引言

伴随社会经济持续增长与医疗卫生水平的显著提升，全球范围内的人口结构老龄化态势日趋凸显。当前，我国已跻身全球老龄人口规模首位。据2024年底统计数据，境内60周岁及以上群体达3.1亿，占总人口比重攀升至22%；其中，65周岁及以上群体为2.2亿，占比15.6%，相当于全球同年龄段人口总量的四分之一左右。尽管老龄化进程对经济运行与社会治理构成多重压力，但其催生的新兴增长点同样值得关注。作为老龄化社会中最具成长性的经济形态，银发经济涵盖面向老年消费群体的产品供给、服务输送及全生命周期养老准备等多元经济活动，蕴含着可观的市场容量与发展空间，而养老服务业则构成该经济体系的核心板块之一。伴随银发经济蓬勃兴起，加速推进养老服务产业提质增效，已成为驱动国民经济与社会事业协同演进的关键动能。党中央历来将老龄事业与相关产业置于治国理政的重要议程。党的二十届三中全会明确指出，需系统优化养老事业与养老产业的发展模式及制度安排，大力培育银发经济新增长点，为新时代有效应对人口结构深刻变化提供了战略指引与行动纲领。2025年1月7日，中共中央与国务院联合发布《关于深化养老服务改革发展的意见》。该文件明确要求：一是完善覆盖城乡的养老服务网络体系；二是推动服务供给结构的系统性优化；三是充分释放养老事业与产业发展的内生动力。此外，《意见》着重提出建立健全政府、市场与社会三方联动的协同治理机制，以促进养老服务事业与产业的深度融合与协调发展。然而，立足现实国情加以审视，我国银发经济的发展进程与人口结构老龄化速度之间尚存在明显落差，整体仍处于初级培育阶段。尤为突出的是，“未富先老”这一结构性矛盾对养老服务产业的可持续运营构成了显著制约，形成了发展中的现实困境。另外，我国养老服务在发展过程中暴露出一系列待改善的地方，比如立法层面高位阶法律缺失、监管制度不全面、保障机制不健全等，难以满足老年人日益增长的多元化养老需求。置于上述语境之下，依托法治化手段对养老服务发展予以系统规制与正向激励，兼具重大的实践价值与时代紧迫性。

一、养老服务的概念界定及法律属性

（一）养老服务的概念

自改革开放政策实施以来，我国社会福利领域经历了社会化转型，老年福利服务的供给主体逐步从国家单一承办向多元社会主体开放。此一阶段，面向城市老年群体的居家与社区相衔接的服务形态开始涌现。1993年，民政部在《关于加快发展社区服务业的意见》中首次正式引入“养老服务”这一概念。此类社区导向的服务模式，与改革开放前仅针对特定老年群体开放、具有浓厚福利色彩的城市福利院及农村敬老院等传统机构存在本质区别，故而被界定为“养老服务”。2006年，国务院发布《关于加快发展养老服务业意见的通知》，首次对“养老服务业”的概念边界与范畴体系作出官方阐释，并倡导积极培育社会化养老服务机构。2012年修订的《老年人权益保障法》第五条进一步确立国家应构建以家庭照护为根基、社区平台为纽带、专业机构为支柱的养老支持体系。然而，该条款未对“养老服务”进行清晰界定，且内部逻辑存在张力。具体而言，立法者虽将居家养老纳入社会养老服务体系的组成部分，但纵观该法其余条文，凡涉及养老服务之表述，均集中规定于第四章“社会服务”项下。由此引发关键争议：养老服务在立法层面究竟特指向老年群体供给的社会化专业服务，抑或同时涵盖亲属成员提供的非正式照护？此问题直接关涉全国性养老服务立法的功能定位与制度取向，亟需深入探讨。

