矿业权登记制度概述

矿业权的基本属性

矿业权是一项以国家对矿产资源的所有权为基础的财产权，《矿产资源法》将探矿权和采矿权统称为矿业权。探矿权是指在法律允许的范围内勘查矿产资源的权利。采矿权也被称为“矿产使用权”，是采矿的企业和个人在开采矿产资源过程中依法享有的开采、利用和收益管理的权利。由此可见，设立探矿权和采矿权的初衷是为了保障矿产资源的合理开发利用，本质上都是权利人对物的支配。矿业权人可以依照自己的意思对权利客体享有最直接的支配权，且已登记的勘查、开采区域内，原则上不能在设立其他矿业权，这就意味着矿业权在其权利范围内具有排他性。对于矿业权的属性，在物权法出台之前有债权说、自然资源使用权说和用益处物权等多种观点。民法典物权编“用益物权”分编指出依法取得的探矿权和采矿权受法律保护。这一界定对进一步明晰矿业权的物权属性，建立产权明晰的矿业权流转市场具有重要的现实意义。

矿业权的物权属性

指导性案例《郴州饭垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议决定再审案》中，最高人民法院指出，采矿权出让合同生效不影响矿业权人的其他占有性行为。此案的判决再次重申了矿业权的物权属性，矿业权的权利内容不只体现在许可证的范畴内，许可证的到期或废止，不意味着矿业权人丧失所有与矿产资源相关的所有权益。新《矿产资源法》实施重大改革，将矿业权物权登记与勘查开采许可分离，结束了以往矿业权的物权属性与行政许可特性同载与一证的状态。矿业权人满足登记条件后将被收于具有物权效力的矿业权证书，且证书的效力不依赖于勘查许可证或采矿许可证的取得情况。此项举措显著增强了矿业权的物权属性，为矿业权人提供了更加坚实的法律保障。

矿业权的行政许可特性

矿业权与典型的用益物权相比存在一定的差异性，是一种由私法和公法共同调整的权利。在我国，矿产资源的所有者是国家，国家干预着矿产资源的使用和获得收益等权利，矿业权的取得需要基于行政许可。矿业权登记的目的并不仅限于实现其物权效力，更是国家行政权力对矿业权物权的合理干预，例如，国家通过制定《矿产资源法》、《矿业权登记管理办法》和《矿业权人勘查开采信息管理办法》等一系列法律、行政法规和部门规章对矿业权的取得、流转和责任等方面作出规定。

矿业权登记的性质

矿业权登记包含探矿权登记和采矿权登记，是特殊的不动产登记。理论界对不动产登记行为的性质仍有争议，可以基于不动产登记行为的性质辨析矿业权登记行为的性质。有的学者认为不动产登记是具体行政行为，其目的是实现国家的干预，实现行政管理的目标；有的学者认为不动产登记行为是为了公示物的归属，属于民法上的物权确认行为，是民事行为；也有学者吸收了前述二者的观点，认为登记行为包含属于民事行为范畴的当事人的申请行为和登记机关审查记载的行政行为。笔者认为，自然资源主管部门对矿业权相关权利的确认具有物权变动的公示效力和公信力，新《矿产资源法》出台后，与以往的矿业权登记相比剥离了行政许可的功能，属于一项独立的物权登记制度，登记行为具有物权效力，权利的产生、变更和消灭经依法登记发生效力，同时，矿业权登记是矿业主管部门依申请而作出的行政许可，属于行政确认行为。

矿业权物权登记制度的物权分析

2.1 矿业权物权登记的程序

矿业权的物权登记是将矿业权的相关事项纳入登记簿，新《矿产资源法》第22条指出，申请人应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。矿业权物权变动需在依法完成登记程序后才具备法律效力，实现了矿业权登记由“审批登记”到“物权登记”的根本性转变，且为了进一步规范矿业权登记行为，新《矿产资源法》第22条第4款特别授权由国务院自然资源主管部门负责制定具体的登记操作办法和流程，确保政务公开和登记程序规范化。矿业权区别于普通的不动产物权，必须依申请获得。登记机关将矿业权物权取得或变动的事项载于登记簿并为矿业权人制发矿业权证书。

