引言

我国现行海洋环境保护立法中，《海洋环境保护法》1999年修订版第九十条第二款，首次确立了海洋生态索赔制度。最高人民法院2017年出台的相关司法解释（法释〔2017〕23号，下称《赔偿纠纷规定》），以该法2017年修正版为依据，进一步细化了该制度的实体内容，明确了管辖界限、赔偿范围及资金收支主体等核心要素。随后，两高2022年联合发布的公益诉讼专项规定（法释〔2022〕15号，下称《公益诉讼案件规定》），构建起体系化的救济程序衔接机制，覆盖海洋生态索赔诉讼、民事、刑事附带民事及行政公益诉讼等场景。该规定确立了以海洋生态索赔诉讼为核心的适用规则：其优先级高于海洋环境民事公益诉讼，海洋环境行政公益诉讼则承担兜底法律监督职能。此外，学界普遍认可“海洋环境行政执法优先论”，主张行政机关需穷尽所有行政监管手段后，方可启动海洋生态索赔诉讼。

现有研究虽已较为系统地构建了海洋生态索赔诉讼制度的衔接机制，但对海洋生态索赔磋商制度有所忽视，致使该制度面临法教义学阐释与制度实践运行的双重审视。从法教义学视角，亟需厘清其制度内涵、法理依据与法律定位；从实践运行层面，则需在上述基础上搭建海洋生态索赔磋商制度的体系化衔接机制。这一制度完善路径将与诉讼衔接制度形成互补，共同丰富海洋生态索赔制度的内容体系，赋予其整体性与系统性，进而助推海洋生态文明体制改革进程。

鉴于此，本研究将在厘清海洋生态索赔制度内涵、法理依据与法律定位的基础上，全面且深入地剖析磋商制度的内外衔接关系，以期充实海洋生态索赔制度的研究成果，为制度完善提供理论支撑。

一、法教义学下海洋生态索赔制度的厘清

海洋生态索赔制度践行环境法“损害担责”基本原则，致力于破解“环境污染、政府买单”的现实难题，是海洋环境法领域新型的责任追究制度。该制度所维护的海洋环境利益归属于国家利益范畴，具体可划分为事前预防性利益与事后救济性利益。在此基础上，海洋生态索赔制度的法理依据为国家海洋环境公益说，这一学说有效规避了自然资源国家所有权说、海洋环境保护义务说存在的理论缺陷。基于国家海洋环境公益说的定位，海洋生态索赔磋商属于行政磋商范畴，海洋生态索赔诉讼则归属于特殊公益诉讼类型。

（一）海洋生态索赔制度内涵：海洋环境利益属于国家利益

海洋生态索赔制度是生态环境领域的核心法律制度之一，明晰其内涵是展开后续研究的前提。当前，学界与实务界对该制度的基础究竟是环境权利、环境义务抑或其他，始终存在争议。

部分学者提出，环境权具有区别于公权与私权的独特属性，属于社会权范畴，是保障人类生存发展的基础性权利。从这一视角出发，海洋生态索赔制度的构建基础并非环境权利，因为其核心关注点在于海洋生态环境的原真性与完整性等自然利益的保护，而非聚焦于人类本位的利益诉求。另有学者秉持相对审慎的立场，认为环境权仅应作为兜底性的宪法基本权利。这一观点同样无法为海洋生态索赔制度提供环境权层面的正当性支撑，缘由在于宪法基本权利属于国家顶层设计层面的权利类型，并非下位部门法或领域法所能直接适用的具体权利。

综上，笔者认为环境权利说与环境义务说均难以成为海洋生态索赔制度的合理基础，学界与实务界应将研究重心聚焦于海洋环境利益本身，确立“利益”本位的研究视角，而非局限于权利本位或义务本位的认知框架。当前，我国自主环境法知识体系仍处于构建完善阶段，关于环境权利的界定与环境义务的设定尚未形成统一共识，暂且不论环境权利是否已明确确立、环境义务是否完备周全，环境利益的客观存在已是共识。环境利益能够从社会科学与自然科学双重维度分别实现对人权与生态环境的保护，进而夯实环境法体系的制度根基。因此，对海洋生态索赔制度内涵的解读，应当围绕环境利益这一核心展开。那么，海洋生态索赔制度所指向的环境利益，究竟属于国家利益还是个人利益？

