引言

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》），将“采取的措施与其目的是否符合比例原则”明确列入重点审查内容。这是比例原则在法规、司法解释等规范性文件备案审查中直接适用的例证，对于提升法规、司法解释的科学性具有十分重要的法律意义。

若比例原则作为行政规范性文件备案审查的一项重点内容，站在可操作性的角度，比例原则具体化问题即刻呈现于我们面前。对于如何挑选出一个具有合比例性的手段，比例原则本身并没有提供任何有效的工具。尤其是必要性原则和均衡性原则，具体适用更加困难。比例原则在备案审查中的适用就是作为方法论意义上的具体问题具体分析，一方面，由蕴含于法律原则之中的思想、价值的引领，另一方面，还要充分考虑现实具体问题的特殊性。这样的学理讨论具有重要价值，涉及比例原则如何适用，停留在学理上的讨论显然不够，只有基于现有适用比例原则审查案例的分析，整理出具体化的可操作方案，才能实现将行政规范性文件备案审查引入比例原则的目的。

一、比例原则在备案审查中适用的理论基础

（一）比例原则作为审查方法的法理基础

比例原则的理论源流清晰而深刻。其思想雏形可追溯至古希腊的“适度”哲学与罗马法中的“勿过度”理念，但系统性建构始于19世纪末的德国普鲁士行政法，用以约束警察权力，要求其干预措施必须为达成公共福祉所必需，且手段与目的相称。二战后，比例原则被联邦宪法法院提升至宪法位阶，写入《德国基本法》，成为评价一切国家行为，尤其是立法行为合宪性的核心基准。在中国，比例原则精神内核早已深植于法治实践，其在行政法领域具体立法得以部分体现，并在行政诉讼中得到法院日益频繁地援引与说理，用以审查行政行为的合理性。“比例原则”已成为中国“实质性法治”建设的关键技术。

把比例原则作为审查标准，可以从目的取向、法律后果、价值衡量等多个角度对规范性文件的内容和制定程序进行检视分析。通常认为，比例原则包含三层内涵，分别是适当性、必要性和均衡性原则。适当性原则是指所采取的手段是否有助于目的实现，如果手段阻碍了目标的实现或使得目标完全无法发挥作用，就是不适当的。必要性原则是指在实现一个目标时，并不存在其他同样有效而相关基本权利没有或者更少受到限制的手段，即在相同有效的情况下要判断是否存在更温和的手段。均衡性原则又为狭义比例原则，是指在损害基本权利的严重性与措施所追求的利益的重要性之间进行权衡，要求达成均衡状态。当前，还有一种观点则是将“目的正当性”审查引入比例原则，不同于前述“三阶论”，这一主张的核心在于：目的正当性是公权力行使正当的前提，应当将目的正当性原则纳入比例原则之中从而重构为比例原则的“四阶论”。目的正当性是针对立法目的进行审查。关于这两种架构的适用，行政裁量权中的比例原则应适用三阶论，立法裁量权的比例原则适用四阶论，多出来的审查内容就是目的正当性。其中的原因在于立法机关立法规范密度小，因此裁量权巨大，而行政法中的行政裁量，行政机关所要实现的目的都为法律预设好的，且目的作为法条的构成要件部分，并不属于行政机关裁量权的范畴。从这一角度来看，备案审查工作的审查内容明显不止于对规范性文件中行政主体在适用法律作出决定和采取行动时所享有的自由判断裁量基准的审查，还包括对立法机关的立法创制权的行使加以判断和衡量的内容。因此，在备案审查工作中比例原则的适用，应当采取比例原则四阶层的审查步骤，包含对于立法目的正当性的审查内容。

（二）比例原则在备案审查工作中适用的规范依据

我国备案审查工作中适用比例原则，拥有清晰而坚实的规范依据。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十三条规定“国家尊重和保障人权”要求任何公权力行为，包括制定规范性文件，在追求公共利益时，其对人权的限制必须具有正当理由并保持在一定限度内。《宪法》第五十一条规定公民行使自由和权利不得损害公益，亦隐含了权利与公益需进行权衡的要求。这些宪法原则为平衡公益与私益、确保干预适度的比例原则的适用提供了最高层级的价值指引与规范基础。《备案审查决定》出台之前，全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第三十九条规定了发现法规、司法解释存在明显不适当问题时应当提出意见的情形，其中包括“对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理，或者为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配”的情形。而《备案审查决定》则首次明确将比例原则纳入我国备案审查工作，已将其确立为一项独立审查标准。