审视各地养老服务相关立法实践，绝大多数地方性法规均对其调整对象即养老服务整体或特定服务形态作出了较为清晰的定义。细察这些规范文本可见，无论是对具体服务模式的界定，抑或对养老服务范畴的总体阐释，其核心指向皆为社会化、专业化的服务供给，而非家庭内部的非正式照护。比如《浙江省社会养老促进条例（2015）》第二条对“社会养老服务”亦作了界定“本条例所称社会养老服务，是指在家庭成员承担赡养、扶养义务的基础上，由政府的基本公共服务、社会组织的公益性和互助性服务、企业的市场化服务共同组成的为老年人养老提供的社会化服务，包括居家养老服务、机构养老服务等。”在该条例中，社会养老服务被明确界定为一种社会化服务。专门对“养老服务”概念作出界定的是2015年12月通过的《江苏省养老服务条例》，该条例第二条规定：“本条例所称养老服务，是指为老年人提供的生活照料、健康管理、康复护理、精神慰藉以及紧急呼叫与救援等服务。”前述规范均仅罗列了养老服务的具体事项，而未阐明其法律属性与规制特征。然据其立法宗旨与制度设计加以推断，两处条例所称之养老服务，实质上均指向社会化、专业化的服务供给。直至2018年，《广东省养老服务条例》第二条首次对“养老服务”这一法律概念作出体系化、完整性的规范界定：“本条例所称养老服务，是指在家庭成员承担赡养、扶养义务的基础上，由政府和社会为老年人提供的生活照料、家政服务、医疗保健、康复护理、精神慰藉、文体娱乐、紧急救援、临终关怀等服务。”自此之后，凡采用“养老服务（促进）条例”之名称的地方性法规，多数均对“养老服务”这一法律概念采取了趋同化的界定模式。综合前述规范分析可见，于我国现行法律体系之内，养老服务作为特定法律概念，通常被诠释为国家及社会力量面向老年群体生活照料所提供的社会化、专业化服务供给。此种界定着重凸显其与家庭内部赡养、扶养责任之间的区分，强调以国家公权力及社会组织为义务主体所承担的养老保障职责，其制度功能在于填补家庭养老模式的功能缺位。

（二）养老服务的法律属性

对养老服务予以精准定性，乃关乎该产业可持续、高质量发展的核心前提。然而，实践层面普遍存在将其与老年社会福利混为一谈的认知偏差。实则，二者分属性质迥异的制度范畴，不可等同视之。老年社会福利系政府基于《宪法》《老年人权益保障法》及相关社会保障规范，面向老年群体所承担的法定给付义务，体现为国家在养老领域的公共职能履行，具体涵盖面向特殊困难群体的补缺型福利与覆盖全体社会成员的普惠型福利两类形态。反观养老服务，其可作为老年社会福利的一种供给机制或实现载体；政府通过购买服务方式委托社会力量具体承接，仅系服务供给主体的变更，而非政府自身责任的豁免。换言之，公共服务供给模式的创新，并不意味着政府法定职责的转移或弱化。

据此可推，养老服务并非老年社会福利本身，而是后者的一种具体实现路径或运作机制，其本质上属于社会化服务供给机构所提供的市场化或准市场化服务范畴。其是养老服务机构接受养老照料义务人（家庭或者国家）的委托，向老年群体供给生活照护以满足其生存与发展需求的民事法律行为。作为法定照料义务承担者的家庭或国家，既可亲自履行该义务，亦可通过契约方式交由第三方代为实施。须予厘清的是，义务主体亲自提供的生活照护属于法定义务之履行，而非市场化服务范畴。具体而言，家庭成员基于赡养义务所实施的生活照护、国家基于老年福利职责直接供给的生活照护，均不构成养老服务之内涵。唯当专业服务机构接受前述主体之委托，以其专业资质代为提供生活照护时，此类活动方具备养老服务的本质属性。

二、我国养老服务的发展现状及现实困境

（一）发展现状

近年来，得益于党政部门的高度关切与社会多元主体的协同参与，我国养老服务事业实现了长足进展，制度供给与政策框架亦日趋健全。自党的十八大以来，国家出台了一系列政策文件，如《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》等，为养老服务的发展提供了政策指引和支持。伴随我国养老服务网络建设的纵深推进，以家庭照护为根基、社区平台为纽带、专业机构为支柱，同时融合医疗救治、健康维护与康复护理的综合性服务体系正加速成型。服务供给范畴持续拓展，已延伸至日常起居、营养膳食、医疗康复、长期照护、文化娱乐、社会参与等多元维度。就居家照护维度而言，各地方政府积极创新服务供给模式，采取财政购买服务、扶持专业组织等机制，向居家长者输送个性化、差异化的服务产品。在社区照护层面，基础设施网络日益完备，日间托养中心、老年文体活动站等实体平台为辖区内老年人就近获取服务提供了便利条件与物理载体。与此同时，养老机构的数量和质量也都有所提升，一些高端养老机构提供了更加专业化、个性化的服务。此外，信息技术与养老服务领域的融合持续深化，智能化、数字化照护模式日益普及。依托物联网感知、云计算平台及大数据分析等新兴技术手段，服务供给的精准性与响应效率显著提升，从而为老年群体带来更为便利、优质的使用体验。

