引言

社会信用体系建设作为我国国家治理现代化的基础性工程，其核心抓手——失信联合惩戒制度在近年呈现迅猛发展态势。自2014年《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发〔2014〕21号）实施以来，国务院共推动签署了51份联合奖惩合作备忘录，其中46份涉及失信惩戒，形成了覆盖司法执行、市场监管、公共管理、金融财税等多个领域的惩戒网络，并构建了资格限制类（如限制从业、任职禁止）、行为限制类（限制高消费、限制出境、限制招投标）、声誉评价类（失信信息公示、信用评分降低）、权益减损类（限制财政补助、取消政策优惠、限制参加政府采购）等四类惩戒措施。2016年《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）提出确立“一处失信，处处受限”的基本原则，然而在该政策导向下，失信联合惩戒制度中惩戒措施不当联结至其他领域，引发了对公民权利保障的担忧。2020年11月25日，国务院常务会议首次强调“依法合规、保护权益、审慎适度、清单管理”的十六字方针，标志着政策转向。2025年全国两会期间，全国人大代表王树江便提出，要改变传统“一刀切”的失信惩戒做法，对不同程度、不同情形的失信行为，结合经营主体的不同情况，分级分类采取不同的失信惩戒措施，让惩戒措施更为精准、有效。面对失信联合惩戒制度在实践中惩戒措施的肆意联结，虽然禁止不当联结原则并未明确规定在我国行政法律规范文本中，但是因其能够直接回应“权利何处受限”这一核心问题，故成为学界拷问失信联合惩戒制度合法性和合理性的重要利器。

一、禁止不当联结原则的法理基础和规范功能

禁止不当联结原则发端于德国，后被我国台湾地区引进，成为司法审查中的重要原则，其核心内涵是指行政机关对人民课以一定的义务或负担时，或造成人民其他的不利益时，其采取的手段与所欲追求的目的之间，必须存有合理的联结关系，不应当将与法律目的无关的规范或事实要素纳入考虑，以避免行政恣意。其法理基础主要来源于法治国原则和行政合理性原则，法治国原则包括形式意义上的法律优先和法律保留原则，即坚持“法无授权不可为”，行政行为亦需要受到法律的约束，为不正当的行政手段联结划定了法定的界限；而行政合理性原则是指权力的行使应当合乎理性，包括持有不适当的动机或目的、考虑不相关因素、未考虑相关因素、非理性、忽视公共政策、法律期待之违反、违反比例原则、法律解释错误等方面。禁止不当联结原则在我国宪法中规定的人权保障原则、法治原则和公民基本权利保护条款中均可找到规范依据。该原则本质上构成了对国家公权力的约束，要求任何公权力行为均不得在目的与手段之间建立缺乏事理关联的联结。在失信联合惩戒制度的实施中，禁止不当联结原则相较于其他法律原则具有其独特的规范价值，如法律保留原则虽然可以解决惩戒措施设定的合法性问题，但是无法解决法律规范本身不会创设不正当关联，如2021年修订的《机动车登记规定》中将处理完交通违章行为作为核发机动车检验合格标志的附加条件，便属于增加公民负担的实质不当联结；比例原则主要解决手段与目的之间的适当性、必要性和均衡性，但无法解决联合惩戒中的手段关联错位问题，因为在实施联合惩戒制度时，任何惩戒手段均可以被解释为实现惩戒目的之必需，比例原则亦有可能被滥用。而禁止不当联结原则从内在层面关注手段与目的之间的实质关联性，从外在层面对不相关的因素进行形式排除，切断缺乏实质关联的惩戒措施，直接回应“何处受限为正当”的核心问题，成为框定失信联合惩戒制度边界的不可替代工具。

二、失信联合惩戒中不当联结的实践检视

失信联合惩戒制度虽然回应了社会治理创新的现实需求，但是在实践中逐渐偏离“行政惩戒法定”的基本原则，形成了“政策驱动型”的监管模式，政策高能驱动的现实需求与法律授权的制度正当性之间的张力在日益凸显。

