引言

2025年4月，生态环境法典草案首次提请十四届全国人大常委会审议，标志着我国生态环境法治建设进入新的历史阶段，开启生态环境法治进程的新篇章。法典草案采纳了“适度法典化”策略，形成了包含总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则的五编结构，共1188条具体条文。生态环境法典作为主要规范政府环境管理职责与环境行政相对人义务的立法，在性质上被定位为“行政领域立法”，是行政法治在特定领域深化发展的重要体现。作为典型的行政领域立法，其编纂不仅是环境法的整合，更是对以政府环境治理权力为核心的传统行政法基础理论的冲击，本文聚焦于此，重点分析法典编纂对行政主体、救济等基础理论的影响并审视其带来的挑战，为理解行政法在生态时代的理论发展提供参考。

一、生态环境法典编纂对行政法基础理论的冲击与发展

（一）对行政主体理论的冲击

生态环境法典所蕴含的现代环境治理理念对依托“机关主体模式”构建的传统行政主体理论形成了冲击。传统行政主体理论行使行政权力的主体限定为具有独立行政法人地位、能独立承担法律责任的组织，即行政机关和法律法规授权的组织，以此明确权力来源与责任归属。然而，生态环境法典所确立的“党政同责、一岗双责”原则以及当前推进的垂直管理制度改革，凸显了传统行政主体理论在适用中的局限。

冲击首先源于“党政同责”的法定化。在现行体制下，党委在生态环境重大决策中常处于核心领导地位，但其权力运行与责任承担却游离在行政法治的问责轨道之外，导致责任链条出现“断层”，只有理顺党政关系，才能真正发挥各级党政机关的应有作用。生态环境法典将“党政同责”原则纳入，实际上是要求行政主体理论实现由“机关主体论”向“职能责任论”的转变，这意味着对公共权力的考量必须超越单一的组织法框架，将实际履行环境决策职能的党委与其他负责人纳入责任主体的范畴。为回应这一挑战，法典不应，也无需改变党委的非行政主体地位，而是通过决策程序的法治化建设实现对党委权力的间接规制。例如，先建立重大决策的法定前置程序，即“对于涉及重大生态环境公共利益的规划、政策与项目，其决策方案在提交各级党委审议前，必须依法完成包括环境影响评价、专家论证、公共利益风险评估和公众听证在内的法定咨询与论证程序。”

冲击的另一维度体现于垂直管理改革带来的执法主体资格困境。改革后县级生态环境部门作为市级派出机构，其独立执法主体资格在传统理论下备受质疑，与大量环境法律仍将其列为执法主体的规定产生尖锐冲突。生态环境法典的应对之道在于对行政主体授予标准进行功能性修正，通过明确的法律授权为派出机构在特定领域行使职权提供依据，即一个机构是否能在特定领域成为行政主体，关键标准不在于其组织归属，而取决于其是否承担法律赋予的不可或缺的监管职能。这种以“职能”而非纯粹的“组织”为依据的授权，是对负责治理结构的务实回应，也是对行政主体理论的实质性发展。

（二）对行政行为理论的拓展

传统行政行为论将复杂的行政活动归类于许可、处罚、强制等有限的、程式化的行为之中，这种理论的优势在于通过将行为的定型来实现法的明确性。然而生态环境法典所追求的“最严格”监管并非简单的刚性监管，而是需要应对生态系统复杂性、多变性的“智慧监管”，这要求行政兼具权威性与适应性，从而对僵化的传统行政行为论带来了挑战。

首先，法典促使行政行为理论由对单一行政行为的静态关注，转向对行政过程的动态理解。生态环境法典并非被孤立规定各个行政行为，而是将其纳入“规划—标准—许可—监测—执法检查—行政处罚—生态补偿”的连续行政流程中，例如，排污许可证成为联系环境标准、企业义务与后续监测与行政处罚的关键环节。这种“过程化”整合要求对任何环节行为的合法性评价时，需考虑与其他行为之间的法律关系，从而将监管贯穿于事前事中事后，实现“最严格”监管的具体落实。