（二）现实困境

1.立法上，高位阶法律文件缺失

我国《“十四五”养老规划》的发展目标提到：“养老服务多业态创新融合发展。”由此可见，针对社会养老服务的法律调整范围已突破传统狭义的日常照护与康复护理之界限，延伸至与老龄群体生活质量密切相关的多元产业形态。然而，此类广泛涉及民生福祉的产业领域却缺乏高位阶的基础性立法支撑，即便在行政法规层级，亦未出台诸如“养老服务管理条例”这般具有普遍适用效力的全国性规范。反观我国现行法律体系中的其他部门领域，通常由基本法律、行政法规、部门规章及地方性法规等层级规范共同构成完整的制度架构，而社会养老服务领域尚未形成此种体系化的立法格局。由此导致的问题是：当不同层级的部门规章与地方性法规出现规范冲突时，缺乏一部统领全局的纲领性法律文件予以统筹协调与权威裁决。如民政部颁布的《养老机构管理办法》第二条第二款规定：“本办法所称养老机构是指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构。”而《太原市养老机构条例》第三条规定：“本条例所称养老机构，是指依法设立为老年人提供集中居住和照料服务的机构。”两部法律文件在一定程度上有不同，但发生冲突时并没有效力优先级的解决办法，只能根据《立法法》第九十五条第二款“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”，鉴于各地现行规范繁杂交错，若动辄提请全国人大常委会裁决，既不具备现实可行性，亦将严重损耗立法资源。有鉴于此，治本之策在于从顶层制度设计切入，通过提升立法位阶、构建体系化的法律框架，从根本上化解规范冲突与适用困境。

2. 执法上，法律监管评估机制不健全

行政主体在驱动养老服务体系建设进程中，往往聚焦于基础设施投入与服务供给扩张，而对事中事后监管及绩效评估机制关注不足。殊不知，有效的监督机制与科学的评价体系乃是衡量养老服务实际效能、确保其可持续运转的核心制度支撑。当前，我国养老服务领域的监督评价机制面临多重困境：其一，专项监管规范体系尚付阙如，独立的专业化监管机构亦未设立；其二，该领域监管事务横跨民政、卫生健康、消防救援、住房城乡建设、市场监督管理等十余个行政系统，但各主体间职责权限界定不清，法定协作程序与信息共享渠道匮乏，导致监管碎片化与效能损耗。另一方面，诸多养老服务供给主体虽内部制定了服务规范，但鲜有建立常态化的自我评价机制，亦缺乏引入独立第三方开展专业评估的制度安排。上述多重因素的叠加效应，直接导致服务供给品质低下、专业化程度不足、用户体验欠佳等现实困境，进而对养老服务产业的健康可持续发展形成显著制约。

3.资金供应上，保障制度不健全

当前，针对公共服务供给，各国普遍制定激励性政策以引导社会资本深度参与，然而实践层面养老服务的资源筹措仍高度倚重公共财政。现行规范多要求行政主体确保养老事业经费充裕，并将一般公共预算支出与彩票公益金列为核心资金来源。然财政承载能力毕竟存在边界，公共部门对服务支出的过度包揽易使养老事业陷入可持续性危机；一旦财政收入萎缩，政府将陷入无力履职的困局。鉴于养老服务兼具公共产品与社会服务之双重属性，国家应在推进过程中积极吸纳社会力量，并构建系统化的制度保障。审视现行地方性规范，针对社会资本的条款多为原则性倡导，缺乏清晰的法律地位界定，难以有效提振市场主体的投资预期。社会资本作为公共服务供给体系的关键要素与重要支撑，其功能发挥有赖于明确的制度身份。行政主体应当通过立法确认其法律地位，建立负面清单管理制度，有序开放特定公共服务领域，激发社会参与活力。

三、我国养老服务的法治化路径

（一）完善养老服务立法体系

就制度建构视角而言，完善社会养老服务的法治保障体系，首要环节在于制定位阶适当、统一适用的基础性法律规范，从而为行政执法与司法裁判提供明确依据与操作准绳。目前，我国尚未出台全国性的养老服务法，养老服务的顶层制度设计主要依靠党中央和国务院发布的政策性文件，各地虽积极开展养老服务立法，但以地方立法为主的治理模式存在诸多弊端。因此，应加快制定全国性的养老服务法，明确养老服务的基本原则、相关主体的权利义务、市场准入和退出机制、监管体系等基本法律问题，形成统一的法律规范，解决各地立法不一致的问题，保障老年人在全国范围内能够公平地享受养老服务。在立法过程中，应充分考虑养老服务的社会福利属性和产业属性，平衡各方利益。养老服务立法应当确立普惠性价值基准，保障服务供给的规模充裕性、价格可及性与品质可靠性，确保全体老龄群体平等且无差别地享有相关权益；同时确立人格尊严价值基准，切实维护老年主体的自主意志与尊严权益；坚持促进性原则，采取鼓励和引导措施，促进家庭、企业和社会组织参与养老服务供给；坚持辅助性原则，明确家庭和社会在养老服务供给中的优先责任，政府发挥辅助性或兜底性功能。

