引言

党的十八大以来，习近平总书记对“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”作出一系列重要指示。党的二十大报告指出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’”、“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。”内蒙古自治区作为边疆少数民族地区，自上而下按照总书记的要求，紧紧依靠群众探索创新，形成了行之有效，符合民族地区发展的经验做法。“枫桥经验”为多民族地区的基层社会治理提供了创新发展思路和制度化的依据。“基层社会治理是整个社会治理的核心”，边疆地区的稳定和发展是基层社会治理体系的重要组成部分，在边疆地区基层社会治理中坚持和发展“枫桥经验”是符合铸牢中华民族共同体意识总体要求，维护国家安全和社会稳定的有力举措。

一、新时代“枫桥经验”的内涵

（一）“枫桥经验”的历史演进

“枫桥经验”作为具有中国特色的基层社会治理典范，其演进历程折射出我国基层社会治理的独特轨迹。

在社会主义教育运动这一特定历史背景之下，枫桥地区创新性地孕育出政治动员期的雏形，创造性地发展了“矛盾就地化解”的治理理念，此理念的核心要点在于，借助群众路线的制度化实践方式，把基层社会矛盾的处理途径，由以往的强制性手段转变为说服教育手段，毛泽东对“社会问题社会化解决”的“枫桥模式”给予肯定，这为后续基层社会治理创新提供了最初的示范范例。

制度转型阶段的调适状况，改革开放所引发的社会矛盾转变促使“枫桥经验”达成了从政治治理到行政治理的范式转变，社会治安综合治理“群防群治”体系的构建值得留意，这意味着国家权力与基层社会治理的有机衔接机制初步形成，在法治化进程以及科技改革的双重推动下，“枫桥经验”呈现出较大的制度跃迁态势。一方面，借助引入专业法律调解机制，达成了传统调解的现代转型，另一方面，数字化治理工具的融入，重塑了基层社会治理的运作逻辑。

“枫桥经验”内涵的演变全面展示出中国社会治理中“路径依赖与制度创新”二者的辩证统一关系，提升基层社会治理效能的关键之处在于达成传统治理资源和现代治理技术的有机融合，这种有中国特色的社会治理现代化路径，为发展中国家的政治发展给予了有价值的参考范例。

（二）新时代“枫桥经验”的具体内涵

“枫桥经验”作为基层社会善治的旗帜，在时代的变迁下仍然保持着蓬勃的生命力，在新时代呈现出更为丰富的理论内涵和实践价值。一是党建引领的治理体系，由基层党组织在组织建设和工作机制两方面统筹社会治理资源。例如，构建“镇党委—村社党组织—网格党小组”的“基层微网格”工作方案，推行“党建+治理”的工作模式，达成网格内党组织的全面覆盖，实施党员亮身份、亮承诺、亮业绩的“三亮工程”。其次是源头治理的预防体系，制定有关矛盾纠纷调解的地方标准，构建人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”机制，推行“人民调解+司法确认”模式，推动矛盾纠纷实现高效化解，培育乡村“法律明白人”以及农村学法用法示范户，打造覆盖全业务全时空的法律服务网络。是协同共治的联动体系，设立综合指挥中心，推进社会治理朝着现代化方向发展，培育社区社会组织，发展“新乡贤”调解队伍，帮助社会治理向纵深方向推进。

新时代“枫桥经验”以“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”作为治理目标，在此基础之上发展，它形成了一种工作格局，即依靠党建引领，充分发动群众力量预防各类纠纷，并有效化解矛盾，构建起涉及自治、法治、德治以及智治这四个方面的治理模式，实现了四者的有机融合。