如前面所述，矿业权登记是特殊的不动产登记，是否应当将其纳入不动产统一登记也是此次新《矿产资源法》修改过程中讨论的焦点。矿业权登记的特殊性在于二者的登记内容不同。矿业权登记簿以不同的勘查区块为登记单元，不动产登记不以宗地或宗海为单位编成。除此之外，两者的登记管辖不同。矿业权登记和矿业权出让的权限一致，以省部两级为主，不动产登记遵循属地原则，大部分登记机关是市、县级不动产登记机构。赞同将矿业权登记纳入不动产登记的学者认为，新《矿产资源法》实施“权证分离”的制度，将矿业权证书与勘查许可证、采矿许可证相区别，明确了矿业权的物权登记，为其纳入不动产登记创造了基本的外在条件。自然资源部印发的《探明储量的矿产资源纳入自然资源统一确权登记试点工作方案》指出，矿产资源确权登记制度应当以不动产登记为基础。从登记机关来看，矿业权登记和不动产登记都由国务院自然资源主管部门管理，具备统筹协调二者的现实条件，有望实现矿业权登记纳入不动产登记统一管理。

2.2 矿业权登记簿和矿业权证书

矿业权登记簿与矿业权证书作为矿业权公示的两种法定形式，是矿业权物权登记制度的重要组成部分，在我国矿产资源管理制度中具有重要地位。矿业权登记簿是矿业权权利归属和内容的依据，矿业权证书是合法拥有矿业权的凭证，起到矿业权登记行为完成的证明作用，两者在内容上有共性但并不完全相同，完善矿业权登记簿与矿业权证书相关制度，本质上是推进矿业权管理从“行政管控”向“物权公示”转变的过程，同时，准确把握矿业权登记簿和矿业权证书之间的关系尤为重要。矿业权物权登记的范围包括矿业权的基本内容和对矿业权处分的限制。矿业权证书记载的主要是矿业权的基本信息，是登记簿记载内容的外在表现形式。一般来讲，矿业权登记簿与矿业权证书对于同一信息应当保持内容的一致性，但实践中仍然存在登记簿与权属证书内容不一致的情况，《民法典》物权编规定，不动产登记簿与权属证书记载事项冲突时，除有证据证明登记簿有错误外，以登记簿内容为准，基于物权登记的公信力，矿业权登记出现上述情况时以矿业权登记簿的内容为准。

2.3 矿业权物权登记效力

矿业权物权登记是确定矿业权权利归属和权力范畴的重要依据，确保矿区内的权利主体能够在许可的范围内行使法律赋予的权利，在发生争议时，根据登记簿所记载的事项也就是物权凭证寻求救济途径。物权登记的公示效力使矿业权的变动情况可视化，相对一方当事人可以依据公示的矿业权物权登记掌握矿业权的基本情况，避免因信息不公开而导致的交易风险。

基于矿业权的物权属性，矿业权物权登记可以以不动产登记效力为蓝本。不动产登记行为是物权公示行为，也是行政管理行为。登记是物权法律行为生效的特别要件，也是实现物权法律关系变动的必要条件，未经过登记公示的物权变动不生效，公示后变动的物权与公示表达的内容一致。登记公示效力在于登记事项记载的内容有法律做背书，登记记载的权利人在法律上是真正的权利人。在行政法律关系中，登记行为是登记机构代表政府对不动产上的物权予以登记公示，依法确认不动产物权归属关系并使其具有对世效力，是具体行政行为。在公示生效主义下，物权具有对抗力，物权的公示具有推定效力、决定效力也可以叫做物权变动的形成效力和公信效力。

