引言

在中国特色社会主义法律体系已然形成的宏大背景下，法治建设的重心正经历着从“有法可依”向“良法善治”的深刻演进。地方立法作为国家立法体系不可或缺的组成部分，在具体化国家法律、回应地方治理需求中扮演着关键角色。然而，长期以来，部分地方立法实践中存在着追求“大而全”、照搬上位法的“重复立法”现象，或制定一些缺乏操作性、难以落地的“观赏性立法”，导致立法资源浪费与治理效能不彰。在此背景下，一种被称为“小切口”的立法模式应运而生，它强调针对特定领域的具体问题，制定条款精练、目标明确、操作性强的法规，旨在实现精准治理。这一现象引出了一个核心的学术与实践命题：在宪法和《立法法》所构建的央地立法权限框架下，地方立法如何通过“小切口”模式实现从规模扩张到效能提升的转型？其制度逻辑、实践效能与规范边界何在？本文旨在超越对“小切口”立法的简单褒扬或现象罗列，致力于构建一个“理论—实践—制度”的分析框架。首先，从法理上厘清“小切口”立法的内涵、特征及其在地方治理中的功能定位，明确其宪制基础。其次，通过对山东省实践样本的深入剖析，立体呈现其运行机制与治理效能。进而，批判性地揭示实践中暴露的立法技术粗疏、权限模糊、系统协调不足等深层困境。最后，回归宪行法学的规范立场，从理念、技术与制度三个层面，提出完善“小切口”立法、推动地方立法精细化与法治化的可行路径。本文的研究，期望能为丰富中国特色地方立法理论提供智识参考，也为提升地方治理体系和治理能力现代化水平提供法治方案。

一、“小切口”立法的理论内涵与制度价值

（一）“小切口”立法的概念界定与规范属性

“小切口”立法作为一种新兴的地方立法模式，其理论内涵需要通过规范分析加以厘清。在形式特征上，“小切口”立法体现为对特定领域或具体问题的聚焦式规范，其条文数量相对精简，立法体例不追求体系完整，而是强调针对性和可操作性。在实质属性上，这一立法模式具有鲜明的问题导向性，它源于地方治理实践中亟待解决的特定矛盾，而非对中央立法的简单重复或补充。从规范结构来看，“小切口”立法往往采取“具体行为规范+配套保障措施”的构造，相较于原则性立法，其在法律要件、行为模式和法律后果的设计上更为明确和具体。

从宪制层面考察，“小切口”立法实质上是地方立法权能的具体实现形式。《中华人民共和国立法法》第七十二条赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方立法权，这为“小切口”立法提供了宪法性授权基础。此种立法模式通过将宽泛的地方事务管理权转化为具体的规范制定权，实现了地方治理需求的规范表达，体现了央地立法权限划分框架下的制度创新空间。

（二）制度价值的多元维度：治理效能与法治发展的双重意义

“小切口”立法的制度价值体现在地方治理与法治发展的多个维度。在治理效能层面，其首要价值在于提升立法的针对性和可执行性。通过聚焦具体问题，立法资源得以精准配置，避免了“大而全”立法容易产生的规范虚置问题。同时，这种立法模式能够及时回应新兴社会问题，如共享经济监管、数据安全保护等领域，展现了地方立法的敏捷性和适应性。山东省在电动自行车管理、反食品浪费等领域的实践表明，针对特定风险点或行为模式制定具体规范，能够有效弥补传统立法在应对新型社会关系时的滞后性。

在法治发展层面，“小切口”立法具有促进法制统一与地方特色相协调的制度价值。一方面，它通过将国家法律的原则性规定转化为符合地方实际的具体规范，增强了法律体系的实施效能；另一方面，在坚持法制统一原则的前提下，为地方特色和差异化管理需求提供了规范表达渠道。这种立法模式还推动了立法理念从“管理导向”向“治理导向”的转变，强调通过精细化的制度设计实现多元主体的协同治理，而非单纯依靠行政强制。

此外，“小切口”立法还具有重要的民主法治教育功能。相较于宏大叙事的综合性立法，针对具体民生问题的“小切口”立法更易为公众所理解和关注，立法过程中的公众参与更具实质意义，法规的实施效果也更为直观可感。这种立法实践能够增强社会成员对法治的切身感知，提升全社会的法治认同，从而在微观层面夯实法治社会建设的基础。