二、边疆地区基层社会治理的现实困境

（一）现实层面

1．地缘复杂性

我国边疆地区呈现出独特的“空间—文化—安全”三重复杂性架构，多维相互交织的地缘特性对基层社会治理的实践逻辑有着深刻的塑造作用，在空间维度上，漫长的边境线以及稀疏的人口分布形成了治理单元高度碎片化的特点，大量密集的跨境往来产生了特殊的跨国社会空间，领土边缘性以及跨境往来的强流动性给传统的社会治理模式带来了严峻的挑战，跨境流动的增加带动了经济交往，还为非传统安全威胁提供了渗透途径。某些特殊场所也有可能成为极端思想传播的潜在节点，这种多维聚合的复杂性特性，就是边疆基层社会治理特殊性的关键要点，边疆地区相较于其他区域有着不同的维稳需求，多民族聚居的格局和深厚的思想影響共同构建了独特的政治认同，这种文化多样性孕育出丰富的交往交流交融实践，也不可避免地给予了治理惯习的调适难题，在传统习惯法与现代法治体系的衔接之处大多时候会产生制度摩擦。

2.经济发展不平衡

经济发展不平衡在社会治理层面最显著的表现是公共服务与法治资源分布不均。在社会治理现代化的进程中，边疆民族地区公共服务与法治资源配置呈现出独特的空间政治特征。边疆地区的公共服务供给存在着明显的梯度差异——以医疗资源的集聚效应为例，乌鲁木齐周边200公里半径内集中了全疆83%的三甲医院资源，这种“中心—边缘”衰减模式在很大程度上制约了边疆民族地区基本公共服务均等化进程。在法治资源配置领域，边疆民族地区面临着同样的困境。司法服务的空间失衡问题尤为突出，基层人民法庭的服务半径普遍超过50公里，在西藏那曲地区某些偏远乡镇，群众寻求司法救济甚至需要跋涉180公里以上；据不完全统计，边疆地区的双语法律人才密度仅为东部发达地区的五分之一，这种人才断层直接导致了法律援助案件承办率远远低于内地平均水平。

（二）法律层面

1.立法和法律适用不完善

边疆地区的地方性法规体系尚不完善，部分领域存在立法空白，导致治理依据不足。在中国特色社会主义法治体系建设进程中，边疆地区的地方立法工作面临着特殊的规范供给困境。在边境管理领域，尽管《陆地国界法》已构建基本制度框架，但省际协作立法仍处于空白状态，导致诸如界河治理、跨境生态保护等具体问题缺乏可操作性规范；在生态安全屏障建设方面，三江源、祁连山等重大生态功能区缺乏专门立法保护，现有环境保护条例对高寒生态系统特殊性的考量不足，例如西藏那曲高寒草原退化防治仍主要依靠政策性文件；尤为突出的是民族文化保护领域，非物质文化遗产的活态传承缺乏法律保障，以新疆维吾尔木卡姆艺术为例，其商业开发与原生境保护之间的法律边界至今未能明晰。

2.多民族特性以及文化方面的差异

多民族特性以及文化方面的差异致使国家法律与民族习惯法很难寻找到恰当的平衡点，在法律实践这一领域，传统习惯法和现代国家法律体系之间的矛盾一直存在，在民间纠纷调解过程中出现了“双重规范”相互冲突的复杂状况，在藏区继承纠纷案件中，因为民间信仰与民法典进行调适的成本一直处于较高水平，平均处理周期长达6-8个月，这样一种法治实效出现折扣的现象，在较大程度上对国家法在边疆地区的权威性造成了影响。

3.执法规范化水平有限

受经济水平和法律资源分布现状的影响，基层执法队伍专业化水平相对有限，法治素养与数字化治理能力有待提升。基层执法人员的专业能力存在多维度的“能力鸿沟”：在法治素养层面，双语法律文书制作的合格比率并不高，行政处罚案件证据存在瑕疵的比率也不容轻视，这充分体现出执法人员对于行政程序法的掌握存在系统性的薄弱之处。在数字化治理转型的背景环境下，执法队伍的科技应用能力呈现出“双重落后”的情况——执法人员之中只有少数人可独立操作移动执法终端，并且民族语言执法系统的覆盖范围尚未超过半数，使得“数字鸿沟”与“语言鸿沟”叠加放大。

