业的发展。1953年至1957年“一五”计划期间，我国教育财政体制实行“统一领导，中央、省（市）、县三级管理”的模式。1954年，《关于解决经费问题程序的通知》出台，通知里面对于规定经费不足的情况有所要求，省（市）教育厅（局）先解决经费问题；在能力受限时再上报至省政府，最后省政府无法解决，再由中央人民政府考虑，不得通过条条上报的形式直接向中央主管部门申请经费。这一“统一领导、分级管理”的教育财政体制，既强化了地方政府在教育预算管理方面的权责，又便于地方政府结合区域内教育事业的发展规模与实际需求，科学合理地安排教育预算，推动教育事业稳步发展。

1958年至1966年“二五”计划及后续期间，我国教育管理权在“条块结合，以块为主”的财政管理体制下实现了中央集权和地方分权相结合，地方政府在教育领域中的权责得到进一步加强。这样的体制制度虽然对我国人口多、经济发展落后的基本国情起到有效作用，但难以规避教育经费被地方挤占的现象。具体表现在以下：同级教育行政部门参与各级人民政府部门关于教育经费的核算与预算核定；各省自治区的人民委员会可以根据实际教育情况对中央下达的教育发展计划、经费、开支标准等进行调剂。1967年至1971年期间，因国民经济发展失序的影响，正常财政管理体制建立进程受阻，教育财政管理体制也受到波及。为有效扭转这一混乱局面，1972年教育财政管理实行“管理以地方为主，教育经费在财政预算中单列，戴帽下达，专款专用”的体制。这既凸显了地方政府在教育管理中的重要意义，又在财政投资层面明确了以中央政府为主导的原则。

三、分级办学与责任下沉期（1980—2001）

1980年，我国颁布《关于实行新财政体制后教育经费安排问题的建议》，实行条块结合，以块为主的教育管理体制，经费来源主要是中央财政，当时的教育财政制度并不能支持教育的快速发展，国家统一包办的制度艰难进行。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》对基础教育体制提出了明确的要求，实行“地方负责、分级管理”的体制，县、乡、村三级办学，县、乡两级管理的体制在农村逐渐成型，多渠道筹措教育经费。地方财力不断增强之际，1986年《关于教育体制改革的决定》明确规定了分级办学、分级管理的办学管理体制。规定了乡村义务教育实行县、乡、村三级办学，县乡两级管理体制。1994年以来，得益于国家倡导地区平衡发展战略，地区发展政策逐渐向比较平衡的方式转变，农村义务教育财政不断增长。1994年《中国教育改革和发展纲要》中指出，农村义务教育财政由乡负责，鼓励政府实施多渠道筹集教育经费，加大教育财政的投入，支持学校发展校办产业，以此来实现学校的财政增长；同时建立教育银行，运用金融手段扩大教育资金来源；而且继续鼓励厂矿企业、社会力量以及海内外各界人士捐资助学和农村集资办学。在教师工资方面，农村实施义务教育各类学校公办教师的工资，一般由县级财政负责支付，经济发达的农村，也可以由乡级财政负责支付。20世纪90年代末，随着改革的深入，教育经费的支撑向乡级政府转移，但是多渠道筹集经费失去了体制和基础，当时我国已经提出教育投入占比4%，当时由于国家财政分配在各个领域的资金有限，且国家财政水平较低，所以教育经费总量投入严重不足，因负债累积，导致乡级政府无力支撑义务教育的运行，农民通过缴纳教育费附加和教育集资等方式承担了乡镇教育经费投入的负担。1998年出台的《面向21世纪教育振兴行动计划》，在全国范围内重点关注普及义务教育发展，中西部地区义务教育发展成为重要攻坚局面，之后继续实施了“国家贫困地区义务教育工程”，明确重点放在山区、牧区和边境地区。针对这项目标，中央财政对师资培养、校舍安全维修等方面进行资金支持，同时地方财政也需要做出相应的支持性政策拨款，如此一来，农村义务教育财政受到了中央和地方财政的支持。

2001年国务院启动农村义务教育管理体制改革，将责任主体从乡镇上移至县级政府。同期推行的农村税费改革，直接瓦解了义务教育赖以存在的群众筹资基础。尽管上级财政通过转移支付予以支持，但资金总量有限且保障机制不稳定，无法有效弥补县级财政的收支缺口。这使得县级政府面临空前压力，消极应对的心态日益加剧。在新的管理框架下，上级政府不断强化县级政府的主导责任，而县级政府则采取多样化策略向上级转嫁责任，最终导致各级政府间义务教育经费投入责任边界不清的矛盾骤然爆发。