2.3.1 矿业权物权登记的形成效力

新《矿产资源法》明确了矿业权设立、变更、转让、抵押和消灭应当依法办理登记，不登记则不生效，也就是所谓的登记生效主义。《民法典》的物权编并没有一概而论，通过设立例外条款确保特殊物权种类的法律适用包括因继承、建造拆除、生效法律文书和征收征用决定。以矿业权为例，一般来说矿业权的主体不能是个人，根据2009年和2011年国土资源部发布的通知可知，探矿权和采矿权人必须是企业法人，事业单位法人也可以成为探矿权的主体，因此不存在因继承而导致的矿业权物权变动。矿业权物权登记的内容是申请人在一定的勘查、开采区域内对相关矿产资源享有的权利，矿产资源作为非可再生资源不存在建造拆除的情形。生效法律文书的效力原则上属于矿业权物权形成效力的例外情形，但如果不符合登记条件，即使法律文书已生效也面临无法执行的后果。例如于红岩与锡林郭勒盟隆兴矿业有限责任公司执行监督案，采矿人权受让人资格不符合矿业权登记条件，在执行阶段意图通过变更主体规避行政机关审查，最终被裁定驳回申诉。征收和征用属于矿业权物权登记形成效力的例外情形，新《矿产资源法》建立了矿业权收回及补偿制度，为了公共利益的需要可以依法收回矿业权并给予补偿，这一行为本质上也是一种行政征收行为。

2.3.2 矿业权物权登记的推定效力

矿业权依登记发生物权变动，按照公示公信原则推定矿业权物权登记真实有效，也就是说，除非存在相反证据，那么推定物权登记簿上的人是矿业权的所有权人。对于第三人来说，矿业权物权登记的真实性由国家作保障，是最具社会公信力的事实，而矿业权物权登记的推定效力不影响事实上的权利状况，其作用只影响证明责任，即矿业权物权登记的权利人无需证明登记内容为真，举证责任由主张真实权利与矿业权物权登记内容不一致的当事人承担。

2.3.3 矿业权物权登记的公信效力

矿业权物权登记的公信效力是保障交易安全，提高交易效率的重要制度功能。矿业权物权登记记载的权利人在法律上被推定为矿业权人，即便后续存在事实证明登记记载的矿业权物权存在瑕疵或有重大错误，对于信赖其存在并且基于这种信任从事交易行为的人，法律仍然承认其行为与真实的矿业权具备相同的法律效果。在办理矿业权物权登记后，因为信赖登记效力而实施交易行为的，符合善意取得的构成要件。由于矿业权转让的特殊性，矿业权的善意取得区别于不动产的善意取得，矿业权的主体只能是法人，不具备法人资格或勘探、开采资质的第三人，即使对无权处分矿业权并不知悉，也不构成善意取得。矿业权物权涉及的是国家所有的矿产资源，不动产的善意取得一定程度上可能影响国家对矿产资源的管控，因此，立法上可以对矿业权物权的善意取得做进一步的规定以平衡矿业权特殊性带来的交易风险。

矿业权物权登记制度的现状及问题

矿业权登记法律体系不清

目前我国涉及矿业权登记的法律法规主要有《矿业权人勘查开采信息管理办法》、《矿业权登记信息管理办法》和《矿产资源勘查区块登记管理办法》等，尽管新《矿产资源法》的出台进一步规范了矿业权的登记制度，形成了以公示性的物权登记为基础，管理性的行政登记为辅的立体登记体系，但规范矿业权登记的相关办法都是从行政机关执行管理职能的方面规定的，具体登记程序和要件等必要内容并没有统一的标准，导致各地矿业权登记标准不一致。其他国家的矿业权登记法律体系有值得我国借鉴和参考之处。例如，美国对矿产资源实行分类管理，对应不同的登记方式，按照“申请、许可和登记”的流程实施矿业权申请登记和矿产开发租约的申请登记。尽管作为联邦制国家，联邦和州有各自的矿业法律法规，但几乎所有的州法律中均对涉及矿业权登记的相关内容有专门的条款规定。