4.社会公众参与不足

边疆民族地区的公众参与呈现出明显的“三低特征”：参与率低、持续性低、效能感低。社会公众参与社会治理的积极性远远低于内地，同时，大部分参与者以临时性参与为主，仅有极少数人愿意持续参与，并且大部分参与者不认为自己的意见能够被充分采纳。这种参与困境在牧区表现得尤为突出，且参与者以老年群体为主，形成了典型的“象征性参与”特征。

三、从法治视角完善基层社会治理体系

基层治理是国家治理的基石，推进边疆民族地区基层治理体系和治理能力现代化，必须坚定不移地贯彻依法治理的基本原则，将治理活动纳入法治化轨道。习近平总书记强调，坚持和发展“枫桥经验”，贯彻党的群众路线，需要善于运用法治思维和法治方式去解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。

（一）强化顶层设计，完善预防性法律制度

始终坚持以良法促善治，以系统性和前瞻性的思维健全预防性法律制度，确保边疆民族地区社会治理有法可依。中国社会治理的立法演进呈现出鲜明的实践导向特征，立法者应当注重将社会治理的普遍经验提炼为法律规范，实现立法与司法实践的良性互动。形成“经验—立法—实践”的循环模式，这种模式在新时代“枫桥经验”的发展进程中得到了创造性延续。近年来，我国社会治理立法呈现出新的发展态势。在中央层面，《中国共产党政法工作条例》等党内法规将新时代“枫桥经验”确立为基层治理的重要遵循；在地方层面，浙江省人大常委会通过的各种条例开创了社会治理经验制度化的先例。这些立法实践不仅实现了地方治理智慧的法典化，更构建了“基层创新—地方立法—国家认可”的制度发展路径。

边疆民族地区开展立法工作时，应着重关注民族地区独特的治理需求，制定出有民族特色的社会治理法规，比如可以制定《民族地区矛盾纠纷多元化解条例》，把民族调解方式融入法治框架之中，另外要适时总结各地的立法经验，将源头治理、预防性调解等成熟做法根据民族地区的实际情况加以应用。在规范体系构建方面，构建起以国家法律为核心引领、地方立法作为补充、村规民约起到辅助作用的立体化规范网络，这样一种“金字塔”式的制度设计，一方面可保证法治的统一，另一方面也可契合民族地区的特殊需求。

（二）提升执法规范化水平，筑牢安全稳定屏障

民族地区执法规范化建设属于国家治理体系的关键构成部分，对边疆的安全稳定有着直接影响，其一需完善执法标准体系，制定《民族地区行政执法工作规范》，将执法程序、文书制作等标准给予细化，其二要提升专业素养，实施“双语执法人才”培养工程，构建“理论+实践”的培训体系，借助“传帮带”机制，提高基层执法人员案件办理的合格率。其三应创新执法监督机制，搭建“智慧监督”平台，达成执法全过程记录以及可回溯管理。

边疆民族地区开展执法规范化建设时需要重点处理三对关系，分别是统一执法标准和尊重民族特色之间的关系、严格执法与柔性执法的关系以及制度约束和能力提升的关系，唯有在规范化建设中充分考量民族地区的特殊情况，才可达成执法效能与社会效果的有机统一。

（三）营造全社会知法守法的氛围

以民族地区法治宣传为例。民族地区法治宣传的创新主要体现在两个维度，一方面是文化载体的创造性转化。可以通过将法律法规内容融入民俗表演或传统艺术中，创作法治类歌舞剧目，将枯燥的法律条文转化为人民群众喜闻乐见的形式；另一方面是传播方式的适应性调整。例如内蒙古地区推行“法治乌兰牧骑”巡回演出，开展“法治那达慕”，举办法律知识竞赛、设置法律咨询台，推动法治教育深入草原、深入基层；云南怒江州创建“火塘法律夜校”，利用晚间闲暇进行双语普法，“夜校”建到火塘边上，将法律知识送到群众家里，打通普法工作“最后一公里”。更深层次的创新在于法治话语的地方性转换。青海黄南州藏传佛教寺院开展的“佛法与国法”讲座，由高僧大德用宗教语言阐释法律精神；四川凉山州将彝族“德古”调解案例编成《凉山彝族习惯法调解纠纷现实案例》，有效弥合传统规范与现代法治的认知差距。这种具有文化适应性的普法模式，不仅解决了法律文本“翻译不翻译”的表层问题，更实现了法治理念的“入脑入心”。

