引言

行政诉讼作为监督行政权、保障公民合法权益的核心司法制度，其程序设计的科学性直接关系到司法公正与社会治理效能。随着我国行政法治进程的推进，行政行为的利益关联已从传统“行政机关—相对人”的二元结构，向多元主体交织的复杂网络演变，土地征收、行政许可、知识产权裁决等领域的行政争议，往往涉及多方主体的合法权益，第三人的诉讼地位与参诉程序愈发成为影响争议解决质量的关键因素。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条虽确立了行政诉讼第三人制度，但未对“必须参加”与“普通参加”的第三人作出明确区分，导致司法实践中出现“利害关系”认定标准模糊、核心利害关系人遗漏、程序空转与权利保障失衡等突出问题。部分案件因未明确必须参加第三人的范围与程序，引发二审发回重审、裁判冲突等乱象，既增加了当事人的诉讼成本，也削弱了司法公信力。

在此背景下，构建必须参加行政诉讼第三人制度，不仅是回应司法实践困境的现实选择，更是完善行政诉讼程序、实现实质正义的必然要求。从理论层面看，该制度的构建能够填补现行行政诉讼第三人分类体系的空白，丰富行政诉讼当事人理论的内涵；从实践层面而言，其可明确核心利害关系人的参诉义务与权利保障机制，有效化解程序空转与权益保障不足的双重矛盾，提升行政争议化解的彻底性与权威性。

一、必须参加行政诉讼第三人的概念提出

必须参加行政诉讼第三人也可称必要参加行政诉讼第三人，从其字面意思来说，就是必须参加到诉讼程序当中去的第三人。有行政诉讼第三人身份的，并不一定是要参与行政诉讼的，其可以选择不进行申请参加诉讼。但是对于司法公正以及便于司法实践的进行方面来说，这个第三人到底是不是必须参加到诉讼程序里去的，是一个非常值得研究的问题。

（一）何为必须参加

首先是因为与行政案件的裁判结果有利害关系，而不仅仅是与被诉行政行为有利害关系，行政案件的结果与该第三人有关，所以必须参加，等待该有利害关系的裁判结果。其次是该诉讼程序正在进行，也就是说这个必须参加还暗含了一种被动的关系在里面，必须等到诉讼程序已经开始，才能够参与进去，而不是一开始就被列为该案件的第三人，而是在案件进行当中作为第三人参与进去的。最后，如果该必须参加行政诉讼的第三人没有参与该行政案件的诉讼程序，就会导致裁判的不合法，这是一个非常严重的后果，涉及行政诉讼的最终结果问题，也可以看出必须参加的紧迫性。

（二）必须参加行政诉讼第三人与其他第三人的区别

既然要将必须参加行政诉讼第三人单独地分类出来，那么就说明该概念与其他的第三人之间存在着较为明显的区别，而且如果不将必须参加诉讼的第三人单独分类出来，那么就会对整个诉讼过程存在着极大的影响。而在我国现行的行政诉讼制度中，由于缺乏对第三人类型的清晰规定，从而使得第三人及其参与诉讼的程序模糊不清。尤其是2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中关于“遗漏必须参加诉讼的当事人”的规定中，还将此与发回重审之间联系起来，那么就更加有必要区分开必须参加行政诉讼第三人和普通第三人。

很多学者在这一问题上容易将必要参加行政诉讼的第三人浅显地认定为“由人民法院通知参加诉讼的第三人”，这很显然是不够全面的。“由人民法院通知参加诉讼”的第三人包括两种情形：一是法院自由裁量认定的，且其本人没有申请参加诉讼的第三人；二是法律、法规以及司法解释明确规定，且其本人没有申请参加诉讼的第三人。如果仅仅从利害关系来看，实际上是比较难以判断的，因为利害关系并不是一个法律上的概念，其界限也十分难以认定。那么对于其形式是否可以用第三人的参诉方式来进行简单地区分必要参加行政诉讼的第三人和其他第三人，也需要有明确的法律规定才可以。