失信联合惩戒制度中，不当联结首要表现在惩戒主体、失信行为与惩戒措施三者之间存在结构性错位。目前失信联合惩戒制度已经形成了“行政机关主导+社会主体有限参与”的典型格局，在惩戒主体上明显呈现出扩张化趋势，在国家层面签订的46份备忘录中，惩戒主体已经超出了行政机关范畴，强制要求金融机构、信用服务机构、行业协会商会、新闻媒体等实施惩戒，违背了《优化营商环境条例》确立的自愿参与原则。例如，《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》强制要求金融机构惩戒失信主体，混淆了公权力惩戒与市场自主决策的界限。同时在失信行为的认定上存在“泛道德化”的倾向，失信联合惩戒制度主要针对的是“违反法定义务”的行为，但部分规范将道德义务直接转化为惩戒依据。如《北京市社会信用条例（草案）》曾将“不文明养犬”列为失信行为，而《无锡市公共信用信息条例》第27条将“违背家庭美德”纳入信用记录。该种泛道德化的认定倾向模糊了法律与道德之间的清晰界限，使社会信用体系沦为“道德档案”。《婚姻登记严重失信名单管理办法》将“假结婚”等道德瑕疵行为纳入惩戒范围，涉嫌对人格权的过度干预，亦明显是将道德评价与不相关义务不当联结。并且在惩戒措施上，部分出台的备忘录“一刀切”式的罔顾个人责任和企业责任，突破法人独立人格原则，在对违规企业进行惩戒时亦连带对其法定代表人或者主要负责人实施限制高消费、限制出行、限制市场准入等连带惩戒措施，明显违背了《民法典》第61条所规定的“法人独立责任”原则，有学者批评该种做法为“前现代株连逻辑复活”。

根据《备忘录》及相关地方性法规，惩戒主体对失信主体的失信行为进行惩戒时，必须要与其所欲实现的行政目的之间具有实质、合理、正当的关联，在手段、目的、领域上要具备相关性，不能因为被惩戒主体在此处的失信行为，而在他处对被惩戒主体实施不相关的惩戒措施，否则便构成不当联结。但是失信联合惩戒制度的实施过程中，不当联结的现象比比皆是，通过类型化分析，主要有株连式惩戒、跨领域惩戒和预防性惩戒三种。所谓株连式惩戒是指因将对失信主体的惩戒延伸至与其相关的其他主体，造成罪责的不当转嫁，如最高人民法院《关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第3条明确，对失信被执行人可限制其子女就读“高收费私立学校”。该措施名义上是对高消费的限制，实则基于“父母可能用家庭共同财产支付学费”的推定，混淆了家庭财产管理与子女受教育权的关系，构成对责任自负原则的突破。而跨领域惩戒则是将对在社会经济生活某一领域的失信行为的惩戒延伸至其他领域，但是却无实质性的事理关联性，惩戒主体亦并不能证明惩戒措施传导至其他领域的合理性。如多地规定“交通违法者不得报考公务员”，但交通违法行为与公务员履职能力缺乏实质关联。如《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》第（十九）项规定对税务失信行为限制从事互联网信息服务，但是无法证明二者之间的逻辑关联。预防性惩戒措施是指失信联合惩戒制度不仅仅是对过往的失信行为进行惩戒，还包含对未来失信风险的预防，预防性惩戒措施的泛化可能导致将列为“重点监管对象”作为信用惩戒措施广泛适用，但未区分其作为监管工具与制裁手段的本质差异。重点监管本属风险预防措施，但一旦公开即转化为声誉制裁，导致监管措施变相惩罚化。