（四）强化边疆民族地区法治人才队伍建设

强化边疆民族地区法治人才队伍建设首先要构建具有边疆特色的法治人才培养体系，创新人才培养模式。一是要实施“订单式”培养计划，在重点政法院校开设“边疆法治人才实验班”，实行“校地联合培养”机制。建立“双语+”培养标准，除语言能力外，对法治人才重点培养民族习惯法调适、跨境法律事务等特殊技能，缩短毕业生基层工作的适应期。二是要完善人才激励机制，构建“三维”职业发展通道，打通专业技术职称、职务晋升、荣誉激励之间的转换通道。建立“差异化”薪酬体系，对在艰苦边远地区工作的法治人才给予薪酬倾斜。三是要强化继续教育体系，开发“定制化”培训课程，针对边疆治理特殊需求设计培训内容。打造“数字化”学习平台，拓宽基层法律工作者培训途径。

边疆民族地区的法治人才建设方向需要转变，从单纯的“数量补充”转变为注重“质量提升”，从以往的“单向输入”转变为“内生培养”模式，从培养“通用型”人才转变为培养“专业化”人才，只有打造出一支政治素养过硬、业务能力精通且扎根于边疆地区的法治人才队伍，才可为边疆地区的长治久安提供坚实可靠的人才保障。

四、新时代“枫桥经验”赋能边疆基层治理法治化路径

新时代背景下的“枫桥经验”，为中国特色基层社会治理明确了迈向现代化的具体方向，促使基层社会治理格局沿着法治轨道朝着“共建、共治、共享”的目标不断发展，将新时代“枫桥经验”作为指引是推进基层社会治理法治化的必经之路，也是中国特色社会主义法治体系在基层的实践写照。

（一）坚持党的领导和人民至上的根本立场

“枫桥经验”历经岁月仍保持强大生命力，离不开始终坚守人民至上的根本立场，随着“枫桥经验”在全国范围广泛推行，高效治理所带来的积极成果切实惠及广大群众，让群众深切感受到了其中的益处，在中国特色社会主义法治建设不断推进的进程当中，民族地区的社会治理呈现出了有自身特色的政治逻辑以及实践路径。历史发展进程与实际治理实践均充分说明，坚定不移地坚持党的领导乃是保障民族地区社会治理朝着正确方向前行的关键政治支撑，所有取得良好成效的社会治理实践案例，无一不是党组织用心培育、持续推动的最终成果，党对民族地区社会治理的领导，本质上是在法治轨道的框架内，为民族团结进步事业提供坚实的政治保障。一切为了群众，一切依靠群众，是“枫桥经验”的价值本质，党中央把“一镇之策”推广为“社会治理之策”所依靠的也是人民群众。能不能解决矛盾，怎样解决好矛盾，只有真正走进群众之中，倾听群众的声音，才能真正从根本上化解矛盾纠纷，将矛盾纠纷消除在基层一线、化解在萌芽状态。

（二）大抓基层，回应现实需求

坚持和发展新时代“枫桥经验”，扎实推进基层治理和社会治安向好发展，应当把目光聚焦到解决人民群众急难愁盼的问题上，积极回应基层社会治理中的新矛盾、新挑战。习近平总书记指出，“人民内部矛盾要用调解的办法解决”。完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，切实把矛盾化解在基层。

