引言

随着全球经济的快速发展和人口的不断增长，海洋生态环境面临着前所未有的挑战。据统计，全球每年约有800万吨塑料垃圾进入海洋，导致大量海洋生物死亡，严重破坏了海洋生态平衡。在我国，海域污染约80%来自陆源，且大多通过江河流入海洋。流域与海域虽分属不同生态系统，在地理、物理特性等方面存在显著差异，相关环境标准和制度也不同，但它们密切相关，同属于整个地球系统。水污染和垃圾污染可以通过流域抵达海域，大气污染既可以直接沉降至海域，也可以沉降至流域后抵达海域。陆海统筹原则的提出，为解决海洋环境保护问题提供了新的思路。该原则统筹规划陆地和海洋的开发布局，促进海陆一体化协调发展，准确把握陆域、流域、河口、海域生态环境治理的整体性、系统性、联动性和协同性特征。其实质是在陆地和海洋两大自然系统之间建立资源利用、经济发展、环境保护、生态安全的综合协调关系和发展模式，是世界沿海各国或地区在制定和实施陆海发展战略中应当遵循的根本理念。

一、我国陆海生态环境协同治理的现存问题

（一）陆地环境保护压力向海洋生态环境领域转移

陆地环境保护压力向海洋生态环境领域转移，是我国陆海生态环境系统割裂、治理衔接不足的突出表现。海洋生态环境的污染与退化，七成以上污染物来源于陆地，陆地工农业生产、城镇生活排污、农业面源污染等环境压力，并未在陆域环节得到充分拦截与消解，而是通过河流径流、地表冲刷、大气沉降等自然路径持续向近海传输。流域内未达标排放的工业废水、过量施用的化肥农药、城乡未经有效处理的生活污水与垃圾，随水系汇入河口与近岸海域，直接造成海域氮磷负荷超标、水体富营养化、沉积物污染累积等问题；陆域开发活动引发的水土流失、泥沙淤积、生态廊道断裂，也进一步改变海岸带水文动力与生境格局，加剧海洋生态系统脆弱性。

（二）传统的流域与海域环境分治模式存在诸多弊端

在管理体制上，存在“九龙治水”的现象，不同部门之间职责不清、协调困难，导致管理效率低下。各部门往往从自身利益出发，缺乏对流域海域生态系统整体性的考虑，难以形成有效的治理合力。在环境标准和政策方面，流域与海域存在差异，缺乏统一的规划和协调。这种分治模式还容易导致治理措施的片面性，只关注流域或海域某一方面的问题，而忽视了两者之间的相互影响。

（三）陆海统筹不足及海洋环境质量目标管理短板

在陆海分治、管控标准不衔接的治理模式下，陆地环境治理往往仅着眼于陆域达标，未充分考虑海洋生态承载力与环境容量，使得陆域环境保护的压力以污染物输移、生态扰动等形式跨区域向海洋传导释放，成为近岸海域生态退化、环境风险加剧的核心诱因，也凸显出陆海生态环境保护缺乏统筹协同的现实困境。环境质量目标管理及考核责任制是我国当前开展环境质量管理的关键制度抓手，然而海洋环境质量目标管理责任制仍存在明显短板。地方层面虽在该责任制建设中积累了部分实践经验，但国家层面的相关制度建设仍处于空白状态。海洋生态环境质量尚未被充分纳入地方政府的环境质量目标管理与考核体系，部分地区甚至将其排除在环境质量目标管理责任制之外。

二、流域海域环境协同治理法律机制的构建

流域与海域生态系统紧密相连，构成了一个复杂的整体。从物质循环角度来看，河流作为陆地与海洋之间的重要纽带，将陆地上的营养物质、污染物等带入海洋。据研究，每年通过河流输入海洋的营养盐数量巨大，对海洋生态系统的生产力和生物多样性产生重要影响。同时，海洋中的物质也会通过潮汐、洋流等作用影响流域生态系统。在生态系统结构和功能方面，流域和海域生态系统相互依存。许多海洋生物的繁殖、育幼和索饵场所位于河口和近岸海域，而这些区域又受到流域生态环境的直接影响。长江口作为众多海洋生物的重要栖息地，其生态环境的优劣直接关系到海洋生物的生存和繁衍。

