引言

随着全球城市化进程的加速，都市更新已成为众多城市解决老旧社区、基础设施老化及空间资源紧张等问题的核心手段。中国澳门地区作为世界人口密度最高的地区之一，面临楼宇严重老化与土地资源匮乏的双重挑战，都市更新对于其可持续发展与居民生活质量的提升至关重要。在传统“自上而下”的更新模式中，居民常处于被动地位，易引发社会矛盾。因此，倡导广泛、有效的公众参与，已被国际公认为实现公平、高效且可持续更新的关键。

尽管中国澳门地区政府在多个政策文件中强调公众参与的重要性，但在实践中仍处于探索阶段，参与机制往往流于形式，缺乏系统、深入的全过程参与。如何科学评估公众参与的过程与成效，判断参与“是否有效”“何以有效”，成为一个核心的理论与实践盲点。目前，中国澳门地区尚未建立起一套契合本地社会文化脉络与治理特点的都市更新公众参与过程评估指标体系。因此，本研究旨在填补此空白，构建一套科学、适用的评估指标体系，旨在为优化中国澳门地区都市更新决策、提升公众参与质量提供理论依据与实践指引。

一、公众参与理论与评估框架综述

（一）公众参与理论基础

公众参与理论经历了从权力分配到沟通协商的演进。“公民参与阶梯”理论（Arnstein，1969），将参与划分为从“操纵”到“公民控制”八个层次，奠定了参与程度与权力分配的经典分析框架。此后，沟通规划理论兴起，强调规划是一个协商、学习和达成共识的过程（Forester,1999）。以及“民主立方体”框架（Fung，2006）则从参与者、沟通方式与影响力三个维度，更系统地刻画了复杂治理中的参与设计。国际公共参与协会提出的“公众参与谱系”（IAP2，2017），将参与分为“告知、咨询、参与、协作、赋权”五个层级，为实践提供了明确的目标与方法指引。在中国澳门地区语境下，闫笑一（2021）总结了政府主导、社团主导和私人主导三种都市更新参与类型，为理解本土参与模式提供了基础。

（二）公众参与评估研究

在评估研究方面，国外学者Chess & Purcell提出应从“过程”和“结果”两个维度评估参与成效（Chess & Purcell，1999）。Rowe & Frewer（2000,2004）则构建了包含“接受准则”（如代表性、透明度、影响力）和“过程准则”（如资源可及性、任务明确性）的双重评估框架。国内学者张晓杰等人提出的TCT评估框架（Typology-Criteria-Tool）（张晓杰等，2016），强调根据参与类型（告知、意见调查、协商）设定差异化的过程与结果指标，并将过程细分为准备、进行、结束三个阶段。在都市更新领域，Liu的研究揭示了中国语境下“信息透明与反馈”相较于“赋权”更受关注的本土化特征（Liu，2018）。Medero & Albalaejo（2018）对马德里更新项目的评估则强调了工具设计与执行过程对参与实效的关键影响。

（三）研究评述与本研究定位

综上，国外公众参与评估研究起步早，理论框架较为成熟；国内研究则在借鉴国外理论的基础上，逐步探索本土化应用，但多侧重于环境决策领域，针对都市更新，尤其是结合中国澳门地区特殊语境的公众参与过程评估研究仍十分缺乏。本研究将立足于此，尝试构建一套适用于中国澳门地区都市更新的公众参与过程评估指标体系。

二、中国澳门地区都市更新公众参与过程评估框架的构建

（一）评估框架的确定

基于文献综述，本研究采用以参与过程为核心的评估框架。参考Rowe & Frewer（2004）的过程标准与张晓杰等（2016）的阶段划分，将公众参与过程分为准备阶段和进行阶段。同时，结合国际公共参与协会（IAP2，2017）的参与谱系及中国澳门地区实际情况，将参与类型细化为：准备阶段的“告众告知”“单向公众意见调查”“单向公众征询”；进行阶段的“双向公众意见调查”“双向公众征询”“协商”与“合作”。

公众参与过程阶段	核心目标	公众参与过程中参与类型分类
准备阶段	告知、咨询（初步）	中国澳门地区都市更新中公众参与过程的方式类型
进行阶段	咨询（深入）、参与、合作

资料来源：本研究自绘 （根据多位学者的观点综合分析（Rowe & Frewer,2005; 张晓杰等人,2016；IAP2，2017b））。

（二）中国澳门地区都市更新中公众参与过程的类型划分

在中国澳门地区本土实践层面，对于都市更新中公众参与过程的方式类型分类，则需要找到能够涵盖中国澳门地区都市更新中公众参与类型的分类。有学者总结了中国澳门地区都市更新的公众参与类型，其分类根据参与活动的主导者不同，中国澳门地区都市更新中的公众参与主要有政府主导、社团主导和私人主导三大类型（闫笑一，2021）。

类型	主导者	参与对象	参与程度	信息流向	参与方式
政府主导型	政府机构	政策、公共项目	咨询（象征性）	自上而下	以听询会为主，展览、问卷调查、电话访谈和网络平台等为辅
社团主导型	非政府组织	社区更新	协商（互动性）	双向互动	参与式规划工作坊、入户问卷调查和实地考察等多元方式
私人主导型	私人业主	私人楼宇重建	协作/赋权（实质性）	双向/多向	以大厦业主会和大厦管理委员会为主，政府机构组织的工作会议