结合理论与实践，行政诉讼中法院应当通知其参加诉讼的第三人主要有以下几类：原告在诉状中写明且经法院审查认为符合条件的第三人；应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼；最初作出行政行为的行政机关；批准行为中的批准机关；越权情形下的被越权机关；没有起诉的其他利害关系人以及其他单行规定的情形。但在实践中也存在法院通知方式是否能真实触达当事人、法院依职权通知是否会加大审判工作负担等问题，均亟需制度化解决。同时有学者主张将行政诉讼第三人分为三类：必须参加行政诉讼第三人、普通参加行政诉讼第三人和行政机关辅助参加行政诉讼第三人。

（三）必须参加行政诉讼第三人的分类

在前文已将第三人定义为“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”基于此，可将“没有提起诉讼”分为两类：客观上不能提起诉讼的第三人（即不符合起诉条件），以及主观上不愿提起诉讼的第三人（即满足起诉条件但未提起诉讼）。综合上述情形，必要参加诉讼第三人可分为两类：具备原告资格但没有提起诉讼的原告型第三人，和应当追加为被告而原告不同意追加的被告型第三人。

二、区分必须参加行政诉讼第三人的紧迫性

前文提到，行政诉讼第三人是行政诉讼参加人中的重要一部分，行政诉讼参加人又是行政诉讼开展不可或缺的因素，虽然行政诉讼第三人不是行政诉讼案件开展的必要条件，但是行政诉讼第三人参加行政诉讼也会对行政案件的公正判决造成影响。

（一）使法律规定更加弥合

虽然《行政诉讼法》中没有明确规定必须参加行政诉讼第三人的概念和范围，但在《行政诉讼法》第八十九条关于遗漏当事人需要发回重审的规定中，如果不对其进行限定或类型化，可能使法官在确定第三人时进退失据。如果不是必须参加行政诉讼的第三人，就算不上遗漏当事人，因此为使法律适用更加衔接，有必要对必须参加行政诉讼第三人进行解释和类型化。

此外，法律中关于利害关系的认定过于模糊，若将行政诉讼第三人泛泛而谈，会造成法律与现实的脱节。要将司法实践中合乎实际的做法纳入法制轨道，就需进一步区分不同情形，从而解决现实与法律的冲突问题。

（二）解决已经存在的现实问题

实证研究显示，我国行政诉讼司法实践中，因“遗漏当事人”被二审法院发回重审的案件在再审事由中占比较高，其中因未纳入“必须参加诉讼的第三人”而引发的发回重审情形尤为突出。相关裁判文书在认定被遗漏主体是否属于必须参加诉讼的第三人时，存在说理混乱、认定标准不一的问题。部分裁定书以“利害关系”“直接利害关系”“法律上的利害关系”或“非行政决定相对人”等不同表述作为依据，但对“利害关系”的具体内涵与界定标准很少阐释；更有直接以“遗漏必须参加诉讼的当事人，违反法定程序”为由发回重审，导致裁判文书的权威性与说服力不足。

认定界限模糊是上述乱象的根源，进而引发裁判标准不统一。例如，若采用宽泛的“利害关系”认定标准，受委托实施被诉行政行为的主体可能因原告胜诉面临委托机关的内部追责，从而被认定为利害关系人；但从程序正当性角度看，裁判结果对该类受委托主体的影响具有间接性，其参与诉讼的核心价值在于协助法院查明事实，即便不将其纳入当事人范畴，也不会必然违背正当程序原则或导致裁判冲突。相反，若无节制扩大必须参加行政诉讼第三人的认定范围，则会造成司法资源浪费、增加审理负担并提高诉讼成本，导致程序空转。

需要注意的是，第三人参与行政诉讼在司法实践中已成为普遍现象，尤其在涉及两个及以上行政机关共同作出行政行为的案件中，第三人出现的概率显著提升。有统计表明，包含第三人的行政诉讼案件占全部行政诉讼案件的比例高达49.2%。这一数据反映了行政诉讼中多元利益主体交织的现实，凸显了明确必须参加第三人的认定标准、构建系统化制度规范之迫切性与必要性。

