引言

在数字化革命日益激烈的今天，颠覆性信息技术的突破助推各行各业涌入数字化转型的浪潮，也成为政府提升治理效能的关键举措。2025年10月24日党的二十届四中全会强调应深入推进数字中国建设，创新治理工具，加快人工智能等数智技术创新，全面实施“人工智能+”行动，全方位赋能千行百业，稳步推进基本公共服务均等化。在此背景下，不动产登记作为我国政务服务的重要分支和事关百姓切身利益的重要板块，在深化“放管服”改革、打造利企营商环境、保护人民群众重要财产权不受损失等方面发挥重要作用。然而，经过调研发现，当今的不动产线上登记政策在执行方面仍出现“政府推出政策，受众被动接受”的单向流程局面，在政策执行主体方面，仍有各政府主体之间步调不一致，利益考量差异化难以做到府际间同频共振问题，使得政策推进效率与质量水平较低。同时，现有“互联网+不动产登记”政策环境也不能很好地把受众的利益价值与观点融合调整到政策环境中，只能采用简单的“上传下达”“复制转包”模式更加深了政策环境的封闭与僵化。面对上述困境，本文梳理现有文献并依托麦克拉夫林政策执行互动理论基础，同时基于J省X市不动产登记“全程网办”案例政策执行实践，以此来探讨“互联网+不动产登记”政策执行如何走出“空中楼阁”的困境，以期推动政策执行在当前政策情境下的理论拓展与现实对话。

一、文献评述

“互联网+不动产登记”是“互联网+政务服务”在垂直领域的落地，后者为前者提供了顶层设计框架和基本价值遵循，因此，理清“互联网+政务服务”平台建设的底层逻辑是做好不动产线上登记工作的重要前提。归纳既有研究，学者们在不动产线上登记平台建设的价值取向、流程再造、层级协同和多元主体共治四个方面达成共识。首先，在价值取向方面，政府应从用户视角出发，把“以人民为中心”的核心理念贯穿平台建设始终，由“权力本位”转向“公民站位”，深化管理体制改革完成行政文化重塑，为构建“人民满意型政府”添砖加瓦。其次，在流程再造方面，技术的强势介入使得业务办理突破了时间和空间的限制，实现了“在线不在场”的交互服务场景，同时借鉴先行城市经验梳理本地业务使用场景，摸索试点应用逐步打通制度障碍，完成从“围着政府转”到“一站式集成办”的制度转变。随着“互联网+政务服务”战略的持续推进，单一部门的能量辐射范围是有限的，急需打造一个纵能“上下联动”，横能“相互贯通”的层级协同集成网络，实现政府在纵向事权上的扁平化，充分发挥本地自主决策权，“以点带面”实现政策创新反哺；横向组织协同层面应正视来自部门本位主义的阻力，做好各部门间的联系沟通、业务协同工作，搭建一体化平台保障数据资源按需流转共享，打破部门间信息壁垒拓宽政府管理幅度，以适应政府数字化服务模式转型的需要。最后，“互联网+政务服务”的关键点还在于赋予公众、企业等多元主体参与社会治理的权力，提高其在协同治理网络中的地位和影响力。政府通过“互联网+政府服务”平台提升信息供给质量，强化信息公开减少信息不对称现象，通过建立“好差评”等政务服务评价系统准确把握社会多元主体的真实需求，优化多方互动机制，倒逼政府提升服务质量和回应效率，以提供更好的公共服务。

综上所述，“互联网+政务服务”平台建设已从基础理论构建进入实践深耕发展阶段，不动产登记作为其专业领域的深化应用，应在已有的理论框架下结合自身业务特点，推动“互联网+不动产登记”从“便捷办理”向“智慧治理”跃升。然而，现有研究较少从政策执行过程中的多元主体互动调试视角出发，来探究政务服务数字化变革的影响机制，同时在研究类型上，现有研究大多基于宏大叙事的理论思辨，较少聚焦具体领域开展具象分析，基于此，本文将以麦克拉夫林（M. Mclaughlin）政策执行互动理论作为逻辑起点，以J省X市不动产登记“全程网办”案例政策执行实践为研究对象，对“互联网+不动产登记”政策如何有效执行作出具体阐释。

