引言

当今社会中存在着越来越多的行政与民事交叉的案件，也就是所谓的民行交叉案件，这类民事、行政争议交织的案件容易引发裁判冲突以及当事人对司法公正的质疑，也耗费司法资源。因此为实现“行政争议实质性解决”，学者们提出了多种解决方法，例如中止诉讼、先后诉讼等，但其中最具影响力的还是立法者所采用的行政诉讼一并审理民事争议制度，即行政附带民事诉讼，也称为“一并审理民事争议制度”。

如果要采用一并审理制度解决纠纷，那么首先需要考虑该案件是否在该制度的适用范围之内，其仅限于五种行政纠纷；其次要考虑该行政诉讼成立且正处于审理过程中；另外民事争议要符合起诉条件且还未被提起；最重要的一个条件是，行政争议需要与民事争议具有相关性；另外一个程序性要求是，当事人或利害关系人在行政诉讼中提出了一并审理民事争议的请求。只有当某个案件同时符合上述五个条件时，才能使用一并审理制度。

一、行政诉讼一并审理民事争议制度的概述

行政诉讼一并审理民事争议指的是，在行政诉讼中，由当事人或者与案件有关的利害关系人申请，或人民法院依职权将与本案相关的民事争议在行政诉讼中一并解决的制度。这一制度是符合当前社会现实情况的。随着社会主体需求的多元化，其做出的法律行为也具有多重性质，以至于不能被一个部门法所涵盖。因此出现了行政诉讼一并审理民事争议制度。实践中比较令人奇怪的一个现象是，该一并审理制度被最高人民法院所推崇，各专家学者讨论也非常热烈，但是运行率一直不高。

如果要采用一并审理制度解决纠纷，那么首先需要考虑该案件是否在该制度的适用范围之内，其仅限于五种行政纠纷；其次要考虑该行政诉讼成立且正处于审理过程中；另外民事争议要符合起诉条件且还未被提起；最重要的一个条件是，行政争议需要与民事争议具有相关性；另外一个程序性要求是，当事人或利害关系人在行政诉讼中提出了一并审理民事争议的请求。只有当某个案件同时符合上述五个条件时，才能使用一并审理制度。

二、行政诉讼一并审理民事争议制度的运行困境

一并审理制度是解决“案多人少”问题，提高司法资源利用效益，一次性彻底化解纠纷的重要制度。但是在司法实践中各地法院的一并审理民事争议制度的运行率并不高。通过探究分析，针对一并审理制度运行效果不佳的情况，其主要包括以下几个方面：一是，适用范围不合理；二是，界定标准不明确；三是，程序规则简化。

（一）适用范围不合理

我国行政诉讼一并审理民事争议制度的适用范围是根据《行政诉讼法》第六十一条规定的，包括行政登记、行政征收、行政许可、行政征用和行政裁决五种。值得注意的是，第六十一条仅规定了这五种类型的案件，没有赋予法官一定的自由裁量权。在司法实践中，法官也必须根据案件是否属于这五种类型来决定是否适用行政诉讼一并审理民事争议制度。严格的封闭式列举可以凸显法律的严谨和可预测性，但是不得不考虑的一个问题是，现行的法律是根据过去的情况以及当今的现实所制定的，它并不能很好的适应未来社会的发展，对于未来出现的新情况，不能有效地应对。正是因为之前很多的行政征收、行政征用案件都涉及民事争议，所以修订后的《行政诉讼法》将行政征收、行政征用纳入了一并审理制度的范围。实际上，地方人民法院在使用一并审理制度时会更加谨慎严格，这导致许多需要适用一并审理制度的行政案件，因为前置的行政行为不属于那五种类型而被排除在外，导致一并审理制度运行率不高。

（二）界定标准不明确

法律的制定应当来源于实践，这是毋庸置疑的，但是将实践直接搬到理论上这又是错误的。现行《行政诉讼法》规定的五种一并审理的案件类型，是现实中多引发民事争议的行政行为，这是以现实中案件类型数量的多少来确定适用范围的。这种做法没有考虑到社会表象的深层次原因。真正判断是否应当适用一并审理民事争议制度的依据，应该看行政行为与民事争议的相关性。《民法典》中出现了许多行政权介入民事自治领域的条款，形成了新的公私法交织地带，将来也会出现更多的行民交叉案件。许多与民事争议密切相关的案件无法适用一并审理制度，这导致分别起诉，诉讼期限较长。或者有些法院干脆以调解代替审判。这会损害法院中立形象，因此应当及时调整行政诉讼一并审理民事争议制度的界定标准，回应《民法典》相关条款，促进程序法与实体法有效衔接。

（三）程序规则简化

对于法律条文的不同理解导致不同法院在运用一并审理民事争议制度时程序上会产生分歧。例如关于当事人资格的认定，法律规定提起民事诉讼的原告须具有起诉资格，但是对于行政诉讼的第三人能否提起一并审理民事争议的申请，法律并没有规定。有的法院认可行政诉讼的第三人具有提起一并审理民事争议请求的主体资格，而有些法院会否认这种资格，这就需要法律上予以明确。另外，《行政诉讼法》规定了，对于符合条件的情形，法院“可以”一并审理。对此不同的法院又有不同的理解。有的法院认为符合条件的就应当适用一并审理民事争议制度，而有的法院认为法官有一定的自由裁量权，即使符合条件也可以分别审理。

三、行政诉讼一并审理民事争议制度的应然路径

针对以上行政诉讼一并审理民事争议制度存在的问题，通过探索制度设立的背后意义，以及现存的社会背景和司法实践，提出以下建议，以期完善一并审理制度，提高该制度的运行率。