三、失信联合惩戒中不当联结泛化的根源剖析

当前失信联合惩戒制度的实践中，虽然在规范构造上已经搭建起“金字塔型”的层级规范结构，但依然存在严重的系统缺陷，正是立法供给的不足，加剧了失信惩戒制度中不当联结的风险。中央层面已经出台的46份失信惩戒备忘录中，仅16.98%的惩戒措施具备形式合法性，其余或缺乏上位法依据，或仅以规范性文件作为支撑，违反了《立法法》关于权利减损需有法律法规、规章依据的要求，部分惩戒措施直接违反《行政许可法》，擅自增设许可条件，构成对法律保留原则的实质突破。如《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》（发改财金〔2018〕384号）虽由八部门联合发布，但性质上属于行政规定，无权设定限制公民乘坐火车的基本权利。高位阶立法的长期缺位导致惩戒权限呈现“规范倒挂”——本应由法律、行政法规设定的权利义务，却由低层级规范越位填补，形成“地方先行立法为主、中央有限立法为辅”的失衡结构。到目前为止，26个省级行政区域已经出台了《社会信用条例》，在设定失信联合惩戒措施时均会强调其规范基础为“应当依照法律法规和国家有关规定”，而“国家有关规定”自然包括出台的备忘录，概括性的规范原因为设定失信联合惩戒措施提供权限背书，从而巧妙地绕过了法律和行政法规的限制，从而为不当联结提供了制度温床。

当前的失信联合惩戒制度中，不当联结现象频发的背后反映出政策制定者对于惩戒制度在理论上存在混淆，对惩戒措施的认知存在错位。现行失信惩戒制度未严格区分“惩戒”与“规制”，惩戒的目的在于对过往违法行为的制裁，而规制的目的则在于对行为的预防和引导，以规避未来风险，惩戒对象应限于违法行为人本人，而规制对象可扩展至相关主体。以对失信企业的法定代表人实行市场禁入的惩戒措施为例，若将该措施定位为制裁，则违反法人独立人格原则；若将其定位为规制，则需证明其法定代表人与行业风险的实质关联。但在实践中行政机关常以“风险预防”之名扩张惩戒范围。例如安全生产领域，备忘录将《安全生产法》仅针对“重特大事故责任人的市场禁入”扩展至“较大事故责任人”，既突破实定法限制，又混淆制裁与预防的界限，导致惩戒措施脱离“过惩相当”原则，沦为泛化工具。在惩戒对象上，针对的是“失信行为”还是“负面信用状况”，立法实践依然存在摇摆态度，例如《国务院办公厅关于失信约束的指导意见》强调“失信行为”与惩戒的关联性，而四川省人民政府办公厅发布的《关于严格规范涉企行政检查的实施意见》（川办发〔2025〕18号）却以“综合评价等次”作为惩戒依据，对综合评价等次低的检查对象，适当提高检查频次。这种混淆使惩戒丧失精准性，且失信惩戒制度存在隐含“人格归责”属性，即因失信记录将主体标签化为“不可信者”，进而无限扩展惩戒措施。对惩戒措施的定位不明使失信惩戒制度在设定逻辑和实践运用中出现了偏差。

当前失信联合惩戒制度的不当联结现象的泛化，尤其是跨领域惩戒的不当联结，与禁止不当联结原则适用审查标准的系统性缺失直接相关。在司法和行政审查中，通常以“存在一定关联”类似的模糊表述回避实质意义上的关联性论证，如2022年交通运输部等六部门修改之后的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第14条规定，作为网约车驾驶员的准入条件之一是“最近连续3个记分周期内没有记满12分记录”，但是被记分的违章行为与网约车运行安全之间缺乏相应的因果关系链条或者数据支撑，缺乏实质关联性。在“一处失信、处处受限”的政策导向驱使和上位法律规范缺失等多重因素作用下，任何跨领域惩戒措施均可被视为“必要”而被囊括进宏观语义下的惩戒目的中，导致禁止不当联结原则和必要原则发生双重失效。加之现行失信联合惩戒的规范性文件并未根据惩戒措施的强度设定差异化的审查标准，对不同层次的权利进行限制的惩戒措施适用同一标准，在跨领域惩戒中也并未建立起相应的风险传导的合理性评价标准，如企业因税务失信行为而被限制政府采购资格，该措施并不能证明税务失信行为的风险传导至政府采购领域的合理性，亦是不当联结的体现。

