引言

随着数字化时代的发展要求，将基层政务服务与数字技术赋能有效结合是实现国家治理能力和治理体系现代化的重要路径，通过数字技术嵌入基层政务服务的实践创新来实现对原有政府运行模式和政务服务创新模式的重塑。2024年1月9日国务院下发《关于进一步优化政务服务提升行政效能、推动“高效办成一件事”的指导意见》，强调 “全面深化政务服务模式创新”和“全面强化政务服务数字赋能”。同年6月6日江苏省数据局、民政厅、人力资源社会保障厅、卫生健康委、医保局、税务局联合制定了《推动“基层高频事项一平台办理”提升基层治理能力试点实施方案》提出“有条件的地区，可探索‘云综窗’等模式，推动优质政务服务资源下沉一线，增强基层帮办代办服务能力”。此外，在传统官僚体制结构和条块分割的模式下基层政务面临着“上面一根针，下面千条线”的难题，且街道与村（社区）层级间数据共享难、业务办理流程复杂，所需时效长，此外对于特殊群体或者群众、企业办理跨域办理业务时来回跑腿、流程复杂等现实问题，亟待解决。

一、文献回顾与问题提出

回顾既有研究 基层政务层面对于“高效办成一件事”“最多跑一次”“一网通办”以及数字赋能基层政务的研究成果日益丰富，基层政务数字化转型已成为新时代的研究新态势。 首先，从研究视角来看，主要围绕技术，制度，组织三方面来展开。盖宏伟，张明欣通过技术和制度两重维度，构建起基层数字治理的生态体系；涂晓芳和张雨宁主张技术与制度之间复杂的相互嵌套与动态依存有助于政府部门提质增效；陈天祥等强调数字技术通过制度变革赋能敏捷治理；李奇等明确提出数字技术与组织的良性互动可以有效提升治理效能，减轻治理负担。其次，从研究形式来看，主要聚焦对政策的深刻解构以及对改革创新案例的研究，其中案例研究中演绎思维的案例较丰富。罗贤春，隆涵辉基于多种理论框架，构建“主体—手段—资源—结构—价值”五维分析框架并通过数字乡村“韶山”分析数字乡村建设赋能基层政务；许飞，孔繁斌通过引入“结构—机制—行为—互动”（SMBI）框架，基于S省N市揭示政务服务标准化改革出现协作治理难题和优化路径；黄剑锋等通过数字化协同的分析框架，揭示化解 “技术悬浮”的内在机理。最后，从研究结论来看，既有研究已充分构建数字嵌入基层政务服务的理论模型或机制。文宏，王晟系统剖析数字治理如何通过制度嵌入与组织调适，驱动政务服务体系数字化协同转型；廖福崇运用技术采纳理论模型，对数字政府治理能力的生成机制进行具体分析；徐艳晴等通过深度剖析龙华区政务服务中心数字化实践过程及其政策环境构建一个“双轮驱动”理论框架，解释中国政策背景下基层政务服务数字化变革实践的内在逻辑。

综上所述，理论研究虽具有深入的研究优势，却难以全面解释基层政务服务主要涉及多元主体的需求，数据的共享，部门协同的畅通等复杂维度。演绎性思维的研究无法充分捕捉实践场域的多元属性和深层变量，难以回应复杂现实需求。上述政策背景和基层政务面临的现实困境，“云综窗”作为“高效办成一件事”下的革命性的模式创新，亟需回应基层政务服务的实践要求，为其他基层政务服务数字化转型提供新的视角。因此，本文尝试以具体创新实践案例为研究对象，通过扎根实践，旨在系统梳理基层现实困境，构建整合制度、技术与价值的多维视角，探索基层政务服务创新路径的内在逻辑，并为“高效办成一件事”提供实践新视角。

二、“云综窗”协同创新的数字化实践的逻辑机理

“云综窗”平台以“云端受理、协同审批、就近服务”为核心理念，依托音视频交互、远程身份认证、数据共享等技术，打破层级、地域、系统壁垒，推动政务服务向基层延伸。截至目前，Z区已经整合政府、银行、电信、社区等主体资源，形成了覆盖12个网点的“15分钟政务服务圈”，通过联合人社、司法、市场监管等部门组成专家团队设立19个云坐席：涉及33个企业开办类的事项、7个一键式服务、人才服务政策的咨询、法律援助、科技政策咨询和7个运营商的金融政策等多个方面和社区增值服务。这些座席覆盖八个街道，形成“圆桌会办”的机制，实现了政策服务的转型。

（一）政策驱动为云综窗落实提供现实保障

“云综窗”改革具有明确的政策动因与现实背景。2024年1月，国务院“高效办成一件事”的文件下发，Z区政府积极响应，在4月迅速启动“云综窗”试点，以回应深化“放管服”改革，提升基层政务服务效能的要求；同年6月，江苏省六部门联合印发“基层高频事项一平台办理”实施方案，再次为地方指明方向。Z区以此为契机，将企业和群众的满意度作为核心评价标准，让数据要素充分流动，将线上线下服务进行不断融合，“云综窗”由此成为基层治理现代化的新引擎，为“15分钟政务服务圈”注入了持续动能。