二、政策执行互动理论分析框架

美国学者麦克拉夫林在其代表作《互相调适的政策执行》一文中提出一种互动式的政策执行方式，其认为政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标和手段做出相互调适的过程，这种相互调适是动态平衡的，政策执行的有效性取决于二者调适的程度。该理论模式主要包含以下四点：第一，政策执行者与政策受影响者是在地位平等的基础上进行的互动沟通过程；第二，政策执行是政策执行者与政策受众就政策目标和执行方式持续互动的结果；第三，政策执行过程需具备灵活性来适应不同的政策环境；第四，政策执行效果取决于政策对目标群体的价值观及偏好的满足程度。因此，有效的政策执行是以有效的互动调试为基础的，政策执行的有效性又通过政策受众的评价来体现。

麦克拉夫林的政策执行互动理论为“互联网+不动产登记”提供了从多元主体动态互动视角分析政策执行的理论框架。

因此，本文认为，“互联网+不动产登记”的政策执行过程是政策多方主体参与者之间的互动行为过程，其体现了政策执行互动理论的三大核心：1.层级互动与整合（政策传导保障）；2.部门协同与共识（横向资源共享）；3.社会反馈与调适（多元主体共治）。这一理论框架通过“互联网+”技术弥合了传统不动产登记政策执行中的碎片化问题和政府政策单向输出问题，构建了“上下联动、左右协同、内外呼应”的高效执行模式，最终实现政策目标与人民需求的高度契合。

三、案例分析：政策执行互动视角下的“X市模式”

（一）案例描述

X市位于J省西北部，人口约902万，核心产业主要是工程机械、能源与化工业，经济体量中等偏上，经济势头发展较好。在不动产登记方面，该市需求一直居高不下，2019至2025年全市（仅市区）全年不动产登记线下申请受理量年均为87934件，前台工作人员单人年均受理3000余件，登记压力较大，急需通过数字化转型减轻前台办件受理压力。在此背景下X市开启了不动产登记数字化转型之路，其主要经历了三个发展阶段：第一，起步阶段（2016—2018年），进行线下优化与初步信息化，建立基础数据库，实现纸质档案电子化。第二，深化阶段（2019—2021年），开始“互联网+不动产登记”平台建设，上线“X市不动产登记网上办事大厅”，支持部分业务线上申请、材料上传，部分业务能够实现“最多跑一次”。第三，成熟阶段（2022年至今），全面推进“全程网办”与智能化升级，基本实现不动产登记全流程、全类型、全时段的网上办理服务，X市正式迈入“互联网+不动产登记”新时代。

（二）资料收集

笔者通过对X市不动产登记中心领导、相关工作人员、业务办理群众的深度访谈，结合实际观察和政务公开等方式，对“互联网+不动产登记”在X市的具体实施情况进行了持续的跟踪调研，获得了大量较为准确真实的一手资料和二手素材。其中，一手资料来源于对相关从业人员和业务办理群众的深度访谈，和“A登记”线上登记系统的在线办理数据；二手素材则通过相关的政府工作报告、新闻信息、政策文件等，为一手资料提供素材的补充与论证，丰富案例研究背景，保证此次研究的信度与效度。

（三）X市不动产登记“全程网办”政策执行的现实困境与做法成效解析

1. 政策执行主体层面

在政策执行互动理论视角下，纵向府际互动需重视各层级政府间在政策执行过程中形成的动态关系网络。目前我国的“互联网+不动产登记”已呈现中央、省、市、县四级管理框架，但随着政策传导过程中的政府层级递进，中央政策目标可能因地方政府的有限理性和自身资源禀赋的差异化而被简化或扭曲，容易出现政策衰减、政策手段僵化、政策群体不匹配等问题。为了保证政策执行落地的精准与稳定，J省在2020年首次将“线上办理率”列为市县政府政务服务考核指标，并纳入年度营商环境评价体系，X市积极响应省级不动产线上服务办理率考核并连续两年考评判定优秀。然而，仅仅保证政策传达与实施是远远不够的，为了避免政策环境的僵化和更好地发挥本地资源优势，在获得上级政府政策试点的首肯下，X市市政府指导相关职能部门采取“区域试点、向上反馈、全区推广”模式推进政策创新反哺。 “2021年3月在我市T区首创的‘不动产登记+水电气联办’模式和2025年5月参与的‘跨省通办’成功经验，都通过省级平台向其他市县输出，各地正效仿推广并反响良好。”（访谈编码：LZ20250721）