矿业权异议登记制度缺失

现行《矿产资源法》及其相关配套法规均未规定异议登记制度。“有权利必然有救济”，作为物权登记制度中的重要组成部分，异议登记制度源于物权的追及效力，是真实权利人阻却不动产物权公示效力而采取的一种救济措施，异议登记的前提是存在错误登记。按照物权公示公信原则，登记簿记载的权利事项应当被推定为正确，但当登记权利人与真实权利人不一致时，如何再更正登记就是异议登记制度需要解决的问题。异议登记的核心功能在于发现登记错误后，到办理更正登记之前，暂时阻断已登记物权的公信力。实践中不乏因登记错误而引发的矿业权纠纷，因为没有异议登记制度使得缺乏有效救济途径，给自然资源主管部门和相关权利人增加了不必要的麻烦。新《矿产资源法》的修改并未涉及矿业权的异议登记制度，矿业权异议登记制度的缺失导致真实权利人救济渠道不畅，增加了矿业权交易风险。确定异议登记的法律效力，在矿业权领域建立完善的异议登记制度十分必要。可以参考不动产异议登记制度，同时兼顾矿业权的特殊性，通过制度创新保障矿业权人的合法权益，维护矿产资源的市场交易秩序。

“权证分离”后的新旧证书衔接

旧《矿产资源法》规定了“一证载两权”，勘查许可证载明了探矿权，采矿许可证载明了采矿权，二者都是经过相关部门审查，审核通过后授予的证书。《矿产资源法》修改后，未来将存在勘查许可证、采矿许可证、探矿权证和采矿权证四种证书，应当关注权证期限的衔接问题。矿业权取得在先，有期限的限制，勘探、开采许可证取得在后，且不同矿产资源类型所授予许可的期限也不同。除此之外，为了统一管理是否应当要求统一更换新的矿业权证书这一问题也应当被考虑到。

矿业权物权登记制度的完善措施及建议

健全矿业权物权登记法律体系

良法是善治的前提，完善的矿业权物权登记制度离不开健全的矿业权物权登记法律体系。现行的矿业权登记法律体系是以《矿产资源法》为核心，相关登记管理办法等行政法规和部门规章为补充的法律体系，但与国际法和发达国家的矿业权法律体系相比仍有不足之处，规范矿业权登记势在必行。可以借鉴日本、法国等国家制定专门的《矿业法》，为矿业权物权登记划定统一、规范的标准，将矿业权登记基本内容和登记形态作明确的规定。建议采取“基本法+特别法”的立法模式。一方面可以在《矿产资源法》或配套法律法规中明确矿业权的用益物权属性，消除与《民法典》物权内容的冲突；另一方面制定专门的《矿业权登记管理条例》对登记机关、登记程序、登记效力等内容作出具体规定。统一登记标准，建立全国统一的可供操作的矿业权登记要件清单，明确不同类别矿业权登记的基本条件和特殊要求，对于环境影响评价等前置审批可以考虑登记后监管，提高登记效率。建立全国联网的矿业权物权登记信息平台，实现信息共享推行“互联网+登记”模式，实现线上申请、线上审核，简化登记流程，建立健全矿业权物权登记评价审核机制，定期对矿业权登记工作进行考核，确保登记程序合法合规。

健全矿业权物权登记法律体系是一项系统工程，需要立法机关、行政机关和司法机关三方的协同配合。只有建立科学完备的矿业权物权登记法律体系，才能为矿产资源的开发利用提供坚实的法治保障。除了物权登记法律体系外，矿业权权利保障的内容也应当立法的形式呈现。新《矿产资源法》修改后，配套的法规应当逐步配齐起补充作用满足现实需求。作为矿产资源管理者职能的来源，应当明确管理职能的权限，具体列举矿业权监督的措施，特别是要向权利人和社会公众公开因职务行为导致侵害的救济途径。

制度的完善程度直接关系到行政管理效能的发挥。矿业权登记作为矿政管理的重要内容，相关登记制度的不完善一定程度上影响了国家对矿产资源的有效管控，除了相关法律法规缺失可能导致的跨区域协同管理困难外，矿业权的登记效力也模糊不清，制约了行政机关的规划职能和有效监管。例如实践中出现的越界采矿行为就是自然资源主管部门的空间规划职能与矿业权登记管理的冲突，严重影响了待设矿规划矿区的管理秩序法益。矿业权物权登记信息没有统一的标准，使得监督管理部门无法配齐相应的监督手段，因矿业权登记信息未及时更新而导致的违法勘查、开采事件时有发生，给国家和市场交易主体带来了一定的交易风险。