必须参加行政诉讼第三人制度的核心价值维度可归纳为四个层面：

1. 契合正当程序原则的本质要求：保障第三人在面临可能对其权益产生不利影响的司法裁判时，依法享有充分的陈述权与申辩权，确保其诉讼主体地位得到尊重，避免权益在未获程序保障的情况下受损；
2. 通过将核心利害关系人纳入统一诉讼程序，实现争议的集中化解决，有效规避因不同主体分别起诉引发的裁判冲突，维护法律适用的统一性与司法裁判的权威性；
3. 借助第三人参与诉讼过程中提供的证据材料与事实陈述，助力法院全面查清案件事实、精准界定法律关系，为原被告双方获得公正裁判奠定基础；
4. 通过“一案审理、多方化解”的程序设计，减少重复诉讼带来的司法资源消耗，同时降低各方当事人的诉讼成本，提升争议解决的效率与实效。

相较于普通参加诉讼的第三人制度，必须参加行政诉讼第三人制度的价值侧重点更为鲜明，其核心在于强化程序正义——通过强制参诉的程序设计，确保那些权益与案件裁判结果存在直接关联的第三人在法院作出可能影响其合法权益的裁判之前，获得充分表达诉求、参与辩论的机会。

三、必须参加行政诉讼的第三人的认定标准

有学者指出，所谓必须参加行政诉讼第三人，是指法院对案件的裁判将对其权利或法律上的利益产生直接效力，因而须对其与当事人合一确定标的并作出裁判，进而被法院裁定命其参加诉讼或由其申请参加诉讼。诉讼标的合一确定的情形包括两类：一是第三人与当事人一方的诉讼标的是共同或同一的而必须合一确定；二是第三人与当事人一方有诉讼标的的牵连而须合一确定。下面分别从原告型和被告型来具体区分认定标准。

（一）原告型必须参加行政诉讼第三人的认定标准

对于原告型必须参加行政诉讼第三人的资格界定，可以保护规范理论作为核心裁判工具，其适用逻辑可细化为三个递进维度：首先，个案中需锁定的保护规范范围不应局限于原告或第三人主张权利时援引的具体法律依据，而应拓展至整个行政实体法规范体系，结合相关法律法规、规章及规范性文件进行综合研判；其次，对“受法律保护的权益”的认定既涵盖公法规范明确列举的法定权利类型，亦包括未被明文规定但具有正当性基础、值得公法层面予以保护的利益形态；最后，在判断保护规范是否指向特定个体利益时，可综合运用语义解释、目的解释、体系解释等法律解释方法，深入探寻规范制定的立法宗旨与核心意图，精准界定权益保护的对象范围。

需特别说明的是，行政公益诉讼中的第三人认定问题，现行法律规范并未作出专门性规定。在此情形下，仍应回归《行政诉讼法》及相关司法解释关于第三人的一般性规定作为裁判依据，但考虑到行政公益诉讼的公益属性与特殊构造，若现行规范在适用中暴露出适配性瑕疵，需结合司法实践的运行效果进行动态调整与细化完善，以实现公益保护与个体权益保障的平衡。

（二）被告型必须参加行政诉讼第三人的认定标准

关于《行政诉讼法》第二十九条所规定的行政诉讼第三人主体范围是否包含行政机关，理论界曾存在对立观点。随着实践发展，行政主体可作为第三人参与行政诉讼的观点已形成共识，并在司法实践中普遍适用。

被告型必须参加行政诉讼第三人本质上由潜在被告转化而来的诉讼主体，其资格认定可参照行政诉讼被告的资格标准予以判断。根据《行政诉讼法》第二十六条，行政诉讼被告的确定以“行为主体”为核心原则，通常由作出被诉行政行为的行政机关担当；同时涵盖委托行政情形下的委托机关、法律法规授权组织等特殊主体。需要注意的是，经过行政复议的案件应适用特殊规则：若复议机关作出维持原行政行为的决定，则复议机关与作出原行政行为的行政机关构成共同被告，而非被告型第三人，此情形下不发生被告向第三人的转化。