除此之外，在政策执行互动理论框架中，横向部门协同是确保政策有效实施的重要环节，其强调同级政府职能主体之间突破“条块分割”，通过信息交流、资源共享和职能互补提供无缝隙公共服务，共同推动政策目标的实现。在X市“互联网+不动产登记”改革案例中，部分部门受本位主义影响，把信息数据视为权力资源并通过“信息垄断”维护自身利益，不愿意完全开放数据或简化共享流程，同时，数据流动可能引发部门间的“责任转嫁”和“数据安全焦虑”，最终影响整体协同效果。“我们公证处的档案资料涉及个人隐私，和不动产登记平台联网的过程中万一造成信息泄露，这责任谁来承担。”（访谈编码：XP20250814）其次，技术标准的碎片化使得各部门异构系统无法确保数据实时互通，究其原因是数据更新的时效性不一致、数据标准不统一、共享部门自身数据不完善等，最终成为制约不动产线上登记质量的瓶颈。“正常的婚姻信息是能连接到不动产登记平台的，但是对于老版的结婚证，我们自己内部还未完全梳理入库，就更不用说共享给其他部门了。”（访谈编码：GXX20250927）最后，每个职能部门作为理性行为体，其协同动力取决于可见的预期收益，若预期收益不明确，各部门更倾向“单干”而非协作，从而陷入“协同惰性”。“你说要让我们实时配合共享企业的工商信息，如果上面催了我会干一点，但是要主动配合不可能，我们自己的事情都忙不完，做这些事又有啥好处。”（访谈编码：WDN20251019）这种部门间更关注上级指令而非横向协作，导致“对上负责”而非“对协同负责”的行为逻辑均会使得惰性固化，成为协同动能不足的重要原因。

面对以上问题，X市在组织势能驱动下做出了一些具体实践突破，包括数据标准制度化，由自然资源部门牵头制定《不动产登记数据共享规范》，明确住建、税务、公安等8个部门的数据接口标准；建立利益协调机制，由常务副市长牵头召开部门协调会，对数据输出部门给予资源或绩效倾斜，同时引入区块链技术确保共享数据不可篡改，提升部门间信任度；培育协作文化，定期组织跨部门业务交流培训，统一操作规范增强部门互信等。X市改革实践体现了运用制度强制、技术赋能、利益重构与文化塑造等策略打破横向部门之间的“协同困境”，有利于构建纵向权威干预与横向自主协调之间的动态平衡点。

2. 政策受众层面

在已有的政策执行理论框架下，政务服务的实现就是政府执行主体和政策接受主体在“互动行动”上的体现，也就是说，有效的政务服务改革需要政府部门与社会主体共同推动。在X市不动产线上登记改革进程中，其政策的目标受众主要集中于有业务需求的公民个人，企业（房地产开发企业、房产中介机构）和金融机构（银行、有资质的信贷公司），要想使不动产线上登记改革从政府的单向决策到与政策受众共商共治共享，就意味着必须动员不同政策受众主体的参与热情，提升政策信息供给质量，拓宽其互动沟通渠道，增强政府回应能力，提升政民、政企互动效能。