四、管理体制改革转型期（2001—2005年）

“十五”期间，国家高度重视义务教育的发展，在制度层面不断改进和完善，先后出台了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等一系列重大政策，在义务教育的投入上进一步加大保障力度，对各级政府都提出了要求，还做出西部“两基”攻坚的战略部署和新增教育经费主要用于农村的重大决策来确保教育投入提升落到实处。这样的政策支持让农村义务教育财政得到有效地支持，提高了农村义务教育发展的资金支持。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。在此期间，农村义务教育的教育财政费用投资主体由原来的乡上升到了县，中央和地方政府对农村义务教育的投入力度也有所加大。通过设立专项资金，对农村义务教育阶段的教育财政进行转移支付，以此来扶持农村义务教育的发展。一系列扶持农村义务教育政策的出台，减轻了农村县域在义务教育发展上的压力，促进了义务教育的均衡发展。这样一种转移支付的方式，在一定程度上促进了农村义务教育的发展。但是一方面，部分贫困县的财政投入依赖这样的转移支付，教育财政成为县域财政的“大头”，这对于农村义务教育的发展具有极大的挑战；另一方面，中央财政的转移支付项目只针对部分贫困地区，难以成为所有农村义务教育的普惠性政策，不能够实现整体的农村义务教育水平提升。同时，中国农村义务教育当前设立的财政转移支付制度不够合理，因此，这一制度并不稳定，具有明显的临时性和过渡性。2002年国务院出台《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，提出了保障义务教育经费投入的具体措施，由此“以县为主”的管理制度划定，任何关于义务教育财政体制改革的设想都不可出框，也明确了界限范围。2003年国务院颁布《关于进一步加强农村义务教育工作的决定》，进一步强化该管理体制，中小学教师工资由县财政转向拨款核发，农村义务教育发展对县域经济发展的依赖性随之增强。2005年，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（简称“新机制”）正式印发，其核心要求逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的经费保障机制，中央重点支持中西部地区，并且对东部部分困难地区也进行兼顾分担。新机制出台实施后，农村义务教育阶段学生学杂费、提供免费教科书，并为家庭经济困难学生寄宿生提供生活补助。这一过程涉及的学杂费减免所需资金由中央和地方按比例分担（西部地区8:2，中部地区6:4，中部地区6:4）。与此同时，加快落实各省（区、市）制订的本省（区、市）农村中小学预算内生均公用经费拨款标准与制定全国农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，所需资金仍由中央和地方按上述比例共同承担，中央将根据实际情况适时调整基准定额。

五、经费保障机制深化期（2006—2015年）

2006年6月29日，全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国义务教育法》中明确指出义务教育实行各级人民政府统筹计划实施，县级为主的体制。同年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》出台，在全国范围展开了农村义务教育经费保障机制改革，在农村义务教育经费投入上表现出逐渐上升的现象。除了教育经费得到保障之外，国家还出台政策取消农业税，这一决定虽然减轻农民负担，但是降低了县乡镇财政的收入，导致县乡镇政府的财政能力进一步弱化，农村义务教育的发展对上级政府的投入与支持依赖性增强。接下来的五年间，国家对农村义务教育实施逐步推进。中央财政和地方财政统一承担农村义务教育阶段中小学生全部学杂费逐步增强，从2006年承担西部地区，到2007年承担中部、东部地区。2008年，各地农村义务教育阶段中小学生均公用经费全部达到该省（区、市）2005年秋季学期开学前颁布的生均公用经费基本标准（200元），由中央财政统一承担；2009年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，划定小学为600元，中学800元。2010年，农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位。在新机制的改革进程中，中央财政通过转移支付的方式，加大了对农村义务教育的投资，中央和地方财政承担了农村义务教育发展的主要责任，使得农村义务教育发展得到了质量上的改变，进一步缩小了城乡差距，实现农村义务教育在全国义务教育均衡发展中的任务。新机制的实施，也使得农村义务教育经费保障形成了中央、省、县共同承担的局面，并且明确了各级政府的责任。新机制实施以来，探讨新机制改革的实施效果的文章不断涌现，实证计量研究多集中在分析新机制对义务教育经费水平的影响，研究结果比较一致地认为，新机制提高了预算内公用经费支出，尤其是预算内的公用经费支出，但对于总经费的影响不明显。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中提出，加快缩小城乡差距。建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。努力缩小区域差距。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育的转移支付力度。鼓励发达地区支援欠发达地区。农村义务教育发展得到中央财政倾斜，县级教育财政得到支持，减轻县域教育财政支出，农村义务教育在这十年规划纲要支持下，获得实质性发展。