其次，法典为“最严格”监管下的裁量权提供了灵活的工具。行政协议、环境信用评价、信息披露、激励性政策在法典中被正式确立，标志着行政体系从单方、强制的模式向包容协商、引导的模式拓展。这些合作性举措并非削弱监管，而是旨在提升监管效能。具体而言，可通过平移、择取、归并、提炼与升华等立法技术建立分级分类的监管体系。该体系根据不同区域生态环境敏感性和不同行业的环境风险程度，设置差异化的监管标准，既确保“最严格”监管要求的落实，又为行政裁量权提供了必要空间。

最后，法典编纂用最严格制度最严密法治保护生态环境的要求推动了行政行为价值判断标准的生态化转型。“最严格”的实质是“生态优先”，无论是行政许可领域所彰显的生态保护优先原则，还是行政处罚中与生态损失价值挂钩的按日连续处罚制度，均揭示了“生态价值”被法典作为评价行政行为的核心准则，据此行政行为效力判断标准发生改变，即从传统的合法性与合理性拓展至包含“符合生态规律”的多元标准。国务院办公厅在《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》中明确提出，应当“建立健全行政裁量权基准制度，规范行使行政裁量权，完善执法程序，强化执法监督”，在生态环境领域的具体化，正是要建立融入生态理性的裁量规则体系，确保“最严格”监管权力在法治轨道上规范、公正的运行。

（三）对行政救济理论的突破

生态环境法典编纂对行政救济理论最深刻的冲击在于动摇了以保护公民、法人或其他组织的权利为核心传统范式。行政救济理论中原告资格通常要求与行政行为有“法律上的利害关系”，但生态环境损害往往具有公益性、弥散性和长期性，许多情况下并无直接、特定的受害人或者损害后果在多年后才显现，若固守传统的主观权利救济模式，大量环境公共利益将无法通过司法途径获得有效保护。为此，法典通过确立环境行政公益诉讼等制度，将救济目标从单一的个体权利保护拓展至环境秩序的维护，同时这种拓展也带来了多元救济渠道并存的新挑战，亟需法典建立一个层次分明、衔接有序的新体系。

这一冲击体现在原告资格的拓展与救济功能的转变上。生态环境法典的编纂为环境行政公益诉讼提供了坚实的实体法依据，助力其从试点政策向常态化制度过渡。检察机关、符合条件的社会组织及特定情况下的公民，基于维护环境公共利益而提起诉讼的原告资格将得到确认与增强。这标志着行政救济制度从单纯保护主观权利向兼顾主观权利与客观法秩序维护的双重转变。在环境行政法律责任追究中，法典将更加强调“恢复原状”这一责任形式的优先性。

相应地，行政诉讼中的法院判决不再仅限于传统的撤销判决、履行判决和赔偿判决，而将采用更多“补种复绿”“劳务代偿”等具有生态修复性质的判决形式，推动行政救济向“修复与预防”功能拓展。

二、生态环境法典的实施挑战与应对路径

以上理论层面的冲击与调整，为生态环境法典的编纂提供了学理上的正当性与方向指引。然而，任何理论的创新最终需接受实践的检验，将上述行政法理应用于实践必将面临权力运行、责任认定与权力救济等环节中的一系列复杂法治困境。正视这些挑战，并在法典设计中做出相应的制度性规定是确保法典从“纸面上的法”迈向“行动中的法”的关键。

（一）权力配置困境

生态环境法典所推动的行政主体理论从“组织形态论”向“职能责任论”的转变，其先进性和有效性必须接受现行行政体制的检验，这种转变在初级中央与地方事权划分以及垂直管理体制等深层权力结构时面临着现实的适配困境。

首先，央地环境事权配置存在同质化、边界模糊的问题，这与职能责任论要求的权责清晰界定原则存在矛盾。我国环境治理长期采用中央集中监管模式：中央政府通过立法、标准制定与考核等手段统一监督地方环保工作，地方政府则负责本行政区域内的环境监管，落实国家政策，同时可制定更严格的地方标准。据部分学者统计，《中华人民共和国环境保护法》与各单项环境污染防治法的条文重复率均超过30%。该模式下，央地职责高度趋同，监管职能存在明显重叠，易引发资源重复配置问题；一旦出现治理失灵，难以精准定位与追究特定层级政府的核心责任，进而从源头弱化了职能责任论的问责效果。