统揽X市“互联网+不动产登记”政策执行互动机制，公民个人可通过线下咨询、线上在线解答方式获取需要的政策资料、表达自身诉求和对现有政策的建议与评价，其诉求处理结果与权责单位、负责人绩效考评挂钩。企业方面通过政策定制化在线推送、专家政策解读会、主管部门政策宣讲会等方式实现政策信息快速获取，同时设立政企业务对接专用端口、建立问题反馈微信群等方式提供技术对接和业务对接支持，优先保障大宗业务平稳推进和政策需求的畅通表达。金融机构方面定期召开银政协调会，打通与银行信贷系统对接端口并委派程序员在线指导，重点急难业务可直接电话专属业务负责人沟通协调等。“当初银政系统对接的时候就给我们配备了问题反馈微信群和专属咨询电话，有办不了的业务就直接电话联系业务负责人，由他来沟通协调处理，这比我们自己摸索可快多了。”（访谈编码：ZQQ20251107）X市通过打造多维度多方式的信息获取与互动机制，基本呈现出政府与政策受众之间“有求必应，有问必答”的互动场景，为下一步“互联网+不动产登记”政策执行的优化升级架桥铺路。

3. 动态调试层面

在麦克拉夫林的政策互动理论模式中，任何新政策的落地都需要动态调试与优化，以确保其长期稳定运行和持续改进，其将政策执行过程重构为持续演化的生命体，在政策执行主体与政策受众主体的重复博弈过程中不断产生新信息，通过动态调试政策预期与执行方式实现系统再平衡，最终形成“执行—反馈—调试—固化”的良性循环。X市“互联网+不动产登记”的改革历程较好地体现了这一政策执行调试过程，但目前仍持续面临技术障碍、制度冲突、业务办理体验欠佳等问题反馈，因此，X市的不动产线上登记政策执行调试内容主要涉及三个方面：技术调适（系统功能迭代）、制度调适（规则优化）、服务调适（体验升级），并构建“需求反馈—响应调试—优化落地”循环调试机制。

首先，在X市不动产登记“全程网办”技术需求表达中，部分共享数据难以抓取、部门间异构系统接口不稳定、登记簿历史信息未整合仍成为制约不动产线上登记的技术障碍，为此，X市政府确定了技术调试方向并作出针对性举措，包括继续推动部门间系统联合互通、压力测试常态化保障信息接口通畅、技术人员持续整理存量数据和完善历史信息等，以此满足不动产登记线上办理前置条件。“我们技术组有专门的需求对接扎口，会按优先级测试满足投放，然后再抓取新一轮问题反馈进行补充调试，最终形成稳定成长的系统运行环境。”（访谈编码：HN20250911）。其次，在制度调适方面，推出更人性化的“容缺办理”机制和“具结承诺”机制替代以往“材料齐再办理”的严格受理流程；进一步明确电子合同、签章的法律地位，减轻企业用章负担加快办理进度；同时，面对老年人、残障人士、特殊情况人士等无法通过线上、线下方式进行自主业务申请的现实困境，特推出上门受理服务制度，采用上门录入办理、后台传输审核模式创建“线下+线上”双支撑格局，为不动产登记全人群覆盖搭建最后一张保障网。最后，在服务调试方面，因本市“互联网+不动产登记”宣传覆盖仍有局限，部分个人、企业因缺乏了解而未能充分发挥其便利性，市不动产登记中心在线上线下通过结合经典案例解析、政策信息摘要、热点新闻互动吸引大众关注来提升全民政策认知度。此外，X市在广泛征求群众意见的基础上，在办理界面优化、拓展业务类型、增设办理渠道、优化审核环节等方面持续发力，将“受众感知”作为不动产线上登记政策执行过程中的关键变量，在与企业群众的政策推进拉锯中找到稳定平衡点。

四、“互联网+不动产登记”政策执行优化路径选择

政策执行主体：层级互动与部门协同双管齐下

“互联网+不动产登记”政策的有效执行需依托不同层级间政府通过制度安排、权力配置和互动机制来实现政策目标。上级政府通过目标考核、督查问责、实地考察等方式进行政策传输，将中央意志层层传导至基层；同时，还应赋予地方合理的自由裁量权来维持纵向治理的弹性空间，中央通过地方试点观察不动产线上登记政策适应程度，地方通过资源整合、政策创新完成经验反哺，从而形成“中央—地方”政策执行合力，呈现出中央统筹有力、地方探索积极的线上登记政策执行新场景。