（二）强化养老服务监管体系

为保障养老服务的可及性、高质量供给以及公平竞争的市场机制，必须强化养老服务监管体系。对此，需建立健全针对养老服务的监督机构及其定期审核评估制度。

首要举措在于构建独立的监管组织体系。此类监管机构须与养老服务供给主体保持组织分离，以保障监督判断的客观中立性。为强化对养老服务机构的系统性监管，营造高效有序的市场竞争环境，建议在民政行政主管部门内部设立专门监督职能机构，从严审核服务供给主体的资质准入，动态监测服务运营全流程，并搭建跨部门的信息互通与共享机制。此外，应组建由行业专家及老年群体代表共同参与的监督委员会，专司程序性规范的意见征集与实施监督，兼顾专业判断与民意表达之双重功能。值得注意的是，当前部分地区已在监管细则、职责划分及措施手段等方面进行了探索性规范。此外，尚需明晰监管主体与监管事项在不同阶段的对应关系。行政许可机关专司养老服务机构设立许可的审查批准，履行事前监管职能；备案管理机关则针对机构备案信息的真实性、完整性及变动情况，承担事中与事后的持续性监督责任。

其二，设置定期审核评估制度。养老服务供给主体与监管主体须定期提交运营状况报告，内容涵盖服务品质、人力资源配置、投诉受理情况等维度。除内部自评与行政评估外，引入独立第三方开展专业化评价亦属关键环节。近年来，随着政府购买居家与社区养老服务规模持续扩大，越来越多的市场主体参与其中，客观上为构建科学完备的质量评价体系奠定了基础。重视并公开监管主体对服务供给主体的审核结论，不仅有助于强化行业监管效能，亦能助力服务机构树立良好品牌形象、扩大社会影响力，从而形成行政力量与市场机制的良性互动。有鉴于此，养老服务立法应对周期性审核评价的具体程序、标准及效力予以明确规定。

（三）促进养老服务供给和产业发展

养老服务法具有促进法属性，应充分运用行政、财政、土地以及税收等支持手段，广泛动员社会力量积极参与和促进养老服务体系建设。政府可以通过财政补贴、税收优惠等政策，鼓励企业和社会组织投资兴办养老服务机构，开展养老服务项目。针对此方面，可借鉴美国运用财税杠杆激活市场主体的成功实践，持续优化“行政引导—市场主导—社会参与”的多元协同治理架构，以期提升养老服务资源配置效率，充分释放银发经济的增长动能。其一，运用税收抵扣、定向补贴、绩效奖励等差异化政策工具，引导各类市场主体深度参与养老服务领域。针对从事适老化智能设备研发、智慧养老技术创新的市场主体，可适用研发费用税前加计扣除政策；面向专注长期照护服务供给的企业及社会组织，可设立专项运营补助机制；对于在社区层面开展日间托养、健康干预等服务的公益性组织，可实施适度的财政激励措施。其二，依托政府购买服务机制，有序引导企业与社会力量承接公共养老服务项目。将居家照护、日间托养、康复理疗等细分服务品类纳入政府集中采购目录，明确服务质量规范与准入门槛，通过竞争性招标程序遴选优质服务供给主体，进而实现养老服务资源的优化配置，推动产业可持续演进，充分激活银发经济的市场潜能。

四、结语

在银发经济快速发展的时代背景下，养老服务作为应对人口老龄化挑战的核心领域，其法治化建设不仅关乎老年群体的福祉，更是推动经济社会高质量发展的重要抓手。通过系统分析我国养老服务的发展现状与现实困境，揭示了当前立法体系缺失、监管机制不健全、资金保障不足等深层次问题，并从法治化路径出发提出针对性解决方案。研究表明，构建以《养老服务法》为核心的立法体系、强化多元协同监管机制、完善市场化支持政策，是实现养老服务高质量发展的必由之路。未来，我国养老服务法治化建设需进一步平衡政府主导与市场活力的关系，既要明确家庭、社会和政府的责任边界，也要通过制度创新激发银发经济潜能。综上所述，推进养老服务领域的法治化转型，乃是一项牵涉面广、层次复杂的系统性制度建构工程，有赖于立法供给、行政执法、司法救济及社会协同治理的有机衔接与多维互动。唯籍由顶层设计的制度创新与常态化运作机制之确立，方能有效回应老龄群体多样化、品质化的照护需求，进而达成“老有所养、病有所护、精神有所寄”的社会治理愿景，为积极因应人口结构深度老龄化趋势提供稳固的法治基石与制度保障。

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