（二）技术赋能为“云综窗”运行提供创新动力

自2024年起，Z区以“1+8+N”布局试点“云综窗”便民服务网络：由政府牵头，联合银行、运营商、社区，整合多方资源设置便民服务点，明确各方职责与数据共享规则。群众可在社区、银行等网点通过“云综窗”终端，与街道便民服务中心工作人员远程视频连线，完成业务咨询、材料提交、身份核验、审批办理等全流程操作。此外，云综窗设备终端还连接有苏服办APP、我的常州APP、微信公众号等多个移动端，充分满足群众在线上查询和办理业务的需求。此外，视频帮办、圆桌会议、上门代办随时响应，政务服务“一网通办”的时间成本不断缩短，可以直接解决老年人、残疾人等弱势群众的办事难题。

（三）价值重构为“云综窗”实现提供评估导向

“云综窗”一体化平台上线以来，Z区“云综窗”建设成效显著，已上线事项117个，高效办成一件事7个，涉及业务办理单位24个，累计办件及咨询总量460余件，其中企业开办127件（由Z区政府相关部门提供），显著降低了企业与群众的办事成本与时间成本，有效落实了“高效办成一件事”的改革目标。群众满意度显著提升，基本实现“十分钟办成、一次不用跑”。同时，“云综窗”已在街道12个网点布设终端，形成政企双方协同的政务服务生态圈，成为基层治理数字化转型的重要样板。

三、“云综窗”运行的现实挑战

（一）缺乏政策财政保障

虽然中央和省级政策大力提倡“高效办成一件事”和“数字赋能”，但是具体到街道层面，缺乏与之配套的、细化的本地化实施方案，在数据共享权限、电子证照法律效力、跨部门协同责任划分等关键环节，存在“制度空白”，导致基层办事中无法获得足够的制度保障。在财政方面，面对服务需求的差异化以及社区问题的异质性，社区治理难度与日俱增，对系统数据的动态更新和功能板块的升级优化提出了更高要求。因此，“云综窗”对于后期的系统维护、升级换代、人力成本等持续性运营投入缺乏长远的规划和稳定的财政保障机制。

（二）系统使用仍有缺陷

对于使用者，“云综窗”的设备目前解决了老年人、数字技能弱势群体的“接入”问题，但是操作和指引方面可能还是相对复杂，需要线上进行上传材料等步骤，仍然依赖工作人员进行一对一的指导。另一方面，对于工作人员，在软件基础方面，目前基层平台的层级配置大多未能达到理想化的标准，在性能、运行等方面存在显著的短板。 “云综窗”在使用时仍然需要跳转到各自独立的、垂直的业务系统，重复登录、重复填报。这些垂直系统的技术标准、身份认证体系和数据接口不一，导致“云综窗”系统难以实现真正的“一网通办”。

（三）数据共享存在屏障

技术社会治理的全面实现，需要解决部门分割所形成的“信息孤岛”问题，理顺基层行政链条。首先，残联、医保等6套国家垂直系统运行存在加密专网，与政务外网物理隔离，这导致“云综窗”在使用过程时难以实现数据共享：公安的人口信息、医保局的低保信息，数据仍分散在各处，无法在“云综窗”后台实现真正的“一屏调用”。与此同时，省级接口权限也在收紧，省电子证照库仅对基层开放“查询”而不开放“下载”，残疾证、低保证等关键证照仍需群众手机拍照上传，所谓的“免证办理”只能降级为“少证办理”，无法真正实现数据有效治理的作用。

（四）部门协同程度不足

由于省级、市级系统难以与区级平台打通，各部门之间也存在政务外网和专网之间的限制，导致信息系统的建设呈现出碎片化格局，各个系统之间的协同与接入难度大。将部门协同的困境具体到部门层面，则是部门之间职责边界不明晰的问题，没有完善的协同机制，对于协同责任缺乏严格的法律支撑。最后在工作人员方面，因为编制和财政支撑的缺失，目前“云综窗”的工作人员是有限的，而现有的培训体系也不够完善，工作人员的专业性受限，难以实现“一窗通办”。

（五）多元主体需求缺位

群众从去业务中心办事转变为去银行网点办事需要对传统观念进行转化；并且对于办件结果不能提供实体凭证，使得电子证照的法律效力不能真正转化为心理上的安全感。在对企业开办和政策兑现的部分，这些服务虽然已经实现了“一网通办”，但是企业对此政策的了解程度低，对办理路径也不是很熟悉，导致“云综窗”难以推广。对工作人员来说，由于系统接入难问题的存在，“云综窗”在使用上还存在流程梗阻。此外，工作人员在工作上也存在对纸质文件和手动签字的惯性，这些也在限制“云综窗”的发展。