同时，“互联网+不动产登记”政策执行中横向部门协同也是政策顺利落地的关键因素，这需要一个稳步推进的过程，并非强行“一刀切”。第一，应建立高规格的协同领导机制，成立专项小组制定“数据共享责任清单”，将软要求变为硬约束；第二，打造各部门互联互通的“通用语言”，统一共享数据格式、接口标准、安全要求，搭建共享平台、构建数据中枢；第三，培育协同文化，建立利益协调机制，减弱部门本位主义思想，激发部门间合作内驱力，明确协同目标不再是简单的数据交换，而是转变为深刻的治理模式变革，最终构建一个无缝隙、高效率的不动产线上登记体系。

政策受众：拓宽多元主体的信息获取与互动机制

当前，“互联网+不动产登记”政策执行不再是政府单方面的“给予”过程，而是政府与政策受众之间建立一种双向、多维、可持续的对话关系，以确保政策执行始终与受众需求同频共振。因受众的政策认知水平与信息易得性正相关，这就要求政府必须为群众、企业等提供低成本便捷的“信息获取”机制，并为其开拓多重诉求表达路径，从而打破双方信息差，扩大政策触达范围和民众认知水平；同时，政府对于受众需求表达的回应速度和质量决定了是否能进入不动产线上登记政策执行的“信任强化循环”，这就要求政府搭建多元化互动沟通渠道和快速反馈回应机制，保障线上登记政策执行交互从“政府单向宣导”进入“互动信任再生产”的动态发展阶段。

动态调试：保障政策执行迭代升级

在“互联网+不动产登记”的政策执行的过程中，精准归因是核心，调试升级是手段，满足期望是目标。首先，技术调适的核心是明确“满足用户期望”为“第一性原理”，政府应建立技术需求对接扎口，摆脱因技术改革内卷式创新而无实际价值产出的优化悖论。其次，制度调适需站在群众的利益关注点，应以企业群众获得感为终极评价标准，打破规则严密反而降低效率的“科层制悖论”，在“放活”与“管好”之间持续校准，用“流程简化”与“智慧管控”同步推进，从而提升线上登记效能。最后，“互联网+不动产登记”政策执行的有效性不仅依赖于技术赋能、制度改革，更在于服务调试过程中政策受众对政策的接受度和体验感的持续关注，因此政府应加大线上登记的宣传和解释力度，以用户视角设计优化服务界面，打造多场景线上服务渠道，积极构建一个便捷、可靠、包容的不动产线上登记服务新模式。

五、结论与展望

本文基于X市不动产登记“全程网办”实例研究，以麦克拉夫林的政策执行互动调试理论为基础框架，对“互联网+不动产登记”政策执行有效落地的优化路径进行探讨，并得出以下结论：首先，“互联网+不动产登记”政策制定在以人民需求为导向的前提下，充分构建政府执行主体间的动态关系网络，纵向层级政府间要建立健全政策执行信息反馈机制，允许地方根据自身资源禀赋采取试点来探索适应性方案，并“以点带面”择优推广；其次，同级政府部门间需重视本位主义思想和协同惰性带来的消极影响，运用制度强制、技术赋能、利益重构与文化塑造等策略打破横向部门间的“协同困境”和“条块分割”，以此提高不动产线上登记工作效率和业务联动水平。最后，政府应充分关注社会反馈和多元化诉求路径建设，确保受众群体的声音能够被及时准确地传达，政府需同步建立高质的政策供给渠道和快速的需求响应机制，并在此过程中内嵌入“互联网+不动产登记”政策执行在技术、制度、服务等方面的动态调试，最终达到政策目标与公众诉求的双向平衡，从而构建多主体共同推动“互联网+不动产登记”服务水平提升新局面。

虽然本文探讨的X市不动产登记“全程网办”案例具有一定代表性，但还需通过分析不同政策环境区域、不同经济发展水平的不动产线上登记改革实践案例，来丰富政策执行过程中的影响因子和结果表现。总之，“互联网+不动产登记”作为提高行政效率、优化营商环境、保障群众利益的重要手段，是我国数字政府建设背景下的务实选择。未来随着技术进步和社会需求的变化，相信会有更多地方能够在这一领域取得新的突破，进一步推动我国政务服务信息化和产权登记建设迈向更高层次。

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