资料来源：本研究自绘，根据文献资料分析（闫笑一，2021）。

本文是对政府主导的中国澳门地区都市更新中公众参与过程的评估，因此社团主导型和私人主导型的都市更新公众参与方式不进行讨论。要补充的是在政府主导下的公众参与不只是纯粹的政府行为，也有政府指导下吸纳专业团队和社团力量共同参与的协同治理模式。中国澳门地区政府主导的都市更新公众参与方式包括线上信息公告、线上问卷调查、入户调研、公众咨询会、工作坊、都市更新委员会、法律援助等多种形式，参与者包括中国澳门地区公民及各类社团组织。值得注意的是，中国澳门地区的公众咨询类参与方式存在单向与双向的差异：如2019年《都市更新法律制度》公众咨询现场仅搜集意见并对咨询文本进行解释，未就相关问题进行协商讨论，信息流向属于单向流动；而部分公众咨询会则在会后由政府就意见作出回应，并在座谈会上由专业人士、政府机构及社团代表进行交流，体现双向互动特征。基于上述理论分析与中国澳门地区实践观察，本研究将公众参与过程划分为准备阶段（程序上单向的信息流动）和进行阶段（程序上双向的信息流动），并在准备阶段设置公众告知、公众意见调查、公众征询三种类型，在进行阶段设置公众意见调查、公众征询、协商、合作四种类型，共计七种参与类型，以更全面、精准地概括中国澳门地区都市更新中公众参与的多样化形态与互动特征，具体类型划分及含义如表3所示。

公众参与过程阶段	参与类型	含义
准备阶段（程序上单向的信息流动）	告众告知	向公众提供信息，说明其理解决策内容和影响，公众无反馈权
	公众意见调查	信息从公众流向主办方，无正式对话
	公众征询	形式上征询，但反馈机制不透明，方式上有较弱的互动性，决策权仍在决策者手中
进行阶段（程序上双向的信息流动）	公众意见调查	信息从公众流向主办方，主办方再给予一定程度的反馈
	公众征询	就公众意见如何影响决定提供反馈，具有较强的互动性，没有合作
	协商	在整个过程中直接与公民合作，并就公民意见如何影响决定提供反馈
	合作	公众代表进入决策层，共同合作开发，寻求公民的建议，并尽可能地将其纳入决策

资料来源：本研究自绘，根据文献资料分析（Beierle，2000; Rowe & Frewer,2005; Thomas,2005; 张晓杰等人,2016；IAP2,2017）。

三、中国澳门地区都市更新公众参与过程评估指标体系的最终构建

（一）指标体系的构建依据

本研究所构建的评估指标体系主要基于以下理论框架与研究成果：以“公民参与阶梯”理论（Arnstein，1969）为基础，认识到公众参与程度与权力分配对参与质量的影响，同时超越单一的“赋权”视角，纳入更多元的评估维度；参考国际公共参与协会（IAP2，2017）的“公众参与谱系”，将参与行为划分为“告知、咨询、参与、协作、赋权”五个层级，并据此对中国澳门地区都市更新中的参与类型进行分类定位；整合Rowe & Frewer（2000，2004）的“接受准则”与“过程准则”双重评估框架，纳入代表性、透明度、独立性、资源可访问性、任务明确性、成本效益等关键评估标准；借鉴张晓杰等（2016）的TCT评估框架（Typology-Criteria-Tool），将公众参与过程划分为准备阶段、进行阶段和结束阶段，并针对不同参与类型设定差异化评估指标；结合Beierle（1998）的社会目标评价体系，纳入公众教育与信息传达、纳入公众价值观与偏好、提升决策实施质量、增强机构信任、减少冲突、成本效益等评估维度；融入对中国澳门地区都市更新参与类型的研究成果，考虑中国澳门地区政府主导型、社团主导型、私人主导型三种参与类型的特点，以及环境变量（政治环境、社会文化环境）对参与过程的影响。通过整合上述多元理论视角与研究成果，最终构建出一套契合中国澳门地区本土语境的都市更新公众参与过程评估指标体系。