四、“云综窗”赋能基层政务服务的优化路径

（一）完善制度保障，构建长效评估体系

数字赋能基层治理涉及多个利益主体，只有形成强有力的制度保障，基层治理才能持续取得实质性进展。针对政策财政的缺失，建议制定基层实施细则，以填补“制度空白”，具体体现为由市级或区级政府牵头，组织政务办、司法局、大数据中心及街道代表，共同制定相关细则，包括数据共享权限、电子证照效力、跨部门协同责任等；同时，建立“运营保障+绩效挂钩”的财政长效机制，通过在年度财政预算中，设立“数字治理系统运营维护”专项经费，并将该经费明确用于系统维护、迭代升级、人员培训等持续性支出，改变“重建设、轻运营”的旧模式。此外推行“以效定支”，引入第三方评估机构，建立“云综窗”关键绩效指标体系，促使财政资金的优化配置。

（二）优化用户体验，推行双端服务策略

面向居民推行“无障碍+主动帮办”模式，对“云综窗”设备进行界面的适老化改造，如强制设置“长者模式”通过提供超大字体、图标、语音引导等功能精简操作流程；同时建立“数字辅导员”制度，在社区服务中心固定岗位，培训专职人员或志愿者作为“数字辅导员”，为不熟悉智能设备的群体提供一对一帮办、导办服务，将手把手协助制度化、常态化。面向工作人员推动“系统整合与部门协同”，对基层工作人员建设统一的政务身份认证中心，通过一次登录“云综窗”即可无缝跳转至各垂直业务系统，以彻底解决“重复登录”问题；在技术上，通过建设城市级数据中台，“云综窗”从中台调用各垂直系统所推送的数据，实现“前端统一受理，后台协同受理”，从根源上避免重复填报等问题。

（三）打破数据壁垒，实施分类攻坚战术

首先通过攻坚“垂直系统”，进行高层协调与标准先行。例如建立高层联席会议制度，通过定期召开各部门数据共享协调会议，协商制定数据接口标准与共享清单。可以通过分类建立各级数据库，政府可通过智能识别采集、人工采集、群众客户端上报等多种渠道，分类建立市级、区级、街镇一级的基础数据库，切实实现数据供给与需求端的有效对接。其次，通过策略性争取与替代法案化解“权限困境”，例如省市级政府应集中向省级主管部门反映基层诉求，争取对部分低频但关键的电子证照如低保证、残疾证，开放下载权限，或至少为基层工作人员开设经过严格审批的“受控下载”通道，并建立责任追溯机制。同时，在无法下载的情况下，大力推广“亮码办事”。

（四）强化部门联动，畅通跨层级协作

优化政府组织协同的关键在于提高各部门之间的联动性。从政策规范和工作人员两条路径实现跨部门、跨层级组织的联动性。在不改变现有系统业务逻辑的前提下，通过政策规范以及相关立法，整合优化跨部门、跨层级的诉求事项联动协作处理机制，并要求各部门协同规划跨部门权责清单，明确各部门在协作办事过程中的权利与责任，要求权责一致。其次，在基层工作人员方面，可以通过高校的人才联培，向基层输送一些优秀技术人才，既弥补了基层技术人才的欠缺，也提供了高校人才的实践机会，此外可以通过向上级政府申请人才援助，以“项目化派驻”“专家工作站”等形式，引入高端智力资源，为本地数字化转型提供战略咨询、技术培训和项目评估，快速提升基层技术团队的专业能力。

（五）转变数字观念，提升全员服务素养

在数字化潮流中，培养数字意识对于提升服务效能和行动水平具有重要作用。针对企业、居民等服务对象，应通过线上线下结合方式，借助融媒体，小区业主群，公众号，短视频等多种方式宣传并普及数字化服务优势，并对惠企政策，惠民服务进行精准推送。针对基层工作者，需要主动适应基层政务服务数字化的趋势，转变传统工作思维的惯性，打破传统工作思维中“重线下轻线上”“重流程轻体验”的观念，改变过去依赖纸质化材料、窗口排队、逐级审批的模式。可以通过线上培训以及“轮岗实训”等相关培训提高工作人员的数字化素养，其次引入“数字绩效”考核，通过将数字能力与应用结果纳入绩效考核体系，并与薪酬、晋升激励直接挂钩，驱动基层公务员行为转变。

五、结论与展望

基层政务服务的数字化转型是未来基层治理的必然要求和现实目标，研究发现，“云综窗”基层政务服务通过数字技术有效推动了部门协同，满足多元主体的需求，然而当前仍面临着政策财政保障不足，技术运行存在缺陷，多元主体需求响应滞后等现实挑战，制约了政务服务效能进一步提升。研究表明，制度层面：通过建立长效评估机制完善政策保障；技术层面：双端优化策略提升系统体验；高层推动与部门联动推动数据共享；政策规范与双路径人才输送促进部门协同；价值层面：多渠道转变传统观念弥补多元主体需求缺位。通过解决研究数字何以赋能，可以有效纾解传统官僚制的路径依赖与固有弊端，促进基层治理现代化的实现以及对其他地区基层政务服务提供新思路。

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