在人类中心主义理念的影响下，生态环境损害赔偿制度以维护环境健康为核心宗旨；而海洋生态索赔制度则遵循弱人类中心主义范式，其制度目标在于维护国家管辖范围内海洋生态系统的稳定运行与自然资源的可持续利用。二海洋生态索赔制度所保护的海洋生态利益与人类个体的直接关联度相对较低，更侧重于维护宏观层面的海洋生态环境公共利益，这一利益范畴被纳入总体国家安全观的保障体系，以维护不特定多数人的根本利益为核心旨趣。据此逻辑，海洋生态索赔制度所保护的海洋环境利益属于国家利益，而非私法语境下的私人主体权益。

在环境法语境中，国家主权框架下的海洋环境公益可从时间维度划分为事前预防性利益与事后救济性利益。侵权主体对上述利益造成的各类“不利后果”，均构成法律意义上的损害。从客观层面来看，损害可分为确定损害与不确定损害，这两类损害形态与海洋生态索赔制度的内涵存在密切关联。首先，确定损害与诉讼、磋商制度所保障的事后救济性利益相对应。海洋生态索赔诉讼与磋商程序均具备事后救济功能，其蕴含的“事后救济”思维范式，是传统环境法“预防原则”的具体体现，即通过磋商、诉讼等制度安排，要求海洋环境侵权主体对已发生的确定损害承担赔偿责任，弥补海洋生态环境在质量与数量上的受损部分，保障当代人与后代人的合法权益。相关行政机关可借助海洋生态索赔磋商机制，防范海洋生态环境可能发生的不确定损害，实现防患于未然，从源头保障当代人与后代人的生存环境与自然资源安全。

综上，海洋生态索赔制度的核心内涵在于对海洋环境利益的保护，该利益归属于国家利益，具体分为事后救济性利益与事前预防性利益，分别与确定损害、不确定损害形成对应关系。

（二）海洋生态索赔制度的法理依据：国家海洋环境公益说

部分观点主张，海洋生态索赔制度的法理支撑应为自然资源国家所有权说，其核心依据是：《民法典》物权编明确界定海域归国家所有，据此，针对管辖海域内生态环境（含自然资源）遭受的污染与破坏，国家自然享有索赔的权利。但该学说存在显著的理论局限性，具体体现在三方面：其一，自然资源国家所有制度的核心概念仍未界定清晰，《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》仅确立了“自然资源国家所有制”的顶层架构，并未创设“自然资源国家所有权”这一概念。“自然资源国家所有制”的顶层设计覆盖宪法、行政法、民商法、环境法等多个法律部门，而“自然资源国家所有权”目前仅对应民商私法领域，显然是对中央文件概念的片面解读。其二，《赔偿纠纷规定》相关负责人在答记者问中明确说明，国家提起海洋生态索赔诉讼的权源是国家公产监管权，归属于公法逻辑框架，凸显了海洋生态环境的公共利益属性；而自然资源国家所有权说将该诉讼界定为私法层面的诉讼制度，二者在逻辑定位上存在本质矛盾。其三，与国家利益密切相关的海域，既包括主权管辖领域，也涵盖专属经济区、大陆架等非主权管辖区域，自然资源国家所有权说难以为国家管控此类非主权管辖海域提供充足的理论依据。

从这一逻辑出发，海洋环境保护义务说似乎具备成为海洋生态索赔制度法理依据的可行性。但结合海洋生态索赔制度的具体构造来看，将海洋环境保护义务作为磋商制度的学理基础略显牵强，缺乏充分的法律规范性支撑。理由在于：《海洋环境保护法》并未对相关义务作出明确规定，《征求意见稿》也未将磋商程序界定为必备程序或前置程序。这意味着，海洋环境保护义务说的法理依据仍需进一步转化，才能为海洋生态索赔制度的整体构建奠定坚实基础。