四、确认必须参加行政诉讼第三人之后的完善程序

诚然，仅明确什么是必须参加行政诉讼第三人并不足以解决目前行政诉讼中存在的问题。鉴于行政诉讼中参与人的特殊性，且在许多方面参照民事诉讼法设制，必须参加行政诉讼第三人的制度构建应与民事诉讼中的第三人规定有区别。制度完善可从两方面阐述：必须参加行政诉讼第三人的权利配置与义务。

（一）必须参加行政诉讼第三人的权利配置

从诉讼权利的一般配置原则来看，必须参加行政诉讼第三人的权利基础与原、被告具有同质性，除法律明确规定专属于原、被告的诉讼权利（如原告的撤诉权、被告的举证责任豁免权等）外，其应享有与原、被告平等的诉讼权利主体地位。但相较于普通参加诉讼第三人，必须参加行政诉讼第三人的权利配置更具特殊性，核心差异体现在实体权利与程序权利两个维度。

在实体权利层面，普通参加诉讼第三人的权利主张受限于原、被告的诉讼请求范围，不得超出该范围提出独立的实体性诉求；而必须参加行政诉讼第三人因与被诉行政行为及案件裁判结果存在更为紧密、直接的利害关系，其权利主张具有独立性，有权在原、被告诉讼请求之外依法提出属于自身的实体性诉讼请求。法院在通知必须参加行政诉讼第三人参诉时，负有明确告知其该项独立诉求权的义务，确保其核心实体权益得到充分保障。

在程序权利层面，普通参加诉讼第三人的参诉资格需由法院依职权裁量决定，其参诉后仅享有提交证据、参与辩论、申请回避等一般性程序性权利；而必须参加行政诉讼第三人的程序权利具有强制性保障特征：一方面，即便其未主动申请参诉，法院亦负有法定的通知参诉义务，该义务属于程序法定原则的刚性要求，法院若怠于履行通知义务，将构成重大程序违法；另一方面，因法院未履行通知义务导致必须参加行政诉讼第三人未参与诉讼的，属于影响案件公正审理的程序性瑕疵，第三人有权以此为由主张原裁判无效，进而引发二审法院发回重审的法律后果。需要强调的是，并非所有遗漏第三人的情形都必然导致发回重审，应根据是否影响实体裁判结果与是否存在程序性重大瑕疵等因素综合判断。针对一审中被遗漏的必要参加诉讼第三人，可考虑允许其直接参加二审程序，在给予其陈述与申辩机会后，只要其同意并与其他当事人达成妥协，二审法院即可作出裁判。

关于再审问题，是否应赋予被遗漏的必须参加行政诉讼第三人提起行政再审，学界存在不同看法。与民事诉讼中遗漏当事人可申请再审的制度相比，行政诉讼应结合行政程序特殊性与救济结构，审慎界定再审适用范围与程序救济路径。

（二）必须参加行政诉讼第三人的义务

关于必须参加行政诉讼第三人的义务问题，其核心在于参诉义务本身。无论是主观上愿意参加的第三人，还是客观上必须参加的第三人，其首要义务均为参加诉讼并履行相应的诉讼义务，包括出庭应诉、如实陈述事实、依法提供证据等。

在利益关联性增强的当下，可能出现同一行政行为涉及多个相对人或相关人的情况。如部分相对人提起诉讼，其他未起诉的相对人可作为第三人参诉，这使“是否提起诉讼”成为原告与第三人之间的界点。利害关系人都有可能成为原告，但具体是作为原告还是第三人，关键在于是否提起诉讼。因此，作为必须参加行政诉讼第三人的一项重要义务，是不得妨碍其他诉讼参加人的权利行使；同时不得越权代表原被告任何一方，其参与应限于自身权利范围内的诉讼行为。

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