其次暴露出基层执法体制的矛盾，垂直管理改革后，县级生态环境部门被调整为市级派出机构，然而现行环境法律仍普遍将其列为独立执法主体，由此导致法律定位与实际规定产生冲突；传统理论拘泥于其派出机构的组织身份，而职能责任论强调一个机构能否在特定领域称为行政主体，关键在于其是否承担法律赋予的不可或缺的监管职能，县级生态环境部门身处执法一线，其监管职能对于法典的有效实施不可或缺，因此垂改带来的实践困境恰恰凸显了法典必须通过立法创新，为职能责任论提供制度化出口的紧迫性。

为应对上述挑战，生态环境法典可在权力配置环节开展功能性设计，将职能责任论落地为制度实践。具体来看，法典的编纂中需清晰划定中央与地方的职权边界：建议在总则编增设“生态环境监管体制”专章，系统明确中央、省级、地市级三级监管主体的法律地位与职责范畴。其中，中央事权聚焦全国性规划制定、跨区域矛盾协调及对地方的监督指导；地方事权则集中于本行政区域内的执法监管、污染治理等具体事务。

更为关键的是应构建多元主体协同参与的生态环境治理体系。现代环境治理的责任主体已突破传统单一主体的框架，环境保护与治理工作不仅需要明确政府职责、确立生态环境主管部门的统一监管地位，更离不开企业、社会组织及公众的共同参与。在法治层面，需精准界定各方主体的权责范围，形成“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”的治理格局。在实践层面，需重点强化企业的环保主体责任，落实“谁污染、谁付费”原则，通过健全环境信息披露机制与公众参与渠道，构建全社会共同推进环境治理的良好氛围。

最后，应健全生态环境监测与执法衔接制度。在监测领域，法典需将“谁考核、谁监测”原则转化为可操作的机制，保障监测数据真实、准确、完整。在执法领域，要建立生态环境部门与公检法机关的联动机制，通过强化部门间信息共享、案件移送等配合模式，加大对生态环境违法犯罪行为的精准查处、快速起诉和公益诉讼力度，为生态环境保护提供有力的司法支撑。

（二）责任认定难题

行政活动呈现过程化与主体多元化趋势，在提升治理效能的同时也对传统以单个行政机关为中心的责任认定模式构成挑战，使问责机制面临精准性与公平性不足的风险。

首先，行政过程化导致责任链条延长，增加了责任认定的复杂性。生态环境损害的发生往往可追溯到“规划—标准—许可”链条中的任意环节，以排污许可疏于监管引发的污染事件为例，其责任可能涉及规划的科学性、标准的严格性、许可的合规性以及后续监测的有效性，多个环节的叠加使责任趋于模糊，难以将损害简单地归责于末端的执法行为。此外，在“党政同责，一岗双责”原则下推行领导干部生态环境责任终身追究制，处理历史遗留污染问题时，也面临责任期限认定与因果关系认定的技术难题。

其次，合作治理模式下责任主体趋于多元，加剧责任划分的难度。法典鼓励采用行政协议、环境信用评价、企业自律等多样化治理工具，意味着政府不再是唯一责任主体，企业、事业单位等多元主体共同参与环境治理体系。若法律未清晰界定各方权责边界，多元共治可能演变为责任推诿。例如，在政府与企业签订自愿环境协议情形中，企业可能以“自愿”之名规避本应履行的法律义务。因此，法典需建立科学合理的责任分配机制，明确政府承担核心监管职责，不因其他主体参与而免除或转让责任，从而防止合作成为责任逃逸的途径。