因此，海洋环境保护义务说可基于前文所述的“国家主权下的海洋环境公益”进行理论升级，形成海洋环境公益说，具体分析如下：

海洋环境公益说可精准界定海洋生态索赔制度的公共利益属性，不会像“自然资源国家所有权说”那样弱化其公共利益内核。其一，海洋生态索赔制度的核心目标并非弥补个人利益损失，而是防范可能对海洋生态环境及自然资源造成重大损害的行为，惩戒已产生损害结果的危害行为，进而维护海洋生态环境的事前预防性利益与事后救济性利益，规避对海洋生态环境的直接与间接损害。其二，自然资源国家所有权说易陷入国家资本主义的认知误区，将海洋生态环境及自然资源简单归为私产范畴，过度侧重其经济价值，却忽视了其调节气候等生态功能所承载的生态价值与公共利益。其三，海洋环境公益说具备国际视野，其法理基础可统筹人权保障需求，为依法打击国际海洋污染事件提供正当性依据。

海洋生态环境兼具生态价值与经济价值，属于公共物品范畴，天然面临“公地悲剧”的治理困境。自然资源国家所有权说因过度关注经济价值，难以全面破解“公地悲剧”；国家海洋环境管理权说侧重国土空间管制功能，对生态价值的关注度不足；海洋环境保护义务说从义务视角解读海洋生态索赔制度，未能凸显海洋生态环境价值的独特性。相比之下，海洋环境公益说可突破上述局限，有效维护国家主权框架下的海洋环境公益。综上，海洋生态索赔制度的法理依据应界定为国家海洋环境公益说。

（三）海洋生态索赔磋商与诉讼的定位：行政磋商与特殊公益诉讼

海洋生态索赔制度由磋商制度与诉讼制度构成，因此对其内部规范的法律定位需从这两个维度展开分析。基于前文确立的国家海洋环境公益说，海洋生态索赔磋商制度应定位为行政磋商，海洋生态索赔诉讼制度则应定位为特殊的海洋环境公益诉讼。

1. 海洋生态索赔磋商制度：行政磋商

学界关于海洋生态索赔磋商协议的法理定位存在争议，主要形成行政协议说、民事协议说与双阶协议说等观点。民事协议说认为，磋商协议是平等主体就生态环境损害达成的民事性质协议，其法理基础为自然资源国家所有权说。但前文已论证，海洋生态索赔制度的法理依据应为海洋环境公益说，且自然资源国家所有权说存在理论不周延性，因此民事协议说难以成立。双阶协议说主张，磋商协议是兼具公法与私法双重属性的和解协议，该学说从“消弭公私对立”的视角，将磋商协议的法律属性划分为决定阶段与履行阶段，构建了一阶“行政机关—行政相对人”的行政法律关系与二阶“赔偿权利人—赔偿义务人”的民事法律关系，但这一观点存在明显缺陷。一方面，该学说对双阶理论的理解较为表面，人为割裂了协议订立与履行阶段的内在关联性，而德国双阶理论的核心要义是同一事物在不同法律阶段呈现不同属性，并非同一阶段具备双重法律效能；另一方面，实践中磋商协议的决定与履行阶段无法分割，二者同属一个法律阶段，决定阶段是意思表示形成过程，履行阶段是合约生效后的实施过程。此外，以双阶理论解读磋商协议的法律性质，会引发法律适用难题：若决定阶段认定为行政协议适用行政法律规范，履行阶段认定为民事协议适用民事法律规范，司法机关在诉讼中需如何选择适用法律？当事人主张区分不同阶段法律属性的诉求是否具有实践意义且能获得法院支持？答案显然是否定的，这种区分不仅无法解决实际问题，反而会加剧当事人分歧，不利于国家海洋环境公益的维护。

