引言

随着人口老龄化进程不断深入，选择居家与社区养老的老年人比例持续攀升，部分区域已逐步形成“9901”的养老格局—即约99%的老年人倾向于依托居家和社区获得养老服务。在此背景下，社区养老服务机构作为提供相关服务的关键社会力量，其重要性日益凸显。近年来，政策导向逐步从以机构养老为核心转向侧重居家社区养老，为社区养老服务机构带来了新的发展机遇与制度空间。据统计，截至2024年底，全国已建成社区养老服务机构和设施共计36.9万个。然而在实践层面，仍普遍存在市场主体参与动力不足、服务供给与老年人需求匹配不精准、养老服务市场体系尚不健全等突出问题。这种政策支持力度与实际发展效果之间的不对等现象，从本质上揭示了当前社区养老服务机构面临的双重结构性困境：一方面，机构自身缺乏持续发展的内生动力与主体意识；另一方面，其发展模式仍未摆脱对外部资源的单一依赖路径。

整体性治理理论强调通过协调、整合与信任机制，打破部门分割与资源碎片化，实现公共服务的系统供给的治理模式。本文以T市幸福食堂为例，探讨在民族地区多元文化与社会结构背景下，社区养老服务如何通过组织化实践实现整体性治理。案例显示，T市通过建设运营幸福食堂，不仅解决了老年人“吃饭难”问题，更以此为载体推动养老服务向多元化、精准化、可持续化方向发展，为同类地区提供了可借鉴的实践样本。

1 文献回顾与分析框架构建

1.1养老服务组织化的理论脉络

在我国养老政策日益明确社区养老服务机构定位的背景下，国际学界围绕“在地安老”（Ageing in Place）理念持续开展研究，国内学者也积极展开本土化实践探索，共同推动了社区养老服务理论与模式的不断创新。现有研究主要从两个方向展开：一方面，学者主张应降低社会力量对行政资源的过度依赖。政府政策支持虽是居家养老服务顺利推进的重要保障，但若政府介入过深，易使服务呈现较强的行政化色彩。比利时学者Bram Verschueere指出，非营利组织对公共资源的依赖可能影响其自主性发挥。韩国学者徐正旭则强调，非营利组织应通过资源多样化来保持其社会价值，避免过度依赖单一资源，以维护组织的主体性与社会功能。另一方面，研究强调需激发多元社会力量参与居家社区养老服务供给，增强其主体性。这些力量涵盖社会、市场、基层和居民等多个维度。然而，由于主体性效能未能充分释放，其内源性发展动力仍然不足，自组织能力、价值创造能力和可持续运营能力等结构性素质尚处于较低水平。宋程成等通过实证研究发现，非营利组织多通过形式合法性、资源分散配置和决策权威等方式构建其自主性。王玲等提出，将党组织嵌入社区养老资源分配体系中，能够引导国有企业与社区通过主体共建、服务延伸、资源整合与平台协同等路径深化合作，从而提升养老服务的供给质量。从既有研究来看现实中养老服务供给的“碎片化”困局，即主体分散、资源断裂、信息孤岛与效能低下。

1.2 整体性治理的理论适切性

整体性治理理论由希克斯等人提出，旨在应对新公共管理运动导致的治理碎片化问题，强调通过纵向层级整合、横向功能整合与公私部门整合，构建协同、高效、信任的公共服务体系。该理论适用于养老服务领域，因其能够系统回应服务供给中存在的政策割裂、资源分散、主体脱节等问题，推动形成多元共治、资源整合、需求导向的服务新格局。在养老服务场景中，整体性治理理论主张打破传统治理模式下各部门、各主体间的壁垒，通过建立统一的协调机制和信息共享平台，实现养老资源的优化配置。纵向层面，它强调不同行政层级之间的政策衔接与资源统筹，避免出现政策执行“中梗阻”或资源分配失衡的情况；横向层面，则注重民政、卫健、人社等相关职能部门的协同联动，推动服务标准统一与流程简化，减少服务供给的交叉重复或空白地带。同时，该理论倡导吸纳市场主体、社会组织及社区居民等多元力量参与养老服务供给，通过构建信任合作的网络关系，将分散的社会资源转化为系统性的服务能力，从而有效弥合家庭养老、互助养老与政府主导型养老模式的固有缺陷，为破解养老服务“碎片化”困局提供了系统性的理论指引和实践路径。

1.3 分析框架：“组织空间—组织理念—组织机制—组织方式”