（三）理论定位：现代立法理念在地方法治实践中的具体化

从理论演进的角度审视，“小切口”立法代表了现代立法理念在中国地方实践中的具体化发展。它体现了回应性立法理论的核心要义——立法应当是对社会需求的及时、有效回应。同时，这种立法模式也契合了精细化立法的理论追求，即通过科学、精准的规范设计提升法律实施的实际效果。在更宏观的层面，“小切口”立法的兴起反映了中国法治建设从注重立法数量向注重立法质量、从追求体系完备向追求实施效能的重要转型。

需要特别指出的是，“小切口”立法并非对传统综合性立法的简单否定或替代，而是在特定领域和条件下的优化选择。其理论意义在于提供了一种差异化、场景化的立法方法论，丰富了地方立法的工具箱。这种立法模式的有效性既取决于“切口”选择的准确性，也依赖于规范设计的科学性，更离不开配套实施机制的完善。因此，对“小切口”立法的理论探讨必须超越概念描述，深入分析其运行逻辑、适用条件与制度保障，方能真正把握其在推进地方法治建设中的理论价值和实践意义。

二、山东省“小切口”立法的实践样本与运行机制

山东省“小切口”立法实践呈现出典型的类型化特征，其样本选取精准回应了地方治理中的突出矛盾。本研究依据立法目标与调整对象的差异性，将实践样本划分为以下三类：一是民生导向型立法，以《山东省反食品浪费规定》为代表，聚焦社会习俗改良与公共行为引导；二是风险防控型立法，以《山东省电动自行车管理办法》为典型，针对新兴业态引发的公共安全风险；三是生态治理型立法，以《山东省南四湖保护条例》为例证，致力于特定区域生态环境的系统性保护。这种分类不仅体现了立法事项的差异性，更揭示了“小切口”立法在不同治理场域中的功能定位与规范逻辑。

（一）民生导向型立法的运行机制：以《山东省反食品浪费规定》为例

《山东省反食品浪费规定》（以下简称《规定》）作为民生导向型立法的典型，其运行机制体现了从习俗干预到行为引导的精细治理逻辑。在规范建构层面，《规定》第七条创设了具有山东特色的餐饮服务提供者法定义务体系：“餐饮服务提供者在提供团体宴席服务时，应当科学合理设计菜单，标注菜品主要原料、份量等信息，提供不同规格的套餐选择……”该条款通过信息规制路径，打破了传统宴席消费中的信息不对称，为消费者理性选择提供了制度保障。

更为重要的是，《规定》第七条第二款引入了行为助推机制：“餐饮服务经营者应当为消费者免费提供安全、卫生、环保的餐盒或者餐袋打包服务。”这一规范设计巧妙运用了行为经济学原理，通过降低打包行为的经济成本与社会心理成本，有效干预了因“面子文化”导致的食品浪费习惯。从实施机制看，《规定》建立了多主体协同责任体系，既明确了市场监管部门的监督管理职责，又赋予了消费者协会等社会组织监督建议权，形成了政府监管、行业自律与社会监督相结合的复合型实施机制。

（二）风险防控型立法的规范逻辑：以《山东省电动自行车管理办法》为样本

《山东省电动自行车管理办法》（以下简称《办法》）作为风险防控型立法，其规范逻辑呈现出明显的风险预防与源头治理特征。《办法》第二十一条针对电动自行车火灾风险这一具体安全隐患，构建了系统的基础设施保障制度：“车站、广场、商场、公园、体育场馆、医疗卫生机构、政务服务机构等公共场所以及新建住宅小区，应当按照规定配套建设电动自行车停放场所和充电设施设备。已建住宅小区应当结合老旧小区改造等，建设电动自行车停放场所和充电设施。”

从法教义学角度分析，该条款确立了差别化的法律义务结构：对新建主体可以强制性配套建设义务，对既有主体则设置改造升级的倡导性义务。这种“新建强制+存量引导”的立法技术，既坚守了安全底线，又考虑了现实可行性，体现了立法者的制度理性。同时，《办法》通过禁止性规范与行政处罚的衔接设计，明确了“禁止擅自占用、停用电动自行车停放场所和充电设施”的行为边界，并配置相应罚则，增强了规范的威慑力和可执行性。