笔者支持行政协议说，理由在于：尽管磋商协议呈现“公法性质、私法操作”的特征，但其行政根本属性并未改变，该制度以国家利益为导向，可通过行政手段高效维护海洋环境公益。学界对行政协议说存在质疑，认为其会将磋商协议纳入行政程序范畴，导致生态环境损害赔偿制度与海洋环境行政执法制度混淆。但这一问题可通过后续立法完善予以解决，如有学者提出，海洋生态索赔磋商程序应纳入海洋环境行政工作范畴，具体依据如下：其一，从主体来看，海洋生态索赔磋商的发起主体为享有海洋环境监督管理权的行政部门，具备鲜明行政属性；其二，从性质来看，磋商是行政部门代表国家向侵权人追究责任的行为，直接指向海洋环境公共利益，与行政机关的公益性职责高度契合；其三，从内容来看，磋商过程中赔偿金额的认定、修复方案的制定等均依赖行政机关的专业判断。综上，海洋生态索赔磋商应认定为行政磋商。

2. 海洋生态索赔诉讼制度：特殊的海洋环境公益诉讼

学界对此存在两种不同观点：一种观点认为，海洋生态索赔诉讼虽与海洋环境民事公益诉讼存在差异，但二者可整合统一，核心依据是二者保护的法益本质一致；另一种观点认为，海洋生态索赔诉讼区别于其他海洋环境公益诉讼，应构建独立完整的制度体系。笔者认同第二种观点，核心原因在于：海洋生态索赔诉讼以国家海洋环境公益说为法理基础，尽管与海洋环境民事公益诉讼保护的法益同属海洋环境公益范畴，但二者的法律构造存在显著差异。具体表现为：第一，起诉主体不同，海洋生态索赔诉讼的起诉主体是具备管理职能的海洋行政机关，而海洋环境民事公益诉讼的起诉主体是人民检察院；第二，诉前程序不同，《公益诉讼案件规定》第三条明确规定了海洋环境民事公益诉讼的诉前程序，海洋生态索赔诉讼则无相关法定诉前程序要求；第三，支持主体不同，《公益诉讼案件规定》第二条要求人民检察院对海洋环境监督管理部门提起海洋生态索赔诉讼提供支持，而海洋环境民事公益诉讼制度未对海洋行政部门设定类似支持义务；第四，保护法益存在细微差异，基于国家海洋环境公益说，海洋生态索赔诉讼维护的海洋环境公益更侧重于国家利益维度。

海洋生态索赔诉讼与海洋环境行政公益诉讼同样存在区别：前者以结果为导向，已明确成为海洋环境监督管理部门的法定行政职责，是借助司法手段解决行政监管问题的具体体现；后者以行为为导向，具体而言，若行政机关未依法履行职责提起海洋生态索赔诉讼，将触发海洋环境行政公益诉讼这一兜底性法律监督程序。二者的关系可概括为条件关系——行政机关未履行法定职责是启动海洋环境行政公益诉讼的前提条件。

综上，海洋生态索赔诉讼不能与其他海洋环境公益诉讼混同，应界定为特殊的海洋环境公益诉讼。其与海洋环境民事公益诉讼虽法益性质相近，但法律构造差异显著；与海洋环境行政公益诉讼的法益导向不同，前者聚焦结果法益，后者聚焦行为法益，二者构成条件关系。

二、海洋生态索赔磋商制度内外衔接的实践探索

前文基于国家海洋环境公益说的理论框架，明确了海洋生态索赔制度的法律定位：海洋生态索赔磋商制度属于海洋环境行政管理范畴，海洋生态索赔诉讼则为特殊的海洋环境公益诉讼，区别于海洋环境民事公益诉讼与行政公益诉讼。但当前海洋生态索赔磋商制度与海洋环境行政执法、海洋生态索赔诉讼制度的衔接机制尚未厘清，给实践操作带来程序层面的困扰。在环境法体系中，海洋生态索赔磋商制度兼具事前预防与事后救济双重功能。据此，下文将以事前预防与事后救济为核心路径，系统剖析海洋生态索赔磋商制度的内外衔接关系。

（一）外部衔接：分阶段厘清海洋生态索赔磋商与海洋环境执法的关系

海洋生态索赔磋商制度的外部衔接核心体现为与海洋环境行政执法的关系适配。当前学界关于二者衔接关系的研究多流于表层，例如探讨“海洋生态环境保护日常监管执法、损害索赔、生态修复等不同程序间的有机衔接”；或聚焦于海洋环境行政执法自身的问题治理，如提出“组建我国船舶油污防治执法队伍、完善执法体制并提升执法效能”；或侧重研究海洋环境行政执法与海洋生态索赔诉讼制度的衔接，认为“唯有穷尽行政手段仍无法填补海洋生态环境法益损失时，行政机关启动海洋生态索赔诉讼方具备合理性”。质言之，学界对海洋生态索赔磋商制度外部衔接关系的专项研究存在明显缺位。