基于整体性治理理论，本文构建四维分析框架，用以系统解构社区养老服务组织化的实践逻辑：

组织空间：关注服务载体的空间布局与功能整合，强调物理空间与社会空间的协同嵌入。通过合理规划社区养老服务设施的位置、规模及功能分区，实现服务资源在空间上的优化配置，同时促进不同服务主体在同一空间内的互动与合作，形成功能互补、资源共享的服务格局，使养老服务能够更贴近老年人的生活需求，增强服务的可及性和便利性。

组织理念：探讨服务价值导向的融合与转型，包括政府理念的社会化转译与传统文化的现代激活。政府通过将养老政策目标转化为符合社区实际需求的服务理念，推动行政指令向民生导向的服务语言转变，确保政策落地更贴合老年人的真实期待。同时，深度挖掘孝老爱亲、邻里互助等传统文化资源，将其融入现代养老服务体系，通过文化浸润增强老年人及其家庭对养老服务的情感认同，形成兼具时代特征与文化底蕴的服务价值共识，为养老服务组织化提供内在的精神支撑和文化凝聚力。

组织机制：分析资金、人力、监督等机制的系统构建与协同运作。整体性治理理论强调通过建立跨部门、跨层级的协调机制，打破传统治理模式中的碎片化壁垒，在养老服务领域，这一理论为组织机制的创新提供了重要指引。在资金机制方面，需构建政府主导、社会参与、市场运作的多元投入体系，明确各级财政的投入责任与比例，同时通过税收优惠、补贴激励等政策引导社会资本参与养老服务设施建设和运营，形成稳定且可持续的资金保障链条。人力机制上，应整合专业养老服务人员、社区志愿者、医疗卫生工作者等多元人力资源，建立统一的人才培养、引进、评价和激励机制，通过职业技能培训提升服务队伍的专业素养，通过志愿服务积分兑换、荣誉表彰等方式激发社会力量参与的积极性，实现人力资源的优化配置与高效利用。监督机制则需要构建政府监管、行业自律、社会监督相结合的全方位监管体系，建立养老服务信息公开平台，对服务质量、资金使用、运营管理等关键环节进行动态监测与评估，引入第三方评估机构开展独立评价，畅通老年人及家属的反馈渠道，确保养老服务组织机制在透明、规范的环境中协同运作，提升养老服务的整体效能与公信力。

组织方式：考察多元主体的角色分工、服务供给模式与参与治理机制。在整体性治理视域下，组织方式的核心在于打破传统治理中各主体间的壁垒与隔阂，通过明确政府、市场、社会组织及公众在养老服务供给中的定位与权责，形成目标一致、行动协同的治理共同体。具体而言，政府应从直接提供者转变为规划者、引导者和监管者，负责制定政策框架、搭建合作平台并保障基本公共服务的兜底供给；市场主体则凭借其效率优势，在养老服务的市场化领域提供多样化、个性化的产品与服务，满足不同老年群体的差异化需求；社会组织作为连接政府与市场的重要纽带，可发挥其灵活性和贴近基层的特点，承接政府转移的部分公共服务职能，组织志愿者参与养老服务，并及时反馈老年人的真实需求与服务体验。服务供给模式上，应从分散化、碎片化的单一服务向整合化、一体化的综合服务转变，通过建立跨部门的服务协作机制，将生活照料、医疗护理、精神慰藉、文化娱乐等各类养老服务资源进行有机整合，为老年人提供“一站式”的综合解决方案。参与治理机制方面，需构建常态化的多元主体协商对话平台，通过听证会、恳谈会、问卷调查等形式，吸纳老年人及其家属、社区居民等利益相关者参与到养老服务政策制定、服务项目设计、服务质量评估等各个环节，确保治理过程的开放性与包容性，使养老服务供给更贴合实际需求，提升治理的科学性与有效性。

2研究方法与案例概况

2.1研究方法

本文采用质性案例研究方法，通过文本分析、政策解读与案例描述，对T市幸福食堂的建设运营进行系统梳理。资料来源于T市民政局公开材料、社区工作报告及相关政策文件，确保分析的客观性与实证性。为深入挖掘案例背后的深层逻辑，研究团队还通过半结构化访谈收集一手资料，先后对T市民政局养老服务科负责人、街道办工作人员、幸福食堂运营管理人员及老年服务对象等进行访谈，访谈内容聚焦服务供给过程中的主体互动、资源调配及实际问题解决等关键环节。