建立异议登记和错误登记救济制度

根据《民法典》第220条规定，利害关系人可以就不动产登记簿记载的错误事项申请异议登记。尽管矿业权物权登记制度可以直接参考不动产登记制度，采用预告登记、异议登记等形式弥补瑕疵，一定程度上能够解决制度缺失的问题。但基于矿业权物权登记的特殊性和矿产资源领域交易的稳定性，直接照搬不动产登记制度无法解决现有问题，需结合实际情况作适当调整并建立适配矿业权物权登记的异议登记制度。

与已申请登记的矿业权有其他利害关系的第三人在申请异议登记后需要明确主体责任，这是落实异议登记制度的重要保障。因错误登记导致权利人造成损失的，依法追究相关主体责任，包括但不限于矿业权登记申请人和登记机关。确定了责任主体后可以通过登记程序或诉讼程序采取救济措施。涉及权利事项的错误登记，应当由登记簿所载的权利人同意后才能够进行更正，其他事项的错误需要由权利人提供登记与事实不符的依据，由登记机关予以更正。如果是涉及权利关系的错误登记，应当通过诉讼解决。旧《矿产资源法》框架下存在诉讼程序选择上的差异，先采取民事诉讼还是行政诉讼并无明确的规定。新《矿产资源法》出台后，可以参照《民法典<物权编解释一>》的规定，因物权归属和登记的基础事项提起民事诉讼的，应当依法受理，据此将矿业权物权登记争议区分为权属争议和行政争议采取相应的诉讼救济途径。

新旧证书的衔接遵循“应换则变”的原则

取得勘查许可证和采矿许可证的前提先获得矿业权，勘查和开采行为必然受制于许可证的期限，两类许可证期限也必然受制于矿业权的期限。考虑到矿山开采的实际情况，在不影响行政许可规定的情况下，采矿许可证的有效期最长不宜超过10年，且不超过开采方案设计年限和采矿权的期限。旧《矿产资源法》框架下的勘查许可证和采矿许可证期限届满后，应当重新提交许可申请。勘查许可证和采矿许可证有效期届满时，尚在有效期的矿业权人有权重新申请许可，在获得新的许可后才能进行勘查开采工作。

按照法不溯及既往的原则，新法不适用于生效前的行为，新《矿产资源法》不能适用于其生效前已经发生的行为和事件。行政法上的信赖保护原则要求行政机关不得擅自改变已生效的行政许可，因此，在过渡期内，应当保障基于旧证取得的合法权益不受新法实施的直接影响。新旧矿业权证书是否更换应遵循“应换则变”的原则，2025年7月新《矿产资源法》施行后，不再颁发旧的勘查许可证和采矿许可证。7月前尚在有效期内的矿业权证书可以继续使用，无需更换。如矿业权人因变更矿区范围、开采方式等内容需申请变更登记或主动申请更换新证的，各级自然资源主管部门应当按规定依法为矿业权人颁发新的矿业权证书、勘查或开采许可证，原证书作废并重新核定计算新证书的有效期限，同时继续延续矿业权电子证照的制发并接入全国一体化政务服务平台，确保矿业权物权登记的公示力。

结语

新《矿产资源法》的修改历史性地实现了矿业权物权登记与矿产资源勘查和开采行为许可相分离的制度，在维护矿业权人合法权利的同时兼顾了行政管理部门对矿产资源勘查和开采行为的行政管制。尽管已经在法律层面实现了“权证分离”，肯定了矿业权的物权属性，但矿业权物权登记法律体系和相关物权登记制度的缺失以及新旧法出台后的权属证书衔接等问题仍然不可忽视。想要解决现阶段矿业权物权登记制度的相关问题，首先应当以《民法典》的物权编为蓝本，健全矿业权物权登记法律体系，为矿业权所有者提供完备的法律保障，同时可以参照不动产登记的救济途径，建立矿业权登记的异议登记和错误登记救济制度，以不断适应矿产资源管理的现实需求。