学界关于海洋生态索赔磋商制度的性质定位存在民事说、行政说与双阶说等争议。前文已通过论证支持行政说，认为海洋生态索赔磋商属于行政磋商范畴，因此其与海洋环境行政执法存在天然的紧密关联，具体体现在主体、客体及救济性质三方面。主体层面二者高度重合：结合《海洋环境保护法》第一百一十四条第二款之规定，海洋生态索赔磋商主体为行使海洋环境监督管理职能的部门；结合《行政处罚法（2021年修正）》第三章之相关规定，海洋环境行政执法主体亦涵盖该类部门。在客体层面，海洋生态索赔磋商制度聚焦于海洋环境公益等结果法益的维护，海洋环境行政执法则以行政管制为手段，惩戒违反海洋环境管理法律法规的行为，指向行为秩序法益；尽管二者法益类型存在差异，但均围绕海洋生态环境损害所涉国家利益展开，法益内核具有相似性。在救济性质层面，二者均具备索赔属性：前者属于环境法领域的索赔（环境索赔），后者属于行政法领域的索赔（行政索赔）。鉴于海洋生态索赔磋商与海洋环境行政执法的密切关联性，实践中易出现制度适用混淆，因此厘清二者的衔接适用顺位具有现实必要性。

《征求意见稿》第三条从启动情形出发，明确海洋生态索赔磋商制度具有事前预防与事后救济两大功能，这一观点得到笔者认同。理由在于：海洋生态索赔磋商作为行政磋商，应充分发挥政府的风险防控引导作用，助力责任主体构建完善的海洋生态环境风险防控体系，以应对风险社会的挑战；当事前预防机制失效时，政府作为行政主体，代表社会公众的公共利益启动海洋生态索赔磋商，可最大限度降低损害后果。据此，海洋生态索赔磋商与海洋环境行政执法的衔接关系应从“事前预防”与“事后救济”两个维度展开分析。事前预防与事后救济是环境法“损害担责”原则的两大核心面向：事后救济体现传统环境法“预防原则”的思维定式，事前预防则彰显现代环境法“风险预防原则”的价值导向，是生态文明体制改革背景下现代环境法治体系的关注重点。

首先，从风险预防视角来看，事前预防性海洋生态索赔磋商可通过行政手段实现环境风险的前置规制，核心在于通过明确的行政程序引导潜在污染、破坏行为人主动采取防范措施，既避免海洋生态环境遭受实质损害，又可规避后续严苛的行政执法与冗长的司法诉讼，实现环境负外部性问题的内部化转化。在此逻辑下，事前预防性海洋生态索赔磋商程序应优先于海洋环境行政执法适用，仅当磋商效果失灵时，方可启动海洋环境行政执法程序。其次，从损害救济视角来看，事后救济性海洋生态索赔磋商制度基于其行政属性，可借助行政处罚手段要求侵权主体承担海洋环境污染、生态破坏及自然资源损害的相应责任，进而维护海洋环境公益。因此，事后救济性海洋生态索赔磋商制度应后置于海洋环境行政执法，作为海洋环境行政处罚的补充手段，兼具损害填补与行为惩戒的双重功能，融合公法与私法的属性特征。综上，海洋生态索赔磋商制度的外部衔接关系应构建如下路径：事前预防性海洋生态索赔磋商优先适用，海洋环境行政执法次之，事后救济性海洋生态索赔磋商作为最后补充。