（三）生态治理型立法的区域化路径：以《山东省南四湖保护条例》为视角

《山东省南四湖保护条例》（以下简称《条例》）在生态治理领域创新性地采用了分区管控与差异化治理的立法路径。《条例》依据南四湖不同区域的生态功能定位和环境承载能力，科学划定了“生态养殖区”“生态修复区”“饮用水水源保护区”等管控单元，并为每个区域设定了差异化的权利义务配置。

例如，在“生态修复区”，《条例》明确规定严格禁止投放饵料进行水产养殖。这一禁止性规范的制定并非简单的“一刀切”，而是建立在生态系统服务价值评估基础上的精准干预。更为重要的是，《条例》体现了环境治理与民生保障的协同考量，要求地方政府制定配套扶持政策，引导传统渔民向生态渔业转型。这种“禁止+引导”的规范结构，既实现了生态环境保护的首要目标，又通过制度化的补偿与转型机制保障了相关群体的合法权益，彰显了环境治理中实质正义的价值追求。

（四）运行机制的比较与整合：类型化实践中的共性逻辑

通过对三类实践样本的深入分析，可以发现山东省“小切口”立法在运行机制上呈现出以下共性特征：其一，在规范生成层面，均坚持“具体问题具体分析”的立法原则，规范内容高度聚焦于特定行为模式或风险类型；其二，在制度设计层面，普遍采用“义务设定+保障措施”的复合型规范结构，注重法律规范的可操作性；其三，在实施机制层面，都致力于构建多元主体协同的责任体系，推动形成共建共治共享的治理格局。

需要特别指出的是，这些实践样本的成功运行离不开立法后评估机制的支撑。山东省人大常委会通过委托第三方评估、开展执法检查等方式，持续跟踪法规实施效果，为“小切口”立法的动态调整与完善提供了制度保障。这种“立法—实施—评估—完善”的闭环运行机制，确保了“小切口”立法不脱离实践需求，始终保持着回应现实治理难题的制度活力。

综上，山东省“小切口”立法的实践表明，成功的“小切口”立法不仅在于“切口”选择精准，更在于运行机制设计的科学性与系统性。通过类型化的制度创新和规范化的运行机制，地方立法得以在法治统一框架下，有效回应多元化的地方治理需求，为实现“良法善治”的地方实践提供了有价值的制度样本。

三、“小切口”立法实践中的制度困境与成因分析

“小切口”立法在追求针对性的同时，其立法技术的精细化程度不足成为制约实施效能的首要困境。这一困境在《山东省养老服务条例》（以下简称《条例》）的相关条款中表现尤为典型。《条例》第二十四条提出“引导社会力量开展居家社区养老服务”，旨在应对人口老龄化背景下的医养结合难题。然而，该条款在规范建构上存在显著缺陷。

从法教义学视角审视，该条款属于典型的宣示性规范或倡导性规范，缺乏完整的法律规范结构。其一，在行为模式层面，“引导”一词的法律内涵模糊，未能明确界定行政主体应当采取的具体措施，如财政补贴、税收优惠、资质认定抑或规划保障，导致行政机关自由裁量空间过大。其二，在法律后果层面，该条款既未规定社会力量参与养老服务的激励措施，也未设定相关主体不作为或不当作为的责任条款，规范的强制力与引导力均显不足。其三，在程序保障层面，对于如何建立合作机制、如何评估实施效果等关键程序性事项付之阙如，使得制度落地缺乏可遵循的路径。

“小切口”立法在彰显地方特色的同时，始终面临着如何在《立法法》框架下准确把握立法权限边界的挑战。这一困境体现在两个维度：一方面，存在与上位法内容重复的“伪创新”风险。部分“小切口”法规在立法必要性论证不足的情况下，将上位法已有原则性规定进行简单的地方化转述，或对中央立法已明确规范的事项进行非必要的细化。这不仅造成立法资源的浪费，更可能因理解偏差或表述差异，在事实上形成与上位法精神的潜在冲突，侵蚀法制统一的根基。例如，若地方在反食品浪费的具体措施中，设置超出《中华人民共和国反食品浪费法》授权范围的强制性义务或处罚，便可能构成越权立法。另一方面，在真正需要地方创新的领域，又常陷入“不敢越雷池一步”的保守倾向。对于一些具有地方特殊性、但缺乏明确上位法依据的新兴治理问题，立法机关往往因担心触碰“法律保留”或“中央专属立法权”的红线而选择回避或作原则性规定。这种“求稳”心态削弱了“小切口”立法本应具备的探索性与先行性价值。其深层次原因在于，现行《立法法》对设区的市立法权限的界定仍显原则化，特别是“城乡建设与管理”“环境保护”等概念的边界存在解释空间，地方立法机关在具体操作中往往倾向于做限缩理解，以规避可能的合法性争议。