新时代“枫桥经验”推行以来，以公安部门为例，在深入贯彻落实习近平总书记关于大抓基层大抓基础的重要指示精神的同时，坚持夯基固本，深入落实“派出所主防”，持续深化派出所“两队一室”“一村（格）一警”等机制模式建设，有力夯实了公安工作根基。组织广大派出所民警辅警坚持和发展新时代“枫桥经验”，深入开展“百万警进千万家”和“五防”宣传进社区活动，加强“一标三实”信息采集和特定对象帮教转化，年均化解各类矛盾纠纷600万余起，发现并消除了一大批安全隐患和风险苗头，涌现出300个表现突出、成绩显著的“枫桥式公安派出所”。健全完善社区警务工作与基层社会治理融合发展机制，积极推动派出所所长进乡镇（街道）班子、社区民警进村居“两委”班子，培育壮大平安类社会组织23万余个，推动打造共建共治共享的社会治理共同体。

（三）铸牢中华民族共同体意识，推动多元主体参与基层社会治理

在多元一体民族格局下，基层社会治理面临着双重使命，既要维护民族团结的政治基础，又要激发社会治理的创新活力。充分利用好传统治理主体的优势，发挥边疆民族地区基层党组织的功能，构建“嵌入式”党建模式，在民族聚居区创新党组织设置形式，建立跨民族、跨行业的联合党支部，提升党组织覆盖率。通过党员“双培工程”，将少数民族骨干培养成党员，将党员培养成治理能手。完善协商民主制度，建立“三级议事”机制：村（社区）“民族团结议事会”每月定期协商、乡镇“民族事务协调会”季度专题研究、县市“民族工作联席会”年度统筹部署，使重大事项决策让人民满意。优化公共服务供给，在政务服务中嵌入民族元素，推行“双语服务+”模式，建设“流动服务站”，最大限度惠及人民群众。发展民族特色专业性社会组织。例如内蒙古自治区兴安盟创设的“守望草原巡防队”，这支由300多名牧民组成的队伍，辅助边境派出所开展边境巡逻、治安防控、矛盾纠纷排查化解、法律政策宣讲等群防群治和辅助性警务活动，形成了“内保外巡、邻里守望”“一呼百应、一拥而上”的新格局。这些社会组织在保持专业性的同时，充分融入了地方民族特色。

（四）推广治理典型，加强经验交流

在推进社会治理体系现代化进程中，各民族自治地方创造性转化新时代“枫桥经验”，形成了一系列独具特色的法治化治理模式。

内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克旗以“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”为目标，从强化组织领导、提升信息化水平、加大矛盾纠纷调解力度入手，探索“千里草原安睦隆”农牧区社会治理新模式，实现了旗、镇、村三级体制再融合、功能再聚合、资源再整合，推进农牧区社会治理现代化进程，全力筑牢祖国北疆的安全稳定屏障。

芒市立足边疆民族实际，全面推行“三·三”矛盾纠纷调处机制，即乡、村、组三级，每级同一纠纷必须调解三次以上方能向上一级移送的矛盾纠纷调处模式。设立“托阿姆调解室”，配备了法院专职调解员、村侨联领导班子特邀调解员。最大限度把矛盾纠纷解决在基层。

内蒙古自治区呼和浩特市托克托县公安局燕山营派出所坚持以人民为中心的服务宗旨，不断提升服务理念和工作效能，2023年荣获“全国第三批枫桥式派出所”的称号，派出所全体民辅警在矛盾纠纷化解工作实践中总结出了一套行之有效的“六字”工作法。在排查化解矛盾纠纷中，坚持预防为主的原则，运用“六字”工作法精准捕捉纠纷的关键点，运用专业的法律知识和细腻的情感，化解矛盾双方心结，重建和谐的关系。

高邮菱塘回族乡全面推行“圆桌议事”，通过“小圆桌”撬动“大治理”，选择威信高、群众基础好的“五老”人员、法律工作者以及社会人士等组成“圆桌议事”平台成员，并在村级党群服务中心专门开辟一块阵地，每周就群众关心的事务进行协商议事，真正实现民事民议、民事民办、民事民管。

这些创新实践一方面证明了中国特色社会主义治理体系在民族地区的强大适应力，另一方面也反映出推进基层治理法治化必须尊重地方实际的深刻道理。“枫桥式工作法”的典型案例展现出制度创新的示范价值，更多未被推广知晓但同样富有成效的基层实践，正在悄然重塑边疆民族地区的基层社会治理生态。