（二）内部衔接：海洋生态索赔磋商程序应前置于诉讼程序

海洋生态索赔磋商制度的内部衔接核心体现为与海洋生态索赔诉讼制度的关系界定。当前，生态环境损害赔偿磋商已被明确为生态环境损害赔偿诉讼的必备前置程序，但《海洋环境保护法》未将磋商程序设定为海洋生态索赔诉讼的前置环节，《征求意见稿》亦延续了这一规定。由此，学界围绕二者衔接适用关系形成两种对立观点：一种观点基于“陆海统筹”原则，主张陆海生态环境保护应协同推进，海洋生态索赔磋商制度应确立为海洋生态索赔诉讼的前置程序，形成“前置说”；另一种观点认同《征求意见稿》的立场，认为海洋生态索赔制度作为特殊的生态环境损害赔偿制度，应基于自身特殊性保持制度独立性，构建专属的衔接适用规则，适用特别法优先原则。

在分析磋商与诉讼程序衔接关系之前，需先厘清海洋生态索赔诉讼是否具备事前预防与事后救济双重功能。《赔偿纠纷规定》第七条将海洋生态索赔诉讼划分为事前预防性诉讼与事后救济性诉讼，但笔者认为，海洋生态索赔诉讼不应赋予事前预防功能，理由如下：第一，海洋生态索赔诉讼程序繁琐、周期较长，难以快速启动以实现事前预防目标，该功能设计脱离实践操作需求；第二，海洋生态索赔诉讼以结果法益为核心导向，与事前预防所针对的“未发生的不确定损害”存在本质冲突。海洋生态索赔诉讼的立法宗旨在于惩戒已造成损害结果的侵权行为，无法对事前不确定损害形成有效规制。因此，立法层面应对海洋生态索赔诉讼的事前预防功能持审慎态度。基于此，海洋生态索赔磋商制度内部衔接关系的研究应聚焦于两个核心维度：事前预防性海洋生态索赔磋商与海洋生态索赔诉讼的衔接、事后救济性海洋生态索赔磋商与海洋生态索赔诉讼的衔接。

从前文关于海洋生态索赔磋商制度外部衔接的研究结论可知，事前预防性海洋生态索赔磋商程序应优先于海洋环境行政执法适用；而学界通说认为海洋环境行政执法优先于海洋生态索赔诉讼，据此可推导出事前预防性海洋生态索赔磋商程序当然前置于海洋生态索赔诉讼。那么，事后救济性海洋生态索赔磋商制度应如何与海洋生态索赔诉讼衔接？笔者认为，事后救济性磋商程序同样应优先于诉讼程序适用，理由如下：从海洋命运共同体理念出发，海洋污染破坏行为的影响范围具有跨区域性，涉及多元利益主体，相关国际组织与各国均高度关注海洋环境公益保护，而磋商程序相较于诉讼程序具有显著优势。

第一，磋商程序具有灵活性优势，可快速启动海洋生态环境修复与赔偿工作，有效遏制海洋环境公益损失的扩大；而诉讼程序存在周期长、流程繁琐等弊端，无法及时阻断损害后果蔓延，不利于海洋生态环境整体利益的保护。第二，磋商程序可实现多元主体利益的统筹兼顾，能够充分考量海洋环境公益、受损国家利益及潜在受损国家的权益诉求。第三，磋商程序可规避“责任人责任限制”规则：若选择诉讼路径，海商法中的海事赔偿责任限制制度会对海洋生态索赔金额形成约束，难以充分保障海洋环境公益；而磋商制度不适用海商法体系，可通过外交谈判规则突破这一限制。第四，磋商程序可缓解法律适用冲突：海洋生态索赔领域常涉及国际法适用，《油污民事责任公约》《燃油污染公约》等国际条约中“污染损害”“索赔范围”的定义与国内法存在差异，易引发法律适用争议，而磋商可通过协商方式化解这一冲突。综上，仅当各方就事后救济性海洋生态索赔磋商内容无法达成一致时，具备海洋管理权限的行政机关方可启动海洋生态索赔诉讼程序，将其作为海洋环境公益保护的最后救济手段。