（三）比例原则回应备案审查制度深化的现实功能

当前我国备案审查制度正处于向“有件必备、有备必审、有错必纠”全面深入推进的关键阶段，比例原则的引入恰逢其时，具备解决现实瓶颈的突出功能。在我国备案审查实践中，随着审查范围的扩展，常常面临并非简单的“上位法有、下位法无”的明显抵触，而是多种合法利益或价值目标之间发生冲突的复杂情境。例如，市政管理秩序与摊贩生存权的冲突，网络安全监管与个人信息保护的冲突，经济发展与生态保护的冲突等，比例原则的结构化分析框架，正是处理此类“合理性”或“适当性”争议的最专业工具。

同时，比例原则能极大增强审查结论的说服力与公信力。传统的判断方式有时难以充分回应社会关切，而比例原则要求审查机关必须公开其权衡过程：目的是什么？为何此手段是必要的？有无更优选择？公益与私益如何权衡？这种透明化、理性化的说理，能使最终决定更容易为制定机关和社会公众所理解和接受，提升制度的权威性。并且，比例原则在备案审查中的适用还有助于规范审查裁量权，提升工作标准化水平。面对纷繁复杂的审查对象，审查者自身也需要明确、统一的方法论指引，以防止判断的随意性。在备案审查工作中引入比例原则，能够有效规范立法过程中存在的裁量权，将其限定在合理范围内，进而彰显备案审查作为中国特色的制度优势，凸显法治的“中国”维度。

二、比例原则在备案审查中运用的适用逻辑与实践特征

（一）从“概括定性”到“分层说理”的表述清晰化

八年来，在全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告中，多有实例体现出，比例原则已经作为审查依据被运用在备案审查工作过程中。但是，报告中从未将术语“比例原则”正式写进，只是针对相关条文的制定进行法理上的分析和解释以表示该条文的原制度规定之不当，通过“不适当”“不宜”“不合理、不必要”等具有中国特色的、柔性的官方话语来完整践行其内涵的实践特征，其中就实际隐含了“规范性文件采取的措施与其目的应符合比例原则”的含义。

无论是实务中的各地操作，还是法律层面的具体规定，“不适当”都主要是围绕立法内容的合理性而展开，其属于合理性的审查范畴。如此，比例原则的作用就显现出来。在早期的报告中，“不适当”“不宜”的表述往往直接作为审查的最终结论出现，其背后的具体衡量标准和推理过程在报告中并未充分展开，更接近于一种基于法治原则的综合性、整体性判断。如2019年报告指出司法解释“不适当扩大股东清算责任”，其解决方式是“制定机关通过适当方式……作了明确”。2021年报告案例中对于地方性法规规定有关行政部门为调查计划生育违法事实可以要求当事人进行强制性亲子鉴定的内容，审查意见重申“地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容”。2022年报告案例中，针对地方性法规规定对利用特种行业便利违法受过处罚的人员终身不得从事该行业，审查意见认为“地方性法规……不宜规定‘终身禁止’”。这里的“不宜”是基于亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定这一根本价值判断，直接否定了强制性手段的正当性边界。这些“不适当”“不宜”主要用以指代一种整体上失衡、过度的法律效果，即责任范围超出了合理预期。报告并未详细解构究竟是因不符合立法目的（即目的正当性）、缺乏必要关联（即适当性）、未能选择更温和手段（即必要性），还是惩罚与过错显失均衡（即均衡性）所致。它更像是一个定性的“标签”，标志着该规定在实质合理性上存在瑕疵，需要纠正。

之后的备案审查报告，尤其是2024、2025年的报告，评价结果逐渐体现出更具分析性的复合标准。其中，“不合理、不必要”及其相近表述（例如“不必要限制”“不合理条件”）成为最核心的表述。这一组合精确对应了比例原则适当性与必要性两大子原则，并常伴随具体的论证要素。具体而言：“不合理”侧重审查手段与目的的关联性与妥当性，主要评判手段能否有效实现目的，或手段本身是否公正、妥当。如，2024年报告指出，要求网约车平台在本地设立分支机构的规定是“不合理、不必要措施”，因其“不符合党中央关于建设全国统一大市场……的要求和精神”。此处的“不合理”，源于该设分支机构的手段与“建设全国统一大市场”这一更高层级的政策目的之间的背离。2025年报告指出，对网约车车辆设置“车辆初次注册登记时的实际购置总价不低于12万元”的价格条件，属于“不合理……市场准入条件”。审查认为，车辆价格与运营安全、服务品质无必然联系，故该设置价格门槛的手段与保障安全与服务的监管目的缺乏实质关联，因而不合理。而“不必要”侧重审查是否为损害最小的唯一或必需手段，“不必要”严格审查在众多可能达成目的的手段中，该规定是否选择了对公民、法人权利限制最小的那一种。

