引言

人口老龄化已成为我国社会发展面临的深刻挑战。截至2024年末，全国60周岁及以上老年人口31031万人，占总人口的22.0%，凸显了构建完善养老服务体系的重要性和紧迫性。为积极应对这一趋势，近年来，国家层面相继出台关键政策：2024年12月，中共中央、国务院《关于深化养老服务改革发展的意见》明确提出要“满足老年人多层次多样化养老服务需求”；2025年4月，民政部等19部门《关于支持老年人社会参与、推动实现老有所为的指导意见》则进一步要求“创新发展老年教育，促进老年教育同养老服务、文化等融合发展，扩大老年人社会交往需求”。这些政策演进清晰地指向：推动老年教育与养老服务深度融合的养教结合模式，已成为我国养老事业高质量发展的关键方向与重要路径。

当前，围绕“养教结合”的学术探讨主要聚焦于三个维度：一是概念阐释，旨在厘清其在终身教育体系与养老服务框架中的定位与边界；二是实践探索，关注社区嵌入式教育、机构协同式服务等多元化模式的构建与运行；三是问题对策，重点剖析资源整合困境、政策衔接不足等现实挑战。然而，现有研究仍存在显著不足：其一，虽然对养教结合的概念内涵有所界定，但对其理念内核的历史演变轨迹、动态发展规律及其深层的文化适配性缺乏系统梳理与深度挖掘；其二，尽管政策研究已触及法规缺失与部门权责模糊问题，但对其政策体系的阶段性演进特征、驱动机制以及政策过程中多元主体利益博弈与协调缺乏深入解构。基于此，本文以理念演变—政策发展—核心挑战为分析主线，旨在通过对历史脉络的系统梳理与实证材料的深入分析，揭示我国养教结合模式形成与发展的内在逻辑；精准回应当前政策制定与实践中面临的关键矛盾；并为未来研究提供跨学科、多层次的参考，从而推动养教结合理论的本土化创新与实践模式的持续优化。

一、养教理念的历史演变

我国养老理念的演变根植于传统文化基因与社会结构的变革。呈现出两条清晰的主线：一是从物质供养向“养教并重”转变的历史逻辑，二是从老有所养向老有所为的价值升华。早期养老观念强调家庭在物质与精神层面的赡养功能，随后逐渐由单一“救养”向“救、养、教”三位一体转型，家庭养老功能亦随之社会化。进入21世纪，教育日益被视为养老的重要组成部分，两者理念不断融合。直至2016年国务院办公厅印发的《老年教育发展规划（2016—2020年）》正式提出养教结合，这一理念才在国家政策层面得以确立。

（一）养老逻辑：从生存伦理到初步赋能

1.传统社会：生存保障与道德教化

传统经济形态以农业生产性为主导，其物质资源的稀缺性决定了古代养老制度的根本特征即以生存保障为核心，体现在生存资源的再分配领域，包括经济援助与居住保障等救济性措施。据《文帝纪》记载，当时实行分级养老政策：年满八十以上者，赐米每月一石、肉二十斤、酒五斗；九十以上者，赐帛二匹、絮三斤；宋朝对鳏、寡、孤、独、癃老、疾废、贫乏不能自存者提供居养政策，如福田院；到清朝则要求各省督抚督促州县官员严格贯彻国家养济院的宗旨，这些皆体现出以物质生存保障为核心的社会养老救助理念。此外，家庭作为传统养老的基本单位，政府通过伦理教化将家庭伦理责任升华为社会共同认可的价值观，并间接构筑起老年人获取精神慰藉的桥梁。西周时期奉行“以乡三物教万民”，倡导六德、六行、六艺，借助社会教育强化家庭与乡邻间的责任纽带。“王长豫为人谨顺，事亲尽色养之孝”进一步展现了家庭养老的责任，要求子辈需敬奉父母，给予精神关怀。通过规范家庭赡养行为、强化代际情感联结，为老年人构建起以亲情陪伴为核心的精神慰藉，加速了家庭伦理向社会伦理和政治伦理转化，逐步使家庭成为养老责任的关键，为老年人制度化的精神支持提供基础保障。