习近平总书记指出，环境治理是系统工程，要综合运用行政、市场、法治、科技等多种手段。《中华人民共和国生态环境法典》从多个维度构建了流域海域环境协同治理的法律机制，为实现陆海统筹的环境治理目标提供了坚实的法律基础。

在明确多元主体责任方面，《中华人民共和国生态环境法典》做出了重要规定。在流域与海域环境的协同治理工作中，政府始终肩负着核心主导职责，其设计的管理机制是否科学合理，直接关系到陆海生态环境统筹保护工作的最终成效。从实践来看，这类管理机制的构建，往往是以各级政府不同部门的事权划分与配置为核心展开的。法律要求沿海县级以上地方人民政府对其管理海域的海洋环境质量负责，实行海洋环境保护目标责任制和考核评价制度。通过这一规定，强化了地方政府在海洋环境保护中的主体地位，促使其积极履行职责，加强对海洋环境的监管和治理。法律还明确了各部门的职责分工，增加了海警机构等的职责，解决了以往部门之间职责不清、协调困难的问题。在海洋垃圾治理方面，规定生态环境、住房和城乡建设、发展改革等部门应当按照职责分工加强监督指导和保障；在海洋倾倒区的选划方面，规定生态环境主管部门应征求交通运输、渔业等部门和海警机构的意见，并向社会公告。这些规定促进了部门之间的协同合作，形成了治理合力。

企业作为经济活动的主体，在流域海域环境协同治理中也扮演着重要角色。《中华人民共和国生态环境法典》对企业的义务做出了明确规定，要求企业严格遵守污染物排放相关规定，执行排污许可证的要求，加强对自身生产活动的环境管理。企业在进行工程建设项目时，应当依法进行环境影响评价，采取有效的污染防治措施，减少对海洋环境的污染和破坏。法律还对企业的信息公开义务提出了要求，企业应当公开排污信息，接受社会监督，增强了企业的环境责任感。

在加强行政规制方面，《中华人民共和国生态环境法典》针对当前陆海空间规划之间、陆海环境标准之间、环境质量标准与污染物排放标准之间存在衔接不足的问题做出了一系列规定。法律规定国家实施陆海统筹、区域联动的海洋环境监督管理制度，加强规划、标准、监测等监督管理制度的衔接协调。在规划衔接方面，明确全国海洋生态环境保护规划应当与全国国土空间规划相衔接，生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接。在环境标准方面，规定国家和有关地方水污染物排放标准的制定，应当将海洋环境质量标准作为重要依据之一，解决了陆海环境标准不一致的问题。法律还要求入海河口所在地县级以上地方人民政府及其有关部门按照河海联动的要求，制定实施河口生态修复和其他保护措施方案，加强入海河流管理，协同推进入海河流污染防治，使入海河口的水质符合入海河口环境质量相关要求，加强入海总氮、总磷排放的管控，制定控制方案并组织实施，从行政规制层面保障了流域海域环境的协同治理。