综上所述，事前预防性与事后救济性海洋生态索赔磋商程序均应前置于海洋生态索赔诉讼程序，笔者支持“前置说”。

（三）内外衔接关系模型总结

结合现行法律与政策规定，基于前文分析，可将海洋生态索赔磋商制度的内外衔接关系模型总结如下：事前预防性海洋生态索赔磋商程序优先适用，海洋环境行政执法次之；当海洋环境行政执法无法实现有效规制时，启动事后救济性海洋生态索赔磋商程序；若磋商无法达成一致意见，海洋生态索赔诉讼作为海洋环境公益的候补救济手段；若海洋生态索赔诉讼仍无法全面保障海洋环境公益，检察机关可启动海洋环境民事公益诉讼作为补充。

此外，海洋环境行政公益诉讼作为法律监督程序，与上述程序形成条件适用关系，核心功能在于督促行政机关依法启动并正当履行海洋环境行政执法、海洋生态索赔磋商及海洋生态索赔诉讼程序。具体而言，海洋环境行政执法、海洋生态索赔磋商、海洋生态索赔诉讼均属于海洋行政机关的法定职责，根据行政法学原理，此类职责具有不可处分性。海洋行政机关对于是否履行上述职责无自由裁量权，亦不得滥用行政职权随意启动相关程序，否则将构成行政不作为或乱作为。海洋环境行政公益诉讼是检察机关运用法律监督权监管行政机关履职情况的重要途径，针对行政不作为或乱作为提起督职诉讼，通过司法手段破解行政失灵问题。但当海洋行政机关依法正当履行上述程序、有效维护海洋环境公益时，检察机关无权提起海洋环境行政公益诉讼。因此，上述三项程序与海洋环境行政公益诉讼形成“条件—结果”关系：当三项程序未及时启动或无正当理由启动时，检察机关应先发出诉前检察建议（如函告等方式）；若行政机关仍不履职或不正当履职，检察机关可向人民法院提起海洋环境行政公益诉讼。

三、结语

海洋生态索赔制度是生态环境法治现代化的重要组成部分，亦是生态文明体制改革进程中的标志性成果。但现行立法与政策尚未对其程序内外衔接适用机制作出明确规定，难以有效指导实践操作。据此，本文在厘清海洋生态索赔制度法理基础的前提下，系统分析了其内外衔接适用关系，为后续立法完善提供理论思路。除前文探讨的内容外，未来研究还可聚焦以下方向：尽管《公益诉讼案件规定》已对海洋生态索赔诉讼制度的衔接关系作出规范，但相关内容尚未上升为法律层面的规定，这为《海洋环境保护法》的修订完善提供了明确方向。

参考文献：

1. [1] 肖峰.论生态环境损害救济行检衔接模式的体系性优化[J].法学评论,2025,43(05):115-129.
2. [2] 李一丁.生态环境损害赔偿诉讼顺位规范的法教义学重构[J].江淮论坛,2025(04):65-74.
3. [3] 陈学敏.环境公益诉讼视域下环境权的属性及其实现[J].兰州学刊,2021(07):53-71.
4. [4] （日）阿部照哉,等.宪法(下册)[M].周宗宪,译.北京:中国政法大学出版社,2006.
5. [5] 张婉婷.作为新兴权利的环境权证成为宪法权利的条件和限度[J].人权,2025(04):165-182.
6. [6] 欧阳恩钱.中国自主环境法知识体系构建的三个基础问题[J].政法论丛,2025(02):19-35.
7. [7] 陈学敏.论生态环境损害赔偿范围的确定[J].中国应用法学,2021(04):175-195.
8. [8] 秦天宝.人与自然和谐共生的现代化与环境法的转型[J].比较法研究,2024(03):19-37.
9. [9] 马腾.我国生态环境侵权责任制度之构建[J].法商研究,2018,35(02):114-123.
10. [10] 王秀卫.海洋生态环境损害赔偿制度立法进路研究:以《海洋环境保护法》修改为背景[J].华东政法大学学报,2021,24(01):76-86.
11. [11] 李挚萍,程晓娅.“陆海统筹”的法律内涵及法律实现路径[J].华南师范大学学报(社会科学版),2021(04):127-137.
12. [12] 李挚萍.陆海统筹视域下我国生态环境保护法律体系重构[J].中州学刊,2021(06):46-53.
13. [13] 廖兵兵,叶榅平.生态文明视域下海洋生态环境损害赔偿范围研究[J].中国海商法研究,2022,33(04):3-14.