2.近现代社会：“救养”到“教养”的初步赋能

截至20世纪70年代，所有北欧国家的社会养老政策已基本完备，涵盖养老金制度、重大疾病保险、医疗保险等多项福利措施。在西方社会影响下，我国养老理念开始逐步转变，晚清开始从单一的“救养”向“救、养、教”三位一体转化，侧重养老责任效率转向，即将社会力量、家庭责任与国家引导相结合。例如“救养”实践中，北京外城总厅设立外城贫民工厂，教授手工技艺及基础文艺知识，包括织布、编织、缝纫、印刷、书画等，也提供医药、教育、职业等相关课程。新中国成立后，建立以生产自给为根本目的的生产教养院，通过开设识字班、组织政治学习等形式，为受助人员提供生活救助与技能培训。改革开放后市场主体逐步发挥重要作用，“三位一体”的养老理念开始侧重挖掘老人自身价值，例如鼓励民间互助养老，成立老人互助团体，在生活上和心理上的相互照顾，互相满足精神慰藉，市场上也出现多元生活模式的老年公寓。实例表明养老理念正逐步从救济养老向赋能“教养”转型，实现从单纯物质救助向改善生活状态、激发个体潜能的转变。

（二）现代转型：从老有所养到老有所为

人口结构的变化与国际共识是理念转型的重要背景，1991年联合国大会通过《联合国老年人原则》文件，确定老年人地位的五个标准：自立、参与、照料、自我实现、尊严。随后，2002年第二次世界老龄问题大会提出有关养老内容的“健康、参与、保障”积极老龄化理念，“老年人是资源”逐渐成为共识。世纪交替之际我国60岁及以上老年人口达1.3亿，占总人口比例10.2%，人口结构变化标志着我国正式进入老龄化社会，外部启示与内部压力相互交织，共同推动了国内社会对老龄人力资源转变的认识，具体表现为：一是个体价值重构，老人不再是单纯的被抚养者，而是能持续学习、参与社会、创造价值的积极主体，通过参与社会活动可以实现自我价值。二是社会价值重构，老年教育可以使老年人作为社会资源得到进一步开发，老年人丰富的个人经验可以是推动社区发展、文化传承与社会创新的积极力量，创造社会价值。三是政策价值重构，养老政策的导向从以保障基本生活转向以激发人力资本，1993年《中国老龄工作七年发展纲要1994年-2000年》文件发布，认为老人劳动可获得一些额外收益，可补充老有所养的社会负担。这些价值认识表明，通过教育可提升老年人的社会适应能力与参与效能，在知识传递、经验反哺与社区参与等多元化的老年人力资源开发过程中，引导了社会养老范式从被动赡养走向积极的潜能开发。

（三）理念确立：学与养的有机融合

2016年《老年教育发展规划（2016—2020年）》，首次在国家政策层面界定养与教结合的内涵——在固定学习场域内开展形式多样的老年教育，推动养教一体化，丰富精神文化生活。学界对养教结合的理念有更为清晰的表述：一是将老有所学的知识获取升级为“学以优养”能力建构的社会目标，如认知训练延缓失能、数字素养提升自主生活能力、社会参与提升自我价值等。二是明确福利施舍到权利保障的价值逻辑转变，将老年教育视为老年权益的重要组成部分而非附加服务，让老人有尊严地生活与养老；三是厘清养教结合的关系范式，养老服务为老年教育参与提供物质与心理支持，教育实践则通过知识更新、技能提高等反哺养老效能的提升，形成养教结合的协同生态。在实践中理念则表现为：一是以养融教，在养老服务机构中嵌入教育功能。以养老服务为基础平台，将教育作为提升老人生活质量、满足其精神文化需求的核心手段。例如上海养老机构内部开设固定课程，满足教育需求。二是以教促养，依托老年教育体系扩展养老支持功能。以教育机构为组织和信任纽带，将其从单纯的教学场所升级为连接老人、服务老人、支持老人的综合性平台。如江苏建立养教联动基地，构建四师一体，开展多种送教形式。三是养教一体，智慧与服务融合推动养教融合。利用智慧化技术，打破养和教的物理与功能界限，构建一个资源充分流动、服务按需提供的养教生态圈，如乌镇椿熙堂打造智慧化平台与教育资源融合，实现了“学”与“养”在老人个体发展和社会融入过程中的深度融合。