（二）都市更新公众参与过程评估指标体系的最终构建

基于上述理论依据与类型划分，本研究最终构建了一套涵盖两个阶段、七种参与类型、多维度评估标准的中国澳门地区都市更新公众参与过程评估指标体系，如表4所示。

表4 澳门都市更新中公众参与过程评价指标

公众参与过程阶段	参与类型	含义	评估标准	评估指标
准备阶段（程序上单向的信息流动）	告众告知	向公众提供信息，帮助其理解决策内容和影响，公众无反馈权，程序上单向的信息流动	信息公开质量	信息公告的时点；信息公告的方式；信息内容的规范性；信息公告的期限
			决策者变化	对本次信息公告的态度；未来发起信息公告的时点、方式、期限；未来信息公告内容的规范性
	公众意见调查	信息从公众流向主办方，无正式对话	参与情况	参与人数；参与率：公众参与调查的比例
			公众感知	参与过程的信息是否被用于指导或审查分析/决策；参与者是否理解自身在流程中的角色
	公众征询	形式上征询，但反馈机制不透明，方式上有较弱的互动性，决策权仍在决策者手中	资源可访问性	参与者人数充足；时间充足；设施完善；资金充足；专业知识易懂；信息高质量，易获取。
			参与者变化	决策问题相关知识增长；参与意识；参与能力；思维方式变化；未来参与意愿；价值观念变化；政府信任度
进行阶段（程序上双向的信息流动）	公众意见调查	信息从公众流向主办方，主办方再给予一定程度的反馈	参与情况	参与机制启动信息公告；参与者产生办法；参与者代表性；参与时间规定；
			过程感知	参与方式；过程的包容性；参与的舒适度与便捷性；信息调查的可理解性（质量）；参与者互动程度
			结果反馈质量	决策问题相关知识增长；参与意识；参与能力；思维方式变化；结束后持续关注调查结果；调查结果的质量；政府信任度；价值观念变化
	公众征询	就公众意见如何影响决定提供反馈，具有较强的互动性，没有合作	资源可访问性	参与者人数充足；时间充足；设施完善；专业知识易懂；资金充足；信息高质量，易获取；过程的包容性；过程的公平性；过程的透明性；参与者表达意见的充分性；参与者互动程度；参与组织者的控制程度
			参与者变化	决策问题相关知识增长；参与意识；参与能力；思维方式变化；未来参与意愿；价值观念变化；政府信任度
			结束阶段质量	公众意见处理的公开性；公众价值与意见纳入决策的程度；决策者对公众意见的回应性
	协商	在整个过程中直接与公民合作，并就公民意见如何影响决定提供反馈	过程质量	参与方式；参与过程的包容性；参与过程的公平性；参与过程的透明性；参与的舒适度与便捷性；参与者的自主性；参与者表达意见的充分性；参与者互动程度；参与组织者的控制程度
			纳入公众价值观与偏好	参与过程的信息是否被用于指导或审查分析/决策；公众是否感觉对决策产生了影响；若意见未被采纳，机构是否给出了公众可接受的解释；
	参与	公众代表进入决策层，共同合作开发，寻求公民的建议，并尽可能地将其纳入决策	代表性	利益相关者的识别与选择，具有实际代表性。
			增强机构信任	公众是否对机构的技术能力有信心；公众是否感到其利益被机构重视；机构是否愿意让渡决策权；公众是否愿意让机构在更少监督下开展类似流程
			减少冲突	公众参与是否减少政治或公众反对（证词、来信、评论、行动、辩论）；是否建立了随信息/情境变化而重新协商的机制；参与是否改善了机构形象（信任、能力）以利于未来议题；是否改善或恶化了利益相关者之间的沟通/合作

资料来源：本研究自绘，（根据文献资料分析(Beierle,1998； Rowe & Frewer,2000; Rowe & Frewer,2005; Archon Fung,2006； 张晓杰等人,2016；Reed,2017；闫笑一,2021)）。

（三）指标体系的特点与应用说明

本研究所构建的评估指标体系具有阶段性与类型化相结合、多维度综合评估、关注过程与结果的统一以及适应中国澳门地区本土语境等特点。具体而言，该体系既考虑了公众参与过程的时间维度（准备阶段、进行阶段），又针对不同参与类型（告知、意见调查、征询、协商、合作）设置了差异化评估标准，体现了评估的精准性与针对性；同时从信息公开质量、参与情况、资源可访问性、过程感知、结果反馈质量、参与者变化、决策者变化、社会公众感知等多个维度对参与过程进行综合评估，确保评估的全面性与系统性；该体系既关注参与过程本身的质量（如参与方式、互动程度、公平性、透明度等），又关注参与过程所产生的影响与变化（如参与者知识增长、政府信任度变化、决策质量提升等），体现了过程与结果的统一；指标体系的构建充分考虑了中国澳门地区高密度城市特征、混合法律体系、独特社会结构及社团文化等本土因素，确保指标体系的适用性与有效性。在实际应用中，可根据具体的参与类型和项目特点，选择相应的评估标准与指标进行评价，并可结合层次分析法（AHP）确定指标权重，运用模糊综合评价法对参与过程质量进行量化评估。

四、结论与展望

本研究通过理论梳理与文献整合，初步构建了一套适用于中国澳门地区都市更新语境的公众参与过程评估指标体系。本研究的理论意义在于深化公众参与理论在中国澳门地区高密度微型城市语境下的应用，填补该领域本土化评估工具的研究空白。实践意义在于，通过后续的数据收集与量化分析，该指标体系有望为政府精准识别公众参与的薄弱环节、优化参与流程、提升决策质量提供科学依据，并最终促进更新过程中的社会共识达成与社会和谐稳定。后续研究将重点开展实地问卷调查工作，运用AHP-模糊综合评价法对指标体系进行实证检验与修正，并基于评估结果，为中国澳门地区未来类似都市更新项目的公众参与设计提出具体的优化策略与建议。

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