综上所述，尽管报告文本中极少直接使用“比例原则”这一法学术语，从“不适当”“不宜”到“不合理、不必要”，但其审查逻辑已深刻地内化了比例原则的实质内涵，备案审查报告的表述变化也表明，比例原则在备案审查中的适用正逐渐成为一项具有严格分析框架的技术性衡量工具。

（二）作为创新探索的容错基准与权力干预的审查标准

比例原则在备案审查中的适用具有一定规范前提与具体场域。比例原则的核心作用场域，典型体现在两类情形中：一类是对地方立法“探索性”的容错性支持。上位法不可能事无巨细地对下位法加以拘束，其总是会或多或少地保留一些裁量空间，上位法仅仅构成对下位法的一种框架性约束。当地方立法旨在解决新问题，且不抵触上位法精神时，报告使用“应当允许探索”予以支持。这实质上是基于对立法目的正当性的认可，而对手段的“最优比例”给予了一定的形成空间，是比例原则中“目的正当性”考量的灵活体现。

例如，2018年报告指出，《上海市食品安全条例》为解决食品安全新问题而设定新的许可与处罚，属于“适应新情况新需要作出的带有创制性的规定”，应当允许探索。此处的“创制性”彰显了其目的的正当性与探索价值。2020年报告对电动自行车载人规定予以支持，认为其“与上位法规定的精神是一致的，应当予以支持”。2021年报告在论及地方对新类型非机动车设定罚款时，明确肯定“为发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用，应当允许地方在合理范围内先行探索”。“试验性”与“合理范围”的表述，清晰地划定了容错空间的边界，表明支持是以不显然违背法治与比例底线为前提的。因此，审查机关对于目的正当且符合改革方向的探索性立法，在手段的具体合比例性尚未经实践充分检验时，采取了积极包容的立场，为其制度创新保留了必要的试错与形成空间。

另一类是对规制手段“适当性”“必要性”与“均衡性”的严格审查：对于涉及公民基本权利、市场公平竞争及社会公共管理等成熟领域的规制措施，备案审查机关则严格激活比例原则的审查标尺，对规制手段进行审视。审查的核心在于，判断公权力所采取的手段是否与正当目的具有实质关联、是否为最小损害方式，以及最终的利益权衡是否显失均衡。

例如，2025年报告明确指出，为网约车设定车辆价格门槛，与保障安全及服务品质的监管目的之间缺乏合理联系，故属于不合理条件。在审查“必要性”时，报告则致力于发现是否存在同等有效但限制更小的替代方案。2024年报告认定，要求网约车平台在本地设立分支机构属于“不合理、不必要措施”，其逻辑是平台公司完全可通过数据接入等现有技术方式满足同等监管要求，该强制措施构成了“非最小损害”的过度负担。同样，2025年报告指出，在道路交通安全法已有明确罚则的基础上，地方再行增加“禁止加油站向摩托车供油”的举措，属于“额外增加的不必要限制性措施”，这一论断精辟地揭示了必要性原则的核心：当目的已由既有手段实现时，新增限制即缺乏正当理由。

此外，审查虽未频繁使用“均衡性”这一术语，但其权衡逻辑贯穿始终。它体现为对“一刀切”措施的审慎否定，以及对可能造成不成比例损害的预警。如，2021年报告指出在特种行业管理领域“不宜规定‘终身禁止’”，其深层法理在于，永久剥夺劳动权这一极重负担，与预防再犯的公共利益之间，可能因缺乏阶梯化、差异化的处理而构成严重失衡。2022年报告中认为全面禁燃烟花爆竹“实践中也较难执行”，亦隐含了对该禁令的社会总成本（如执法成本、文化习俗牺牲等）与所获环境安全收益之间是否相称的潜在质疑。通过这种持续且严格的审查，比例原则在备案审查中实质性地发挥着约束权力恣意、防止权利过度克减的法治功能。

（三）四阶层审查的逻辑顺序

自1958年“药店案”始，德国宪法法院在适用比例原则进行审查时，就基本上都遵循顺序对各项子原则逐一进行审查。在我国备案审查工作中，比例原则的四个审查步骤也具有层层递进的逻辑关系，前一步骤的通过是开展后一步骤的前提。目的正当性原则是判断立法者、行政者的目的是否正当，它是比例原则保障权利的首要前提，若立法目的不具备正当性，则无需进入后续的手段适当性审查；在多种措施同样能够实现目的的前提下，才能审查是否存在更为温和、对基本权利侵害更小的手段；如果确认公权力的行为符合必要性原则，则应当进入均衡性审查，审查实施该最小侵害手段所实现的利益是否与因此受到侵害的个人权益合乎比例或能够接受，以阻止对个人权利侵害过度的公权力行为付诸实施。