二、养教结合政策的发展特征

1949年新中国成立以来，我国养教结合政策的演进与我国老龄化进程及经济社会发展紧密互动，整体上呈现出由“分割”到“融合”，再走向“多元协同”的清晰路径。在老龄化问题尚不突出的早期阶段，养老政策侧重于物质保障；自2002年世界老龄大会后，我国开始系统关注老龄事业。2011年“十二五”规划将应对老龄化上升为国家战略，上海率先探索开展“养教融合”实践，推动相关政策体系走向体系化。新时代以来，政策更加强调多元协同与特色化发展。据此可将其演变划分为四个阶段：初步探索阶段（1949—1999年）、逐步完善阶段（2000—2010年）、明确深化阶段（2011—2016年）、创新发展阶段（2017至今）。

（一）初步探索阶段（1949—1999年）：以基础供养为主

新中国成立初期，我国正处于百废待兴之态，急需发展国民经济，因此我国老龄福利政策以基础物质供给为主。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》初步建立了企业职工养老保险制度，但覆盖范围有限，保障水平较低。直到1982年维也纳老龄问题世界大会提出五大原则，老龄问题开始得到重视，国内政策开始转化。1983年成立第一所老年大学，标志着我国老年教育开始发展。1987年城市社区服务工作座谈会明确我国社区服务的“民政福利性”定位；1993年《关于加快发展社区服务业的意见》首次将文化活动纳入老年服务范畴，明确社区需配备专门活动场地并建立常态化服务机制，养老服务开始从物质保障向精神关怀的初步延伸；1994年《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》创新性提出“以为促养、养为结合，寓养于为、学、乐之中”的政策理念；1996年《中华人民共和国老年人权益保障法》以法律形式确立老年工作的服务价值的目标。这些政策虽有发展，但在养教融合领域仍存在三大制度短板：一是教育资源与养老服务的统筹机制缺失，老年大学与养老院分属教育、民政系统管理；二是经费保障不足，老年教育经费占GDP比重不足，远低于发达国家平均水平；三是评估监督体系缺位，政策执行效果缺乏量化考核标准。这一时期养老服务仍以家庭照料为主体，社区服务覆盖率不足，养教资源的碎片化特征显著，尚未形成系统性的融合发展格局。

（二）逐步完善阶段（2000—2010年）：供养目标多元化

我国养老服务政策自2000年开始一步步走向体系化，2000年《关于加强老龄工作的决定》规划了未来老龄工作发展的基本方向，构建以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制，这对多元养老模式发展具有指导性作用。2001年我国第一个专门性老年教育政策文件《关于做好老年教育工作的通知》标志着国家层面开始系统推动老年教育事业发展。该阶段是我国老龄政策体系的关键转型期，在此阶段，老年教育的目标逐渐转化为“老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为”相结合的多元供养。2005年《中国老龄事业的发展白皮书》《关于加强老年人优待工作的意见》《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》三个文件从战略定位、服务保障和实践创新三个维度，推进养老服务社会化，通过提供多层次、多样化的服务支持，丰富老年精神文化生活，系统性地推动了养老与教育相结合的早期探索。2006年《关于加强基层老龄工作的意见》《关于养老服务意见的通知》《关于开展“全国养老服务社会化示范单位”创建活动的通知》进一步延续并深化了以社会化、示范化为导向的养老服务体系建设思路，强调在生活照料、医疗保障等“养”的基础上，强化对老年人教育文化、社会参与等“教”的要素的支持与融入。2010《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年》更是为推动养教结合提供了政策支持。上海在发布《上海市中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年》征求意见稿中，明确积极实践养教结合的养老活动，有关养教结合的政策话语逐渐在养老政策领域崭露头角。