综上，“小切口”立法实践中暴露出的困境，是地方立法从粗放走向精细、从管理走向治理转型过程中的必然阵痛。唯有正视这些困境，并深入剖析其制度性与技术性成因，才能为完善“小切口”立法、提升地方治理法治化水平找到切实可行的突破路径。

四、完善“小切口”立法的制度路径与规范建构

（一）理念重塑：从立法供给导向到治理效能导向的范式转换

完善“小切口”立法的首要前提在于实现立法理念的系统性重塑，推动其从注重制度供给的“管理法”范式，向注重实施效果的“治理法”范式深刻转型。这一理念转换具体体现为三个维度：其一，确立“解决问题”的核心价值导向。“小切口”立法的根本生命力在于其能否精准回应并有效解决地方治理中的具体难题。因此，立法过程应超越简单的“填补空白”或“落实上位法”思维，将“问题是否被清晰界定、方案是否具有针对性、规范是否具备可操作性”作为立法决策和评估的首要标准。这意味着立法资源应优先配置于那些社会关注度高、矛盾突出、现有制度供给不足的领域。其二，贯彻“协同共治”的现代治理理念。立法不仅是设定政府管理权限的过程，更是建构多元主体权利义务关系、形成治理合力的制度平台。完善“小切口”立法，应强化对行政相对人、社会组织、市场主体及公众等多元主体权利保障和参与渠道的制度设计，推动形成“政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的良性治理格局。其三，树立“成本效益”的立法绩效观。立法活动本身即消耗公共资源，其产生的制度成本与社会收益应当被审慎权衡。未来应探索建立立法成本效益分析框架，在立法前对法规实施可能带来的行政成本、合规成本及社会影响进行预评估，确保立法干预的“必要性”与“比例性”，追求以最小的制度成本获取最大的治理效益。

（二）技术优化：提升立法过程的科学性与规范表达的精确性

立法技术的精细化是保障“小切口”立法“切口小、措施准、效果好”的关键支撑。对此，应在以下环节进行系统性优化。首先，构建“全链条”的精准选题与调研机制。选题应建立在对社情民意大数据分析、人大代表议案建议高频议题、行政执法与司法实践突出难点进行综合研判的基础之上。立法调研须深入基层一线，采用定量与定性相结合的方法，不仅了解“问题是什么”，更要剖析“问题为什么产生”及“相关方的核心诉求是什么”，为制度设计奠定坚实的事实与民意基础。其次，强化规范设计的可操作性与逻辑自洽性。具体条款的拟定应严格遵循法律规范的逻辑结构，明确假定条件、行为模式和法律后果。尤其对于涉及多部门职责或创新性管理措施的内容，应通过立法协商与模拟推演等方式，预先评估条款的清晰度、衔接性与执行可能遇到的障碍，避免出现歧义或“空中楼阁”式的规定。可借鉴“法律草案模板”和“核心条款指引”等工具，提升草案起草的标准化与专业化水平。最后，创新法规的体例结构与表述方式。“小切口”法规不必拘泥于传统法规“总则、分则、附则”的完整结构，可探索采用“靶向条款+配套指引”的简洁体例。法律语言在保持规范严谨的同时，应追求明确、具体、易懂，必要时可使用“定义条款”、列表或示例等方式，增强法规的易理解性和可执行性，便于执法者、司法者和守法者准确适用。

（三）制度协同：构建纵横衔接的立法实施保障体系

“小切口”立法的效能释放，有赖于其与外部制度环境的有效协同。需着力构建纵横两个维度的制度衔接机制。在纵向维度，健全与上位法及国家政策的动态衔接机制。地方“小切口”立法应建立常态化的上位法梳理与对标机制，确保其创新不突破法制统一底线。同时，可探索建立 “改革决策与立法决策相衔接”的工作程序，对于国家层面推出的改革试点政策，地方可通过“小切口”立法及时予以确认、规范和保障，实现“在法治下推进改革，在改革中完善法治”。在横向维度，强化跨部门、跨领域的立法协同与执法联动。对于涉及多部门职责的“小切口”立法，应在起草阶段就建立由人大常委会主导、相关部门共同参与的联合工作组，明确职责分工与衔接接口。法规出台后，政府应同步制定或更新配套的行政规章、规范性文件和技术标准，并建立跨部门的联合执法、信息共享与联席会商机制，确保立法意图在实施环节得到系统贯彻。