完善市场化机制也是《中华人民共和国生态环境法典》构建流域海域环境协同治理法律机制的重要举措。资源环境政策工具中的市场化工具（Market-based Instruments，或称“经济激励”“胡萝卜”）主要有税收、金融、交易、补贴等，其与传统的“命令—控制式工具”（Command-and-Control Instruments，或称“环境规制”“行政规制”“法律工具”“大棒”）相比，具有成本较低、效率较高、灵活性较大、长效性较好等优势。市场化机制通过创新投融资模式，构建“政府引导、市场主导、社会参与”的多元投融资体系，拓宽融资渠道，解决资金短缺问题，实现生态治理的可持续发展。生态环境导向的开发（EOD）模式是多元投融资制度的重要创新。EOD模式将生态治理与产业开发一体化，通过产业开发获得的收益反哺生态治理投入，实现“治理—开发—增值—再治理”的良性循环，破解了生态治理项目“融资难、回报慢”的问题。例如，浙江温州洞头诸湾采用EOD模式，由企业投资开展沙滩保护修复、海域污染治理等生态项目，同时获得沙滩周边民宿、餐饮、文旅等产业的特许经营权，通过产业开发获得的收益覆盖生态治理成本并实现盈利，既解决了生态治理的资金问题，又推动了当地产业升级，实现了生态保护与经济发展的双赢。市场化机制要求建立海域使用权招标、拍卖、挂牌交易制度，明确海域使用权的产权归属，实现“有偿使用、有序流转”，倒逼用海主体提高资源利用效率。例如，浙江舟山作为我国海域使用权市场化配置的试点地区，建立了海域使用权二级市场，允许企业间依法转让、出租海域使用权，盘活了闲置的海域资源，推动了海域资源的优化配置，同时也规范了用海行为，减少了海域污染，为陆海统筹江海共治提供了产权制度保障。

《中华人民共和国生态环境法典》还强化了科技支撑在流域海域环境协同治理中的作用。法律增加了有关海洋生态灾害预防、风险评估和隐患排查治理等规定，要求利用先进的科学技术手段，加强对海洋生态环境的监测和评估。通过建立海洋生态环境监测网络，运用卫星遥感、大数据、人工智能等技术，实现对海洋环境的实时监测和动态评估，及时发现和解决环境问题。在海洋生态修复方面，鼓励采用先进的生态修复技术，提高修复效果，为流域海域环境协同治理提供了有力的科技保障。

三、流域海域环境协同治理法律机制的现状与案例分析

（一）协同治理法律机制的现状

随着《生态环境法典》的颁布实施，我国流域海域环境协同治理法律机制逐步落地，结合长江保护法、黄河保护法等单行法的配套实施，协同治理在理念、制度、实践层面均取得了显著进展，有效推动了流域海域生态环境质量的改善。《生态环境法典》确立的“四统一”原则和“陆海统筹”理念，推动我国流域海域治理从以往的“分割治理”“单一要素治理”向“系统治理”“整体治理”转变，打破了“条块分割、分段负责”的治理惯性。各级政府和相关部门逐步树立“流域一盘棋”“陆海一体化”的治理理念，将协同治理作为流域海域生态环境保护的核心思路，推动治理重心从“末端治理”向“源头治理、协同治理”转变，为协同治理实践奠定了坚实的理念基础。

《生态环境法典》整合了以往分散在各类单行法中的协同治理规定，形成了以法典为统领、单行法为补充、地方性法规为细化的协同治理法律制度体系。从顶层设计的“四统一”原则、陆海统筹制度，到具体的联合执法、生态保护、污染防治制度，再到法律责任的刚性保障，形成了全方位、多层次的制度覆盖，实现了协同治理的制度集成与创新，为协同治理实践提供了清晰的法律指引。在法典的引领下，长江、黄河等重点流域，渤海、黄海等重点海域的协同治理实践不断深化。长江保护法、黄河保护法与《生态环境法典》形成互补，建立起“法典+单行法”的协同治理格局，推动流域内各省份建立跨区域协同机制，开展联合执法、生态修复、污染共治等工作。

《生态环境法典》确立的联合执法机制得到有效落实，国务院相关部门与地方政府联动，开展跨区域、跨部门联合执法，有效破解了以往执法壁垒问题，提升了执法效率。同时，生态环境公益诉讼制度不断完善，检察机关针对跨区域生态环境违法行为提起的公益诉讼案件数量逐年增加，司法机关在推动协同治理中发挥了越来越重要的作用，形成了行政执法与司法保护的合力，强化了对协同治理的刚性约束。