六、城乡一体化与优质均衡发展时期（2015—至今）

2015年，《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》出台，该通知对教育经费的体制进一步完善和改进，提出整合城乡义务教育相关经费政策，建立中央与地方分项目、按比例分担的统一保障机制，对农村义务教育财政体制作出详细安排。经费保障方面，实行“两免一补”政策，中央全额承担国家规定课程免费教科书资金，地方课程由地方负责；家庭经济困难寄宿生生活费补助按中央与地方5:5比例分担。生均公用经费不再区分东西部，全国统一基准额，资金分担比例按区域划分（西部及中部比照西部大开发政策的县（市、区）8:2，中部其他地区6:4，东部地区5:5）。农村公办学校校舍维修改造等费用，中央与地方5:5分担。教师工资保障上，中央支持中西部及东部部分地区，省级加大对财力薄弱地区转移支付，县级确保工资足额发放，教育部门绩效工资分配向艰苦边远地区和薄弱学校倾斜。

2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》进一步明确义务教育经费财政事权与支出责任划分。公用经费保障调整为全国统一基准定额，提高寄宿制学校标准，单独核定特殊教育学校及残疾学生标准，经费分五档按比例分担。贫困地区学生营养膳食补助改为统一国家基础标准，国家试点由中央承担，地方试点由地方承担。校舍安全保障仍维持中央与地方5:5分担比例。此外，该意见补充规定，对于国家规定课程使用的教科书以及一年级新生需要用到的正版字典这两项费用支出由中央财政全额承担；农村特岗教师补助、特困地区乡村教师生活补助等经费由地方统筹，中央给予工资性补助和综合奖补。

2019年，《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》中提出了多种渠道筹措经费的投入机制，继续通过相关资金渠道对教育事业给予支持；完善教育财政的法制建设。2021年，在《关于下达2021年城乡义务教育补助经费预算的通知》的通知中调整国家规定课程免费教科书政策。从2021年春季学期起，小学阶段国家规定课程免费教科书补助标准由90元/年·人，调整为105元/年·人，初中阶段不变；同时将小学《科学》、初中《信息技术》调整为非循环使用教科书，相应地循环比例调整为小学“75%+25%×35%”、初中“80%+20%×35%”。在落实好学生“两免一补”和营养膳食补助政策上，与乡村振兴战略部署相连接，鼓励农村义务教育发展协助乡村振兴，同时农村义务教育也在乡村振兴战略的支持下实现高质量发展。

农村义务教育发展是我国义务教育发展中的重要一环，农村义务教育的发展关系到我国义务教育均衡发展验收的检验，是义务教育均衡发展的重要体现之一。纵观我国农村义务教育财政体制的改革发展，农村义务教育财政的支持经历了中央集权到地方分权再到中央集权与地方分权相结合，在这样一个改革过程中，农村义务教育发展的重要性越来越受到重视，农村义务教育发展的财政支持也在不断地变化。农村义务教育财政体制的变革，一方面保障了农村义务教育的经费的投入与使用，保证农村义务教育的发展，保证我国教育事业的发展；另一方面，农村义务教育财政体制的变革也见证了我国经济的发展以及在教育财政体制上的一步一步完善。发展至今，农村义务教育的自主权得到了放宽，在教育财政的支配上得到了一定的支持，通过各种专项补款的中央财政转移支付，不仅减轻了农村地区财政上的压力，也让农村义务教育得到更多的财政支持。

参考文献：

1. [1] 史燕来. 建立符合公共财政要求的农村义务教育管理投入机制[J]. 当代教育科学,2004(24):32-34.
2. [2] 申菊梅, 刘黎明,赵静. 生均义务教育经费的空间俱乐部收敛性研究[J]. 教育评论,2016(11):52-55.
3. [3] 郭建如. 基础教育财政体制变革与农村义务教育发展研究: 制度分析的视角[J]. 社会科学战线,2003(05):157-163.
4. [4] 郑庆文. 税费改革与农村义务教育经费投入问题研究[D]. 西南师范大学,2004.
5. [5] 贺沁源. 农村青少年义务教育经费投入体制改革研究[J]. 当代青年研究,2006(11):61-64.
6. [6] 吴春霞. 中国城乡义务教育经费差距演变与影响因素研究[J]. 教育科学,2007(06):1-5.
7. [7] 国家教育督导团. 国家教育督导报告2005——义务教育均衡发展: 公共教育资源配置状况[J]. 教育发展研究,2006(09):1-8.
8. [8] 高如峰. 中国农村义务教育财政体制的实证分析[J]. 教育研究,2004(05):3-10.
9. [9] 罗明东. 区域教育发展及其差距实证研究[M]. 北京: 北京大学出版社,2007.
10. [10] 李红燕.义务教育财政投入体制综述[J]. 财政监督,2011(07):67-70.
11. [11] 杨晋, 哈巍. 新机制改革对义务教育经费支出水平及其结构的影响研究——基于中西部县级短面板数据的估计[J]. 教育发展研究,2017,37(08):46-55.