此外，应积极探索区域协同立法模式。对于跨行政区划的共性治理问题，如流域生态环境保护、区域性大气污染治理、大型基础设施互联互通等，相关地方人大可在上级人大的指导协调下，围绕共同的目标和标准，采取联合起草、分别审议、同步出台的方式制定“小切口”法规，以法治方式破除行政壁垒，提升区域协同治理水平。

（四）权限明晰与能力保障：夯实地方立法的制度根基

为“小切口”立法的行稳致远提供稳固支撑，最终需要在权限框架与能力建设上筑牢根基。一方面，在《立法法》框架下进一步明晰与拓展地方立法空间。建议通过立法解释、发布指导性案例或制定地方立法技术规范等方式，对“城乡建设与管理”“环境保护”等概括性权限条款的内涵与外延进行更具操作性的阐释，为地方精准识别立法事项提供明确指引。同时，可鼓励地方在遵循中央统一部署的前提下，就“基层治理”“营商环境优化”“民生服务”等领域的微观制度创新进行探索，积累经验。另一方面，系统性提升地方立法能力。这包括：加强地方人大法制工作机构的人员配备与专业培训，引进熟悉地方事务的法律与专业人才；建立稳定的地方立法咨询专家库，为立法提供多学科智力支持；完善立法后评估制度，引入第三方独立评估，将评估结果作为法规修改、废止或完善配套措施的重要依据；充分利用信息化手段，建设地方立法大数据平台，提升立法调研、意见征集、法规检索与比对分析的效率和科学性。

通过上述理念、技术、制度与能力四个层面的协同推进，“小切口”立法方能真正从一项富有创新性的地方实践，成长为成熟、稳定、高效的地方立法范式，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献坚实的法治力量。

五、结论

地方立法的演进逻辑正经历从规模扩张到效能提升、从制度供给到治理实效的深刻转变。本文以山东省的实践样本为切入点，系统考察了“小切口”立法这一新型地方立法模式的理论内涵、实践机制、优化空间与完善路径。研究表明，“小切口”立法以其聚焦性、操作性、回应性的鲜明特征，代表了地方立法朝着精细化、精准化方向发展的积极探索，为破解长期以来部分地方立法存在的“大而空”“重复立法”等困境提供了可行方案。

“小切口”立法的本质在于通过精准的制度设计回应具体治理需求。山东省的实践表明，无论是《反食品浪费规定》针对宴席习俗的行为引导，《电动自行车管理办法》聚焦安全风险的源头管控，还是《南四湖保护条例》实施的生态分区治理，其成功关键均在于精准识别“真问题”，并围绕问题核心设计“小而实”的规则。这种立法模式的价值，不在于其篇幅与规模，而在于其能否在法制统一框架下，有效解决那些具有地方特殊性、紧迫性的治理难题，将宏观的法律原则转化为微观的行为指引，从而在特定领域实现“立一件、成一件、行一件”的治理效能。

参考文献：

1. [1] 马光泽.迈向精细化立法——地方“小切口”立法之困境及其纾解[J]. 湖湘论坛,2023,36(04):105-114.
2. [2] 邹庆键, 陈聪艺,付臻.论“小切口”立法的实践品格[J]. 人大研究,2024(05):45-48.
3. [3] 张梁. 全国人大及其常委会法律实施监督职能研究[D]. 西南政法大学,2022.
4. [4] 郑毅. 小而有度：地方“小切口”立法的策略选择[J]. 当代法学,2024,38(06):120-130.
5. [5] 李静雪, 陈宏光. 地方创制性立法研究[J]. 社会科学动态,2025(03):41-47.
6. [6] 曹惠晴. 主动适应型地方立法研究[D]. 华南理工大学,2018.
7. [7] 周天泓. 地方“小切口”立法中的形式主义现象及应对[J]. 人大研究,2023(08):51-56.