以具体案例为证，这种顺序性体现得较为清晰。在2025年关于“禁止加油站向摩托车供油”规定的审查中，审查报告的核心论断是：该措施属于“额外增加的不必要限制性措施”。这一“不必要”（第三阶：必要性）的定性，本身便蕴含着一个未被言明但已完成的逻辑前提——审查机关已默认该禁止供油手段对于实现其减少交通违法、提升安全的管理目的是可能有效的，否则根本无需讨论其“必要性”。因此，审查报告直接聚焦于“必要性”论证，在逻辑上即表明，其已默认该规定通过了“目的正当性”与“适当性”的初步审查。

更进一步的顺序性体现在对“狭义比例性”（即第四阶：均衡性）的审慎判断上。均衡性不同于美国式的成本收益分析，它属于价值判断，是对具备工具理性的手段再进行价值上的选择，即该手段值不值得被采用，从而防止立法机关为了实现目的而不择手段。在2021年关于特种行业“终身禁业”规定的案例中，审查意见认为“不宜规定‘终身禁止’”。要得出这一结论，审查机关必须在逻辑上先行完成前三阶的审查：首先，认可其维护公共安全的目的具有正当性，其次，承认从业限制手段本身有助于该目的；再次，判定一定期限的禁业可能具有必要性。只有在这些前提均已满足的基础上，审查才会也才有必要进入最终的“均衡性”权衡，去判断“终身”这一极端的期限设置所带来的永久性损害是否与公益目的严重失衡。对“终身”这一严厉程度的否定，正是建立在已默认“禁业”这一手段在目的、适当性、必要性上均大致合乎比例的基础之上。

综上所述，备案审查的实践清晰地表明，比例原则的适用是一个环环相扣、逐步深入的阶层化作业。审查理由的论述重点往往落在后一原则，而这正以前一原则的逻辑通过为默认前提。这种隐性的顺序结构，确保了审查从价值判断到手段权衡的理性递进，避免了审查逻辑的跳跃与混乱，是比例原则作为精密法治工具在备案审查中成熟运用的核心标志。

三、备案审查中比例原则适用基准的体系化建构

比例原则已经从一个抽象的法律原则，内化为一套具有中国特色的、行之有效的审查逻辑与话语体系。为进一步推动比例原则在备案审查中的规范化与精细化适用，使之从依赖经验升华为可遵循的方法论，有必要在实证分析的基础上，尝试提炼其适用的基本准则，并初步勾勒其规范的具体化适用，为比例原则在备案审查制度中的深入运用提供更具可操作性的支持。

（一）构建差异化的审查强度基准

备案审查体系中确立比例原则的适用前提，其根本目的在于实现审查资源的优化配置与法治功能的精准实现。因此，要基于对立法行为性质、规制领域成熟度及权利干预程度的综合研判，旨在形成一套层次清晰、导向明确的审查梯度体系。在进入比例原则的作用场域后，审查强度的设定应严格遵循“规制领域特性、立法行为属性、权利影响程度”的判断标准，构建差异化的审查强度基准。

具体而言，对于地方针对新业态、新问题所进行的探索性、创制性立法，因其处于制度形成的初级阶段，立法事实尚不充分，社会效果有待观察，审查应秉持“容错性支持”的谦抑立场。此时的审查重心应置于立法目的的正当性判断，以及立法程序是否履行了必要的公众参与、专家论证等理性商谈要求。只要目的正当、程序无瑕疵，便应在手段的选择上赋予立法机关较大的形成空间，允许其通过实践试错逐步优化规制手段，从而发挥地方立法的“试验田”功能。在此强度下，比例原则主要扮演程序性保障与底线控制角色，防止立法恣意，而非对手段进行最优性审查。

与之形成鲜明对比的是，对于涉及公民人身自由、财产权、平等权等基本权利的领域，或关乎市场公平竞争、全国统一大市场建设等已形成稳定法律原则与监管共识的成熟规制领域，审查强度必须全面强化。审查机关不仅需检视手段与目的的实质关联性，更应要求立法机关承担积极的论证责任，证明所采手段确为最小侵害且不可或缺，并对干预措施所带来的负担与所追求的公益进行显性的、精细化的权衡。尤其是在均衡性阶层的审查中，需引入成本收益分析、替代方案比较等更具操作性的判断工具，以避免审查陷入主观价值权衡的困境。此时的审查基准是刚性与结构化的，比例原则作为“实质性约束标尺”的功能得以彻底释放。