在政策文件方面，国家出台了一系列相关政策推动流域海域环境协同治理。《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确提出要打好渤海综合治理攻坚战等重点战役，坚持陆海统筹，以渤海等重点海域为主战场，推进海洋生态环境持续改善。各地也根据自身实际情况制定了相应的政策措施，如《烟台市深入打好重点海域综合治理攻坚战实施方案》，坚持陆海统筹、区域联动，以解决突出海洋生态环境问题为导向，推动海洋生态环境改善。这些政策文件从宏观战略到具体实施层面，为流域海域环境协同治理提供了政策支持和行动指南。

（二）案例分析

1. 黄河入海口

黄河入海口是流域与海域的重要交汇区域，在环境协同治理方面进行了积极探索并取得一定成效。通过执法与司法有效对接，构筑起行政处罚、治安处罚、刑事处罚和公益诉讼全方位的多维打击架构，有效遏止了乱采滥捕行为，保障了黄河入海口的生态安全。《海洋环境保护法》第二十二条第二款规定：“企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，防止对海洋环境的污染。”为了从宏观层面平衡黄河入海口水污染治理效率与排污企业经济利益，应消除在黄河入海口水污染治理体系中排污企业通过“少监测、不监测”的方式逃避承担生态责任的心理倾向。黄河流域管理机构应协同地方政府部门细化《黄河保护法》第七十七条第二款对企业监测设备设置的规定，建立以各级地方政府为主导、以各种形式的商业组织为补充的市场主体参与黄河入海口水污染监测网络体系，打造多样、畅通的污染监测交互平台。此外，还应促使市场主体进一步提升排放工艺标准，推进企业绿色生产，实施环保准入差别化管理，倒逼企业转型升级，支持企业实施清洁生产技术改造，引导污染企业通过采取技术创新的手段实现污染排放减少与企业增收的“双赢”局面。

然而，黄河入海口在环境协同治理中也面临一些问题。公众参与法律规制与客观现实疏离，公众参与渠道有限，参与的深度和广度不足，难以充分发挥公众在治理中的监督和推动作用。黄河流域管理机构法律关系与功能定位受限，在跨区域、跨部门的协同治理中，管理机构的协调能力和决策权力受到一定制约，影响了治理效率和效果。

2. 长江口

长江口作为我国重要的河口区域，在流域海域环境协同治理方面采取了一系列措施。在污染防治方面，加强对长江入海口周边工业企业的监管，严格控制污染物排放。推进长江口及邻近海域的综合整治，加强对入海河流的水质监测和治理，实施了一系列水污染防治工程，如污水处理厂提标改造、河道清淤等。在生态保护方面，建立了多个自然保护区和海洋公园，加强对长江口湿地、渔业资源等的保护。开展生态修复工作，通过人工增殖放流等措施，恢复海洋生物资源。在协同管理方面，建立了长江口区域的协同管理机制，加强了上海、江苏、浙江等省市之间的沟通与协作，共同制定治理方案，共享信息和资源。

尽管取得一定成果，但长江口在协同治理中仍存在挑战。在陆海统筹方面，陆海空间规划和环境标准的衔接还不够紧密，导致在治理过程中存在矛盾和冲突。在执法协作上，不同地区和部门之间的执法力度和标准存在差异，影响了联合执法的效果。在资金投入上，生态保护和修复项目资金需求大，资金缺口仍然存在，制约了治理工作的进一步推进。

四、完善流域海域环境协同治理法律机制的建议

（一）加快制定海洋基本法

海洋基本法作为我国海洋领域的根本大法，应当由全国人民代表大会行使立法权制定，纳入国家立法规划，由委员长会议提请全国人民代表大会审议。其立法定位为衔接《中华人民共和国宪法》中生态环境保护总体要求、统领各类海洋单行法律、衔接环境法典与流域治理相关法律的基础性法律，上承国家生态环境治理的顶层设计，下接《海洋环境保护法》《水法》等具体单行法律规范，填补当前陆海统筹视域下流域与海域协同治理缺乏顶层基本法支撑的制度空白，最终形成宪法、环境法典、海洋基本法、单行法层级清晰、衔接顺畅、逻辑严密的法律体系，为流域海域协同治理提供系统性法律指引。