（五）“数字枫桥”赋能提升自治效能

党的十九届四中全会指出，完善基层社会治理体系离不开民主协商和科技支撑。“数字枫桥”在“互联网+”基层社会治理的背景下产生，不仅改变了传统的纠纷解决方式，大大提高了解决纠纷的效率，实现了社会治理的法治创新。这种赋能并非简单的技术叠加，而是通过治理要素的系统性重构，实现了基层社会治理从传统模式向智慧治理的转型。

“数字枫桥”实现了治理架构的数字化重新构建，借助数据驱动的预警机制、云端协同的处置机制以及闭环管理的反馈机制来重塑社会治理流程，切实做到了突破时空界限防患于未然，“数字枫桥”对社会治理资源给予智能化配置，改变了治理资源的分布形态以及使用效率，借助智能派单达成了社会治理资源的精准投放。另外“数字枫桥”的创新性还表现在其对传统治理规则的智能化改造方面，比如数字检察为新时代“枫桥经验”的实践赋能：检察机关推进数字检察战略，运用数字检察辅助监督办案、优化检务管理、帮助检察为民、深化源头治理，推动检察机关高质效履职，呼和浩特市公安局拘留所打造“AI服务驿站”，24小时在线为群众一对一答疑解惑，同时与内蒙古自治区公安政务服务微信公众号关联，直接推送具体业务链接，凭借精准化、便捷化的服务举措，高效搭建与家属的“对话”桥梁。数字化的社会治理坚守了法治底线，又顺应了互联网时代的特性，呈现了“变与不变”的治理智慧。

“数字枫桥”的深层价值在于这是一条具有中国特色的智慧治理路径，在充分发挥技术优势的基础上坚持“以人为本”的核心理念，提升社会治理效率的同时注重社会人际关系的修复，既拥抱技术创新又实现了扎根基层实践。

五、结语

民族地区坚持和发展新时代“枫桥经验”，需要在铸牢中华民族共同体意识的基础上，推广治理典型，总结经验，以数字赋能提升自治效能。基层社会治理并非一朝一夕能够解决，边疆地区基层社会治理法治化的核心要义在于，在党的领导下，将依法治理与边疆地区实际相结合，走出一条既符合国家治理现代化要求，又具有边疆特色的社会治理创新路径。

参考文献：

1. [1] 汪世荣. 提升基层社会治理能力的“枫桥经验”实证研究[J]. 法律适用,2018(17):11-20.
2. [2] 叶阿萍.论新时代“枫桥经验”的法治化进路[J]. 法治研究,2023(05):97-107.
3. [3] 赵秋雁, 贾琛. 新时代“枫桥经验”的法治价值及其创新发展路径研究[J]. 北京师范大学学报（社会科学版）,2022(03):113-119.
4. [4] 宋世明, 黄振威. 在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”[J]. 管理世界,2023(01):28-41.
5. [5] 习近平. 高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M]. 北京: 人民出版社,2022.
6. [6] 卢芳霞. 中国式基层社会治理的时代内涵与世界意义——以新时代“枫桥经验”为例[J]. 马克思主义研究,2023(10):122-131.
7. [7] 谢忠平.近年来推进基层治理法治化的探索实践及启示[J]. 求知,2016(12):33-35.
8. [8] 姜明安. 法治中国建设中的法治社会建设[J]. 北京大学学报(哲学社会科学版),2015,52(06):108-116.
9. [9] 赵秋雁, 贾琛. 新时代“枫桥经验”的法治价值及其创新发展路径研究[J]. 北京师范大学学报(社会科学版),2022(03):113-119.
10. [10] 赵秋雁, 贾琛. 新时代“枫桥经验”的法治价值及其创新发展路径研究[J]. 北京师范大学学报(社会科学版),2022(03):113-119.
11. [11] 蒋慧, 孙有略. 铸牢中华民族共同体意识与民族地区基层治理现代化[J]. 湖北大学学报(哲学社会科学版),2022,49(01):1-11+180.

---