这种差异化的强度基准，既避免了“一刀切”审查可能对制度创新造成的抑制，也防范了在重大权利干预领域审查宽松所可能导致的权力滥用。通过将有限的审查能量精准投注于最需约束的规制环节，该基准使备案审查制度得以同时肩负起“维护法制统一、保障基本权利”的刚性使命，与“激发地方活力、容纳制度创新”的柔性功能。

（二）建立阶层化论证具体指引

备案审查中比例原则的适用，已展现出清晰的“目的正当性—适当性—必要性—均衡性”阶层化审查逻辑。然而，这一逻辑在实践中多体现为审查者内化的思维习惯，其具体论证过程与说理深度，尤其在审查强度切换的背景下，仍缺乏统一、可操作的指引。因此，建立一套精细化的阶层化论证具体指引，旨在将这一隐性的审查结构外化为可遵循、可检验的显性说理规范，对于统一审查标准、提升说理质量具有关键意义。

建立具体指引，核心在于对每一审查阶层设定差异化的论证要素与说理要求，并与审查强度动态关联。正当目的原则应作为一种独立的审查环节并前置于其他审查环节适用，对于明显抵触上位法或严重违背宪法精神的规定，审查将直接作出根本性否定，无需进入后续的比例衡量。

在进入比例审查的场域后，其实践遵循着目的正当性、适当性、必要性、均衡性的内在递进顺序。这种顺序具有逻辑上的必然性：对后一阶原则的审查与论证，必然以前一阶原则已获满足为前提。例如，审查机关只有在默认某手段有助于达成正当目的后，才会进一步判断该手段是否为“最小损害”选项；同样，唯有当手段被认为是必要时，对其所涉利益进行最终权衡才具有实质意义。审查报告中对“不必要”的强调，或对“终身禁止”等极端手段的否定，都隐含着对前述阶梯已获通过的逻辑默认。

提供阶层化的具体指引，能够提供一套系统性的论证框架与检验清单，这种递进顺序并非机械的步骤罗列，而是审查强度与说理深度的逐步攀升。它要求审查者必须依次回答四个层层深入的问题：目的是否正当、手段是否有效、是否已选择最温和的手段、所得利益是否足以证成所付出的代价。这一顺序结构，确保了审查从价值判断到技术衡量的理性过渡，防止了逻辑跳跃，是比例原则作为精密法治工具成熟运用的核心标志，也为构建标准化的审查作业流程奠定了方法论基础。

（三）形成实践与规范互动的循环机制

备案审查中比例原则的精细化适用，最终需依托一个能够持续学习、动态调适的制度系统。仅依靠静态的审查基准与论证指引，难以应对社会关系的快速变迁与规制实践的复杂多样性。因此，构建一个使具体审查实践与抽象审查规范之间形成有效反馈、双向塑造的循环互动机制，是实现比例原则从个案工具升华为制度理性的关键。

循环机制的核心在于建立制度化的反馈、评估与知识整合通道。这要求审查机关不仅止于作出结论，更需主动追踪被审查规定的后续修改情况、实施效果乃至社会反响。例如，可通过建立备案审查案例数据库，并对案例进行“审查强度”“核心争议阶层”“规制领域”等多维度标签化处理，从而将海量个案信息转化为结构化、可分析的知识资源。还可以定期对积累的审查实践进行系统性评估，分析在不同领域、不同审查强度下，比例原则各阶子原则适用的焦点、难点与共识演化趋势。

这种评估能够揭示审查标准在实践运行中暴露出的模糊地带或矛盾之处，例如“必要性”审查中对“最小侵害”的判断在特定情境下应考量哪些具体因素。之后，通过将评估洞见系统反馈至审查基准与指引的持续调适之中。例如，当某类探索性立法在实践中频现争议，可相应收紧其“容错”边界；若某种权衡方法被反复验证有效，则可将其纳入论证指引。如此，将关于“手段合比例性”的实践情况反馈至审查标准中，能进一步把握价值判断的价值，通过价值判断的方式，界定概念纷争，从而形成实践与规范之间的良性互动。由此，比例原则的适用成为一个具有内在学习与进化能力的法治操作系统，在维护法制统一与适应社会变迁之间实现动态平衡。

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