2.2 案例背景

T市位于多民族聚居区，老龄化程度高于全国平均水平。以天成社区为例，60岁以上老年人占社区常住人口的23%，其中空巢、失能、低保等困难老人占一定比例。为回应老年人助餐服务需求，T市自2023年起推动“幸福食堂”建设，目前已建成14个，日均服务老人逾300人次。幸福食堂以“政府补助+社会运营+社区协同”为模式，面向不同年龄、经济状况的老人提供差异化餐补与定制化服务，成为当地养老服务组织化的重要载体。作为T市养老服务体系的创新实践，幸福食堂的选址多贴近社区中心或老年人口密集区域，如部分食堂嵌入社区党群服务中心、养老驿站等现有公共空间，既降低场地成本，又提升服务可达性。在服务内容上，除基础的一日三餐供应外，还结合老年人饮食特点推出低糖、低脂、软烂等个性化餐食，并提供送餐上门服务，覆盖行动不便的高龄老人。运营过程中，T市通过引入专业餐饮企业负责日常管理，社区居委会协助收集老人需求、监督服务质量，形成“专业运营+社区支持”的协作格局，有效平衡了服务效率与人文关怀。此外，幸福食堂还逐步拓展功能，定期组织健康讲座、文化娱乐等活动，使其从单纯的助餐场所转变为老年人社交互动的社区枢纽，进一步增强了养老服务的综合效能。

3 T市幸福食堂的组织化实践逻辑

3.1组织空间：从物理场所到社区融合的平台重构

幸福食堂不仅是就餐空间，更是社区治理与情感联结的公共平台。T市在空间布局上注重“标准化建设”与“在地化改造”相结合：一方面，统一食堂建设标准，设置就餐区、健康角、议事区等多功能空间；另一方面，利用社区闲置房屋、公共服务中心等进行改造，降低建设成本的同时保留社区文化记忆。天成社区幸福食堂建筑面积348平方米，可容纳百余人同时用餐，内设人脸识别系统、健康宣传栏、议事角等设施，成为老年人日常聚集、社交互动、参与社区事务的“枢纽空间”。食堂还通过拓展服务功能—如开展健康讲座、节日活动、民主议事等—实现了从“就餐点”到“生活站”的转型，增强了服务的可及性与社区的凝聚力。

3.2组织理念：孝道文化与现代治理的价值融合

T市在推进幸福食堂过程中，注重将国家“老有所养”政策理念与地方孝道传统、互助文化相结合。一方面，通过政策宣传将政府补贴餐食称为“暖心餐”“孝亲饭”，增强老年人的情感认同与社会尊严；另一方面，借助村规民约、“红黑榜”评议等机制，引导家庭、社区、社会共同承担养老责任。在服务理念上，幸福食堂坚持“需求导向”与“尊重个体”，例如根据老人饮食习惯提供本地特色菜、允许自带菜品、设置弹性就餐时间等，体现了服务的人性化与包容性。这种“政府引导—文化浸润—社会认同”的理念融合机制，为养老服务提供了深厚的文化合法性。

3.3组织机制：多元协同与系统监管的机制创新

多元筹资机制方面，幸福食堂实行“政府补贴+社会投入+个人承担”的筹资模式。政府对60岁以上低保老人、80岁以上高龄老人等群体给予阶梯式餐补，同时鼓励企业捐赠、集体经济支持与社会募捐，增强运营可持续性。人力整合机制方面，采取“专业运营+志愿参与”模式，通过政府购买服务引入餐饮企业负责日常管理，同时组建“美味达”志愿服务队，由低龄老人、党员、社区居民等为行动不便者提供送餐、陪聊等服务，实现代际互助与社区参与。技术监督机制方面，引入“人脸识别+智慧监管”系统，实现就餐身份自动识别、补贴自动结算，并通过视频监控、数据平台对食品安全、服务流程进行实时监督，提升管理效率与透明度。

3.4组织方式：从单一供餐到协同治理的服务升级

幸福食堂逐步构建了“党委领导、民政牵头、部门协同、社区落地、社会参与”的工作机制。在服务供给上，推行“分层分类+个性化定制”，如为失能老人送餐上门、为慢病老人设计药膳食谱、结合农忙调整供餐时间等。在治理参与上，成立“银发监督团”、开展“民事直说”议事会，鼓励老年人对食堂运营提出建议；同时通过微信“云厨房”、社区公示栏等渠道，推动服务过程公开化、治理参与常态化，形成了“共建共治共享”的社区治理格局。