结合海洋基本法作为海洋领域总领性法律的定位，其条款设置应以宣誓性、授权性规定为主，聚焦陆海统筹、流域海域协同治理的核心导向。在宣誓性规定层面，应当明确将“坚持陆海统筹、江海共治，尊重流域与海域生态系统的整体性、关联性，推动流域生态保护、污染治理与海域环境管控协同推进”作为核心立法原则，明确国家、地方各级人民政府、市场主体在流域海域协同治理中的基本责任导向，彰显陆海统筹的立法理念，与环境法典确立的生态保护基本原则形成呼应、保持一致。在授权性规定层面，应当明确授权国务院制定流域海域环境协同治理的具体实施办法，授权生态环境部、水利部、自然资源部等相关主管部门建立跨部门协同监管机制，授权跨流域、跨海域协同治理机构依法行使协调、监管等职权，为后续相关单行法律的完善和具体政策的制定提供坚实的立法依据。

徒法不足以自行，海洋基本法所设定的宣誓性、授权性规定要真正落地见效，必须依托通江达海一体化治理体系的构建，将法律原则与授权转化为具体的治理实践。应当以海洋基本法的授权性规定为核心，构建“顶层统筹、跨域协同、权责明晰、监管统一”的通江达海一体化治理体系：其一，建立国家层面陆海统筹生态环境治理协调机构，破解当前流域海域治理中“九龙治水”的治理困境；其二，统一流域与海域的环境监测标准、执法标准，打通陆源污染入海管控、海域污染溯源与流域治理的衔接堵点，推动内河航道与海域航运的生态协同管控，实现治理闭环；其三，建立协同治理信息共享平台，整合流域、海域的环境监测数据、执法信息、生态修复进展等相关内容，实现数据互通、资源共享，提升流域海域协同治理的规范化、精细化效能。

同时，《中华人民共和国生态环境法典》将于同年8月15日正式施行。结合法典的最终框架设计，在以下关键部分设置了相应条款，形成与海洋基本法的呼应与衔接：一是在法典总则编将陆海统筹、江海共治要求贯穿全过程，与海洋基本法的宣誓性规定保持一致。其中，第二十一条建立健全跨行政区域的重点区域、流域、海域生态环境联合保护协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一保护措施；第二十四条进一步将 “陆海统筹” 确定为国家生态环境监督管理制度的基本特征，明确将规划、标准、监测三个领域的统一衔接作为核心制度要求，确立流域海域协同治理的总体立法导向。二是在“海洋污染防治”分编中，增设了陆源污染入海协同管控的相关条款，明确流域污染治理与海域污染防控的衔接机制，落实海洋基本法关于陆源污染管控的授权性要求；第三百三十七条规定跨部门的重大海洋污染防治工作，由国务院生态环境主管部门协调；协调未能解决的，由国务院作出决定。在“水污染防治”分编的“重点流域水污染防治”章节中，明确流域污染治理与海域环境质量的联动管控要求，推动流域水质改善与海域环境治理协同推进，第二百七十条特别强调防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。三是在“生态系统保护”章节的“海洋、海岛”和“江河湖泊”两节中，明确了流域生态系统与海洋生态系统的协同保护要求，规范了红树林、河口、湿地等陆海过渡带的生态修复工作，衔接了海洋基本法的生态保护导向。在“重要地理单元保护”章节中，第八百七十条和第八百七十一条针对长江、黄河等重要流域、区域生态环境保护及相关工作，规定应当坚持生态优先、绿色发展，因地制宜、分类施策，统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理，并建立协调机制，统筹指导、综合协调相关生态环境保护工作，推动重要流域与相关海域的一体化生态保护。