面对上述困境，生态环境法典的责任制度设计必须实现从“简单归责”到“系统定责”的转型，其核心是构建一个类型化、梯度化的责任体系。其一，根据不同的行为性质与合作模式，明确不同主体的首要责任、连带责任与补充责任，确立行政、民事、刑事三层体系：其二，应确立责任追究的梯度原则，尊重行政首次判断权，即行政执法优先，政府索赔次之，司法救济为最后保障，形成衔接有序的追责链条；三是为“合作治理”设置安全阀，严格界定资源环境协议的责任豁免范围，明确只有在履行超出法定义务的环保举措时方可获得有限减免，且不得损害公共利益，通过精细化的制度设计法典能牢牢守住责任底线，确保“过程整合”与“合作治理”在法治轨道上行稳致远。

（三）救济体系整合

当前生态环境损害救济体系提供了多种救济路径，包括环境侵权诉讼、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等渠道，然而这些路径之间存在衔接不畅等问题，具体呈现为三重矛盾：其一，不同救济手段的法理依据存在理论冲突。环境行政执法以环境行政管理职权为权力基础，政府索赔机制则依托国家自然资源所有权，而环境民事公益诉讼又以在公益保护理念为支撑，这种差异性导致制度目标、程序设计和责任承担上的冲突；其二，表现为生态环境损害赔偿与修复标准不统一。不同救济渠道对生态环境损害的鉴定评估、修复标准、赔偿范围等方面均存在差异，使案件事实相似的纠纷可能因选择不同的渠道而产生显著差异的处置结果；其三，司法审查标准模糊。环境行政决策通常涵盖专业科学技术与多元政策因素，司法机关在专业判断能力相对有限，导致对行政决策的审查边界难以界定，为司法监督带来实践上的难题。

基于上述情形带来的挑战，生态环境法典应当发挥整合功能，构建具有层次分明、衔接顺畅的生态环境损害救济体系。一是确立救济渠道的优先次序与互相衔接。基于行政效率和专业性的考量，行政执法应被确立为生态环境损害救济的首选，即可以通过行政命令、行政处罚等措施解决的生态环境损害，优先适用行政执法程序。与此同时，还应当明确行政程序与司法程序之间的衔接规则，重点包括以下几个方面：行政执法过程中发现生态环境损害可能涉及民事赔偿或刑事犯罪的案件移送机制；行政机关在环境民事公益诉讼中的参与机制；不同救济路径之间的信息共享与协调机制等。二是厘清司法审查的合理边界。法典宜确立适度审查原则，对行政行为的程序正当性、权限范围等方面实行全面审查，对技术标准、政策选择等专业性问题保持必要尊重，明确行政公益诉讼的受案范围并完善诉前程序以实现司法监督与行政自我纠错的功能平衡。三是健全救济保障机制。为确保生态环境损害得到及时有效救济，法典需规定应急处理、鉴定评估、资金保障等配套制度，完善生态环境损害赔偿基金制度，推动建立环境污染责任保险制度及环保技术装备示范应用机制，为解决历史遗留污染问题、修复资金保障提供制度支撑。

参考文献：

1. [1] 孙佑海.生态环境法典编纂：为环境司法专门化提供制度保障[J].法律适用,2025(10):94-112.
2. [2] 梁春艳, 杜群.生态环境损害救济衔接机制入典的学理反思与路径优化[J]. 学术论坛,2025,48 (03):84-98.
3. [3] 郭武.环境政策入典：问题、功能与路径[J].吉林大学社会科学学报,2025,65(05):76-85+236.
4. [4] 于文轩.生态环境法典中生态保护规范的体系构建[J].中国法学,2025(04):146-166.
5. [5] 吕忠梅.《生态环境法典(草案)》评述与展望[J].中国法律评论,2025(04):126-142.
6. [6] 汪劲.生态环境法典总则编的构造、内容与完善[J].中国法律评论,2025(04):143-158.
7. [7] 孙佑海.以习近平生态文明思想引领生态环境法典编纂[J].现代法学,2025,47(02):78-92+217.
8. [8] 张成立.党政同责的逻辑意蕴[J]. 山东社会科学,2025(06):166-173.
9. [9] 朱世海,朱应平.论行政主体理论的本土化建构[J].人民论坛·学术前沿,2023(24):80-89.
10. [10] 徐曦昊,宋华琳.行政法释义学的本土理论建构——评《行政法释义学:行政法学理的更新》[J].公法研究,2022,22(01):318-339.