（三）明确深化阶段（2011—2016年）：重视文化供养

2011年“十二五”规划首次将养老服务体系建设纳入五年规划，提出养老服务需覆盖“精神慰藉”和“社会参与”，标志着文化养老理念跃升为国家战略。2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》进一步将老有所学纳入法律保障范围，养教结合系统性发展。上海市政府积极响应“十二五”规划，通过采取民政部门和教育部门结合、市老年教育小组办牵头、各试点单位成立养教结合项目，实行老年学校与试点单位结对开展养教结合工作。例如，静安区社区学院帮助养老院进行师资培训和教育内容创新，并利用学习型团队资源进行表演和志愿服务；杨浦区社会福利院老年教育由社工部负责，专业社工根据老人需求开发课程，寻找志愿者教师，与护理员合作，全程跟踪并评估教学效果，确保教学质量；浦东新区社会福利院依托康复康乐部，发挥院内专业人员如康复治疗师、医生和护理员的作用，担任教学课程的教师和助教。闵行区开展六送服务，即送师资、课程、资源、活动、信息、志愿者进养老机构，在考评制度上，逐步建立养教结合工作运行的长效机制。上海市养教结合工作体现了在服务场所、服务内容、资源渠道、人才培养等方面的融合的创新。鉴于其成功试点，国家发布的2016《老年教育发展规划（2016—2020年）》，倡导社会各界广泛探索养教结合模式，养教政策得以逐步重视起来。

（四）创新发展阶段（2017年以来）：供养价值升华

党的十九大召开标志着我国正式迎来中国特色社会主义新时代，新时代养教结合的价值内涵进一步升级，其核心要义在于养身与养神的融合，构建老人有尊严、有价值的生活实现路径，围绕此核心要义，这一阶段政策演进呈现显著的创新性特征：数字化赋能、资源协同化及服务个性化三大发展趋势。

一是智慧养老的数字化趋势。2017年工业和信息化部等多部门联合印发的《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》提出智慧养老概念，通过物联网、云计算、大数据、智能硬件等新一代信息技术产品，实现养老资源的有效衔接，提升养老服务质量。2020年国务院办公厅发布《关于推进“互联网+养老服务”发展的意见》明确创新智慧养老服务模式，通过构建互联网+养老服务体系推动线上线下服务深度融合，支持养老服务机构积极开展信息化建设以提升服务的信息化水平。2024年国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》进一步强调利用数字化手段优化养老服务供给，鼓励企业积极研发智慧养老产品，并推动养老数据的互联互通。

二是整合资源的协同发展趋势。2019年中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》将构建服务统筹、资源整合的养老服务体系列为重点任务，要求打破部门分割，整合民政、教育、文化、卫生健康等多系统资源，以多元方式推动养老服务发展。2021年国务院《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》设定资源整合的具体目标即“支持一批养老机构增加教育功能，建设一批社区老年教育学习站点，促进各类公共文化设施和教育资源向老年人开放”并提出“建立养老与教育资源共享机制”，推动课程、师资、场地等要素的跨部门流转。2024年中共中央、国务院《关于深化养老服务改革发展的意见》进一步强调要贯通协调以物质为基础，积极发展居家社区机构三类养老服务形态，推动普惠养老服务高质量发展。

最后是重视服务的个性化发展趋势。2019年《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出构建老有所学的终身学习体系，传承和利用老人的经验和智慧，鼓励条件合适的老人参与到劳动力市场中。2021年《关于加强新时代老龄工作的意见》鼓励老人继续发挥作用，完善就业、志愿服务、社区治理等政策措施，充分发挥低龄老人作用。2024年《关于深化养老服务改革发展的意见》明确指出，发挥社会力量在养老服务中的参与作用，创设契合老人需求的多样化、个性化就业岗位。深入推进适老化“银龄行动”，发挥智力援助，构建具有中国特色的积极老龄化服务体系。

三、养教结合面临的核心挑战

养教结合在理念上强调从赋养到赋能的演进，在政策实践层面则体现为从老有所养迈向“老有所为”的价值跃升。然而，当前模式在推进过程中仍面临若干系统性挑战。结合学界研究与实际案例，可梳理出以下三个核心问题。