（二）优化执法与监管机制

建立统一的执法机构是提高流域海域环境执法效能的关键举措。整合生态环境、海洋、水利、农业农村等部门的相关执法职能，成立专门的流域海域环境综合执法机构。该机构应具备独立的执法权，能够对流域海域环境违法行为进行统一查处。在人员配置上，选拔具备环境科学、法律、海洋等多学科知识的专业人才，提高执法队伍的综合素质。通过集中执法力量，打破部门之间的壁垒，避免出现执法职责不清、相互推诿的现象，提高执法效率和效果。在查处非法排污行为时，综合执法机构可以迅速行动，对陆域和海域的污染源进行全面排查和整治，确保执法的及时性和有效性。

加强部门间的协作配合也是优化执法与监管机制的重要内容。建立健全部门间的协调机制，加强生态环境、海洋、水利、交通运输等部门之间的沟通与协作。在海洋垃圾治理中，生态环境部门负责统筹协调，住房和城乡建设部门负责陆域垃圾处理设施的建设和管理，交通运输部门负责海上垃圾的清理和运输，各部门密切配合，形成治理合力。建立联合执法机制，定期开展联合执法行动，对流域海域环境违法行为进行集中打击。加强信息共享，建立统一的信息平台，实现各部门之间的执法信息、监测数据等的共享，提高执法决策的科学性。通过部门间的协作配合，形成全方位、多层次的执法监管网络，有效遏制环境违法行为的发生。

完善执法监督机制是确保执法公正、规范的重要保障。建立健全内部监督机制，加强对执法机构和执法人员的监督管理，规范执法行为。建立执法责任制，明确执法人员的职责和权限，对执法过程中出现的违法行为进行严肃追究。加强外部监督，鼓励公众、媒体等对执法行为进行监督，建立举报奖励制度，提高公众参与监督的积极性。建立执法评估机制，定期对执法效果进行评估，及时发现执法过程中存在的问题，并加以改进。通过完善执法监督机制，确保执法权力的正确行使，提高执法的公信力和权威性。

（三）强化陆源污染物海陆同治

通过完善治理机制、细化陆源污染物管控要求，确定了入海河口环境质量目标，细化了入海总氮、总磷排放管控要求。对于陆地固废和陆上污水的处理，新法也将其与海洋生态环境质量进行锚定，施加更为严格的规定。

在治理机制层面，新法构建了全链条协同治理体系。新《海洋环境保护法》第四十七条明确建立入海排污口排查整治、日常监管及“污染源—排污管线—排污口—近岸水体”全链条治理机制。明确沿海县级以上政府按排污口类别落实属地责任，国务院生态环境主管部门统筹技术规范制定与信息平台建设。

明确了入海河口的环境质量管控。作为陆源污染物入海关键通道，河口治理此前存在责任主体模糊、标准笼统等问题。对此，要将责任主体拓展至国务院及县级以上地方政府相关部门，与部门职责规定形成呼应；将水质“良好状态”细化为“符合入海河口环境质量相关要求”，同时明确入海河流流域省份政府负责总氮、总磷排放管控及方案实施，实现对远岸间接入海污染物的精准监管。

固废与污水进行严格化处理。针对固废污染，摒弃了此前依托《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》监管的模式，明确要求沿海陆域采取防渗漏措施，全面禁止在岸滩弃置、堆放和处理固体废物。污水处理方面，将排水管网建设责任从沿海城市政府下沉至县级以上政府，更将海洋环境质量要求纳入城镇污水处理设施建设标准，倒逼陆上处理设施提质升级。

《生态环境法典》的颁布实施，标志着我国流域海域环境协同治理进入“法典化”时代，明确了协同治理的基本原则、具体制度和法律责任，通过细化协同治理实施细则、构建一体化信息共享平台、完善区域立法协同与生态补偿制度、强化监督评估等措施，进一步完善流域海域环境协同治理法律机制，提升流域海域生态环境治理体系和治理能力现代化水平，为建设美丽中国、维护生态安全提供更加坚实的法治保障。

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