当前的失信联合惩戒制度在实施过程中还存在救济机制的结构性缺陷，面对实践中出现的不当联结现象难以有效纠正。虽然尽管《行政诉讼法》第53条规定可对规范性文件提起附带审查，但实践中法院极少认定备忘录违法，现行规范性文件备案审查制度并未完全覆盖失信联合惩戒，大量由部门联合制定的“备忘录”“合作意见”等文件，在实质意义上创设了新类型的惩戒措施，但却因形式、主体并不符合《立法法》定义的法规规章范畴，故并未进入强制备案审查的范围。例如，《关于对财政性资金管理使用领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》由28个部委共同签署，但因其属于“部门协作文件”性质，规避了向国务院或人大常委会的备案程序，且对于何种惩戒措施需要由法律明文规定存在模糊，加之不当联结的判断标准缺位，多重因素导致了规范性文件的备案审查虚置。虽然被惩戒对象可以对惩戒决定申请行政复议，但复议多由上级机关内部审查，未引入听证等程序保障。加之复议仅审查程序合法性而通常不涉及合理性，难以有效应对不当联结争议。即使进入到行政诉讼程序，因针对备忘录提起的行政诉讼常因“抽象行政行为不可诉”被驳回，而具体惩戒行为诉讼中，法院对失信联合惩戒措施的定性也各有不同，有的法院认为列入失信名单系内部管理行为，有的法院又认为公布黑名单属“履行政府信息公开职责”，仅审查程序合法性，回避审查规范性文件本身的合法性，不触及规范层面的不当联结问题。如部分法院认定“惩戒系名单公示的法定延伸”，拒绝对措施关联性进行审查。

四、失信联合惩戒中禁止不当联结原则的重构路径

欲破解失信联合惩戒制度实践中不当联结现象泛化的问题，首要途径便是需要开展立法统合，构建起“法律+行政法规+基础清单”金字塔型规范体系。在顶层设计上，立法主体应回应社会关切，加快制定《社会信用法》，通过高位阶立法明确禁止不当联结、过惩相当、责任自负等基本原则，设定惩戒措施的权力边界；在中层规范建构上，配套《失信惩戒条例》等下位规范，细化具体的实施规则和操作规程，系统明确惩戒清单管理、跨领域惩戒的关联性审查及风险传导的相关证明、信用修复和救济机制；在微观层面，可以借鉴清单模式，如国家发改委发布的《全国失信惩戒措施基础清单（2025年版）》，通过列明具体的惩戒措施以及适用条件，从而限定惩戒措施的类型和范围，并采用负面清单模式，明确在清单之外的其他行为不得惩戒，以防止部门自行扩权。通过构建“原则法定化、规则层级化、清单具体化”的规范体系，以解决高位立法缺失以及地方立法突破法律保留原则的形式合法性问题，将“一处失信，处处受限”的粗放逻辑转化为“过惩相当、联结正当”的法治化路径。

如前所述，失信联合惩戒的相关理论存在模糊是导致不当联结的重要原因。故应通过惩戒对象精准识别、惩治措施功能分离、规则逻辑回归理性来划定制度的边界。当前惩戒制度中将失信行为界定极为宽泛，既包括违约行为、违法行为、犯罪行为，甚至还包括违反道德的行为，由此导致了惩治对象范围失焦。故应当转而对惩戒对象进行分层化界定，通过财产线索的初步核查以及主观意图评估的双重筛选机制，将惩戒对象限定为恶意失信主体，但因经营失败等客观原因无力履约者，应排除在联合惩戒范围外，由此来保护“诚实的不幸者”，避免将经济风险等同于信用缺失，确保惩戒对象与行为的实质关联。在惩戒措施上，应严格遵循“惩戒—规制”二分法，构建起惩戒措施和规制措施的二元规范体系，明确惩戒措施是对已经核实的失信行为的法律制裁，严格遵循“责任自负”原则，并且将范围限定于限制高消费、市场禁入等行为人自身的权益减损，不能扩展至其他非关联主体；规制措施则定位为基于风险预防的管理手段，可适度跨领域惩戒，但是需证明惩戒措施与失信行为属于同质领域，如限制环保失信企业参与政府采购，需证明其涉及公共责任的承担，针对跨领域惩戒，还需要证明失信主体信用瑕疵风险可能传导至其他领域的证明。在归责逻辑上，必须坚持传统行政法的行为责任本位，惩戒行为必须与具体的失信行为相关联，而非对失信主体的抽象信用评价，不能将失信者标签化为“不可信者”并向其他领域无限扩展惩戒措施，严格限定连带责任的适用，除非有法律的明文授权、特定领域或岗位需求（如国家安全领域的政审），或者有证据证明实行者与其他关联主体存在财产混同。同时应确保惩戒措施具有临时性或者具体的期限，允许失信主体通过信用修复机制实现责任的解除，确保惩戒非永久化。