一是理论认知与落地实践之间存在显著鸿沟

养教结合涵盖多个领域，包括健康、文化、心理、教育、医学等方面知识和理论，“因什么，为什么”发展养教结合缺乏系统理论研究，且学术工作者角色定位和职责分工上存在一定的局限性，教育工作者只研究教育中的问题，养老工作者只关心医养问题。其次，许多老人将家庭照顾和退出社会活动视为自然老化的过程，不愿意参加社会活动和教育活动，参与活动的老人更倾向于选择健康保健和文体艺术类课程，忽视网络技术、语言学习等创新技能的培养，普遍存在“重养轻教”现象。最后是养老机构与老年教育机构之间存在门户壁垒，养老机构受传统功能定位影响，对参与教育的积极性不高；而老年教育机构则因角色定位不清，忽视“养”的定位，影响与养老机构合作的积极性，双方皆固守传统观念和思维模式，缺乏结盟与合作的积极性。

二是政策体系健全而执行机制仍不畅

首先政策多停留在指导性层面，推行过程中缺乏激励、约束和监督机制，这一问题在财政和税收等表现较为突出。其次养教结合政策实施分割管理，主要有民政、教育、卫健委、文化、老龄委、组织部等多部门；其实施主体有老年学校、养老机构、日间照料中心、社区教育学院、社区学习中心；主体性质有政府、非营利组织、商业企业、社会或基层组织、混合型等，管理主体之多，实施主体之杂、办学性质多样，易造成职能交叉重叠、合作困难、权责不清、资源分配不均等问题。因而在多元主体参与过程中各参与主体因目标、利益等差异导致协同惰性，难以形成一致的协同观念和行为，模式难以为继。

三是资源供给与老人实际需求匹配度不高

首先是资金资源，教育与养老资金分配不均。教育经费来源依靠政府拨款，自身造血能力不足。例如广东老年大学的课程收费低廉，最高60元和最低20元的学费远低于实际办学成本，导致经费投入与产出严重失衡。微薄的资金收入使得养教结合在发展中受阻，老年教育资源供给资源也存在问题。其次是教育资源，当前老年教育资源供给大多集中于城市地区并且中心城区资源供给能力相对较高，农村能享受的老年公共文娱设施及资源较少，群体差异。老年教育服务群体也存在差异，主要集中在离退休的老干部、知识分子群体上，贵族化倾向鲜明。此外，课程资源与老人需求不匹配，内容多集中于休闲娱乐，缺乏多样化和特色化课程，对促进老人自我实现、贡献社会等更高层次需求的课程资源则相对匮乏。

四、结语

本文以“理念演变—政策发展—核心挑战”为主线，解构了我国养教结合的发展脉络。这一脉络映射了老龄化治理从“生存保障”向“价值赋能”的深层转型。理念层面，其嬗变核心在于承续“老有所学”的文化根脉和回应老龄化社会对“积极赋权”的迫切需求，本质是养老服务体系与终身教育体系的创造性融合。政策层面，则呈现出“地方试点创新—国家战略整合”的递进特征，反映了多元协同的制度探索过程。面对当前资源整合、政策衔接、价值认同等核心挑战，还亟需在以下关键维度持续突破：一是价值共识重塑。将养教结合明确纳入积极老龄化国家战略框架，通过多元媒介加强“学习型养老”理念的社会宣传，提升社会认知度和参与意愿，为跨领域合作奠定思想基础。二是技术深度赋能。着力开发社区级养教服务数字平台，打通课程定制、需求匹配、效果追溯全链条；创新“互联网+”老年教育模式，提升可及性与服务效能，利用数字化手段共享优质资源，支持泛在学习与个性化需求满足；同时，加强老年教育相关专业人才培养，保障人才供给。三是制度壁垒破除。建立跨部门（如民政、教育、卫健等）统筹协调的管理体制，明确权责，整合资源；强化基层社区协同网络作用，形成政府统筹、社区主导、社会协作的治理格局；探索设立养教结合专项基金，创新投入机制（如项目制），并链接社会资源，提升可持续性。

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