4 实践反思与优化路径

尽管T市幸福食堂取得显著成效，但仍面临一些挑战：一是资金依赖政府补贴，社会资本参与不足；二是服务内容仍以助餐为主，医疗、精神慰藉等延伸服务有待拓展；三是多元主体间的协同机制与信任关系尚需深化。

4.1组织空间：构建全域覆盖、功能复合的服务网络

未来应结合人口分布与需求密度，优化“中心食堂+流动餐车+邻里助餐点”的空间布局，偏远地区可通过联村共建、配送服务等方式扩大覆盖。同时整合社区文化站、卫生室、健身广场等公共空间，打造“养老综合服务体”，提升空间利用效能。在中心食堂增设日间照料床位、康复理疗室和心理咨询室，让老年人在就餐之余能便捷获取健康监测、康复训练等服务；流动餐车可搭载文化宣传、政策咨询等功能，深入社区开展健康知识讲座或法律援助活动；邻里助餐点则可与社区书屋、老年活动室结合，成为老年人社交互动、学习娱乐的共享空间，实现单一助餐场所向多功能社区服务枢纽的转型。

4.2组织理念：深化需求导向与文化认同的双向建构

建立常态化需求调研机制，动态把握老年人在照护、医疗、社交等方面的需求变化。通过“道德讲堂”“孝亲表彰”等活动，强化家庭、社区、社会的养老责任共识，推动养老服务从“家庭私事”向“公共责任”转型。挖掘地方传统孝文化资源，将其融入养老服务场景设计，例如在食堂墙面展示孝道故事壁画、组织传统节庆敬老活动，让老年人在日常服务中感受文化熏陶。同时，通过“老年需求议事会”“服务满意度评分”等方式，鼓励老年人参与服务规划与评价，形成“需求收集—文化融入—服务优化—反馈提升”的闭环机制，使养老服务既贴合老年人实际需求，又承载文化传承功能，增强老年人对养老服务的情感认同和参与积极性。

4.3组织机制：完善资源整合与跨部门协同制度

成立养老服务跨部门协调小组，统筹民政、卫健、财政、市场监管等资源，破解政策壁垒。拓展资金渠道，探索“公益创投+社会企业+慈善信托”等多元筹资模式。建立“专业人才+志愿者”库，通过培训激励提升服务队伍能力。建立部门间信息共享平台，实现老年人健康档案、服务需求、资源供给等数据的互联互通，避免信息孤岛导致的服务重复或遗漏。制定跨部门协同服务清单，明确各部门在养老服务中的职责边界与协作流程，例如民政部门负责政策制定与资金统筹，卫健部门提供医疗健康服务支持，市场监管部门加强餐饮安全监管，形成权责清晰、高效联动的工作格局。同时，建立协同效果评估机制，定期对跨部门协作的效率、服务质量及老年人满意度进行考核，将评估结果与部门绩效挂钩，确保资源整合与协同制度落到实处，提升养老服务的整体效能。

4.4组织方式：推动数字化赋能与服务精细化管理

构建“互联网+养老”服务平台，整合预约、健康监测、紧急呼叫等功能，利用数据分析实现需求精准匹配。制定服务标准手册，推进服务规范化、品牌化建设，提升服务可信度与满意度。引入智能设备终端，如智能手环、健康监测仪等，实时采集老年人的身体数据并同步至平台，以便服务人员及时掌握老人健康动态，提供个性化照护方案。建立服务质量追溯系统，对服务过程中的每个环节进行记录与评估，通过用户反馈与数据比对不断优化服务流程。同时，利用大数据分析预测不同区域、不同年龄段老年人的服务需求变化趋势，为服务资源的调配和服务项目的调整提供科学依据，确保养老服务能够精准对接老年人的实际需求，实现服务供给与需求的动态平衡。

5结论

T市幸福食堂的实践表明，社区养老服务的组织化不应局限于行政推动或社会自发，而应通过“制度嵌入”与“生活嵌入”的双向互动，构建整体性治理体系。在组织空间上，幸福食堂通过物理与社会的双重嵌入，成为社区养老的公共平台；在组织理念上，实现了政策话语与文化传统的有机融合；在组织机制上，构建了多元筹资、人力协作与技术监管的协同体系；在组织方式上，推动服务从标准化供给向个性化、参与式治理升级。整体性治理理论为社区养老服务组织化提供了重要的理论支撑与实践指引。未来，应进一步以协调、整合、信任为纽带，推动养老服务从碎片化走向系统化、从供给导向转向需求导向、从单一主体管理迈向多元协同治理，最终实现养老服务效率与公平性的双重提升，为构建“老有颐养”的和谐社会贡献基层智慧。

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