在禁止不当联结原则的具体适用中，应建立分层审查标准体系，以增强行政和司法实践中的可操作性。为防止实施失信联合惩戒行为中不当联结，必须要审查惩戒措施的目的正当性、事务关联性、手段必要性，要精准追溯和解释惩戒措施的立法目的，排除不当动机的存在，如前所述，若惩戒目的是制裁失信行为，则需证明措施与失信行为直接相关，若目的是预防未来风险，则需要提供风险传导的客观证据，如限制失信被执行人子女就读高收费私立学校，若目的为“执行威慑”，因该措施与债务履行行为无关，则属于不当联结，若目的为“防止财产转移”，则需举证学费实际来源于被执行人财产，方能构成正当联结。在实施跨领域惩戒时，应审查事务关联性，分析失信行为与惩戒措施是否存在本质关联，防止不当株连。在存在多种关联惩戒措施的情况下，坚持“最小限制原则”，尽量选择对权利限制最小的方式。同时，惩戒实施主体应按照惩戒措施的强度进行分层审查，对限制不同类型的权利适用不同的审查标准，如限制失信被执行人子女入学、公务员录用等涉及教育权、职业自由的基本权利时，应证明该措施与失信行为存在直接紧密的关联，若是限制参加政府采购、限制招投标或减少政策优惠等经济权利时，应证明惩戒措施与失信行为存在实质性关联，若仅是列为重点监管对象、提高检查频次等程序性监管措施，则仅需要证明存在合理关联即可。

规范性文件的备案审查机制对于规范行政权力行使、保障公民合法权益具有重要意义，欲突破当前司法实践中将备忘录等规范性文件认定为“政策”而排除审查的壁垒，需要扩大附带审查范围，明确备忘录等规范文件的法律属性，可以参照德国“规范具体化行政行为”理论，将备忘录等规范性文件纳入《行政诉讼法》第53条所规定的规范性文件审查范畴，通过将法律保留事项清单化、禁止不当联结原则具象化系统性激活备案审查制度。而在行政复议救济程序需要从传统的程序合法性审查向实质关联性进行转型，建立“程序—关联”双轨审查机制，当跨领域惩戒措施涉及到基本权利的限制时，应强制启动听证程序，要求惩戒机关就其惩戒措施的关联性提供报告，并邀请第三方专家进行论证，若行政复议机关认定跨领域惩戒措施构成不当联结的，可直接撤销该措施而非仅“建议纠正”，强化复议决定的拘束力。而在司法救济程序中，法院需要统一明确失信惩戒措施的定性，不能仅仅以失信惩戒措施属于“内部行为”或者“自动结果”而回避对实质合法性以及关联性的审查，从而导致“同案不同判”现象的出现，法院亦应当转向实质性关联的深度论证，对惩戒主体实施跨领域惩戒、株连惩戒措施时，实行举证责任倒置原则，要求惩戒主体对惩戒措施的实质关联性承担举证责任，法院则可根据受限权利类型适用差异化的审查标准，从而以判定惩戒措施是否属于不当联结。

五、结语

失信联合惩戒制度作为加强社会信用体系建设、推进社会治理体系和治理能力现代化的重要工具，不应仅关注治理目的之达成，更应当关注惩戒措施与治理目的的实质正当关联，而通过正当适用禁止不当联结原则，从惩戒主体、被惩戒对象、惩戒措施等各个方面切断公权力的肆意联结，为失信联合惩戒制度划定了清晰法治界限。未来的失信联合惩戒制度应由“一处失信，处处受限”的过时逻辑转向“过惩相当、联结正当”的法治化路径。唯有如此，失信联合惩戒制度方能平衡实现创新社会治理目的之达成与公民权利保障的有机统一，为社会信用体系建设提供坚实支撑。

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