（一）完善审前引导和法院释明制度

行政诉讼关联民事争议案件的审查主体应当是行政庭，而非立案庭。我国的诉讼制度采取的是立案登记制，立案庭仅对案件进行形式审查，不会进行实质性审查。另一方面，由行政庭作为审查主体能够避免程序倒流，节约诉讼时间。如果交由立案庭审查，再进行到行政庭的时候，若立案庭判断错误，该案件不一并审理更加适宜，这会导致进入行政庭的案件又返回至立案庭。

司法实践中，当事人对一并审理民事争议制度知之甚少或者完全不了解。如果当事人不作任何考虑全都提出一并审理的请求，这会加重法院的审查负担；如果当事人不知道一并审理制度的存在，就会导致该制度形同虚设，也不会一次性的彻底解决纠纷。因此法院应当承担起释明的义务。《行政诉讼司法解释》规定，在民事争议的解决是行政争议的基础时，法院应当告知当事人申请一并解决民事争议。从此处可以发现，法院的释明工作是被动的，只有在特定情况下法院才会主动释明，这是不合理的。法院应当在民事争议是由行政行为所引起的情况下，主动告知当事人对于与行政诉讼具有相关性的民事争议可以提出一并审理的申请，在当事人申请材料不完善时进行辅助指导，同时告知当事人该制度旨在解决的问题。法院不仅要进行释明，保障当事人的知情权，还应当保障当事人的选择权，当事人有权选择是否一并审理民事争议。

（二）扩大一并审理民事争议制度的适用范围

扩大一并审理民事争议制度的适用范围是当前该制度发展的必然趋势。关于如何扩大，不同学者有不同的看法。有学者认为行政处罚行为与基础民事法律关系之间具有密切联系，从而认为行政处罚与基础民事争议可以适用一并审理制度。有学者以关联程度为标准，将案件分为真关联案件、假关联案件和弱关联案件。还有学者将其分为行政行为影响民事法律关系、民事法律关系影响行政行为、行政争议与民事争议并重、行政行为与民事法律关系分离等四种类型。

取消明确列举的适用范围限制，全面适用一并审理制度是高效化解纠纷的必然选择。是否采用一并审理制度关键看行政行为与民事争议的关联性。明确两种争议的关联性，包括行政争议属于行政诉讼的受案范围，民事争议与行政行为由同一法律行为或者事实行为所引起，造成了法律责任的竞合。或者行政行为与民事争议具有处断上的关联性，也就是，民事争议的解决是进行行政诉讼的前提，或者行政诉讼的裁判结果是解决民事争议的前提。以上两种关联性，事实上的关联性与处断上的关联性，具备其中之一即可认定民事争议与行政诉讼具有相关性，可以采用一并审理制度。另外，《行政诉讼法司法解释》第一百三十九条规定“其他不宜一并审理的情形”，对此需要对适用一并审理制度将违反法律强制性规定做出兜底性解释。开放式的规定必然会导致一并审理民事争议案件的数量增加，因此需要对法官的自由裁量权作出必要的限制。

（三）规范审理程序

一并审理制度中审理程序的规范，主要从审理顺序、合议庭成员的组成，以及法律适用这三个方面展开讨论。对于审理顺序，应当摒弃“先行后民”的固有思维方式，要具体案件具体分析。如果民事争议与行政行为存在处断上的相关性，例如，民事处理结果是行政诉讼进行下去的先决条件的情况，则应当先行处理民事争议，然后再根据民事争议的处理结果进行行政诉讼；若行政诉讼的处理结果是民事争议解决的前提条件，此时则要遵循“先行后民”的处理方式。如果是行政赔偿案件，同时存在行政侵权和民事侵权，导致行政责任和民事责任竞合的，并且难以区分的，可以行政诉讼与民事争议一并进行审理。

关于合议庭的成员组成，我国法律规定合议庭由审判员或者审判员和人民陪审员组成。理论上，一并审理民事争议案件的法官应当具有相应的行政审判和民事审判的知识经验，但是在实践中往往是只具有行政审判经验的法官进行审理，因此法院为了更好的审理行民交叉案件，应当采取轮岗交流制度来丰富法官的民事审判专业知识，培养具有综合审判经验的法官，从而更能有效应对一并审理民事争议的案件。

《行政诉讼司法解释》第一百四十条规定，“一并审理的民事争议适用民事法律规范，法律另有规定的除外。”那么案件中有关民事争议的部分是“应当”适用民事法律规范，还是“可以”适用民事法律规范？此处就存在不同的理解。应该根据该条款的后半部分“法律另有规定的除外”，可以推知此处的“适用”是“应当适用”。那么也就是说，在实体上，民事争议的部分适用民事法律规范，行政争议的部分适用行政法律规范。由于整个案件的程序是在《行政诉讼法》的规范之下的，因此案件的程序问题整体上应当按照《行政诉讼法》的规定，民事部分适用《民事诉讼法》。

四、结语

法律制度的发展从来都不是孤立存在的，它深深扎根于社会实践的土壤之中，是社会实践推动与塑造的产物。在社会生活的复杂交织中、实践中出现了大量存在民事争议的行政诉讼案件。这些案件犹如错综复杂的丝线，传统的行政程序与民事程序分别处理的方式，就像用两把不同的剪刀去裁剪这团乱麻，不仅难以有效且及时地解开纠纷的死结，还常常导致当事人陷入漫长而疲惫的诉讼拉锯战，耗费大量的时间、精力与金钱。

面对这样的困境，立法者敏锐地察觉到传统处理方式的局限性，为了回应社会现实的迫切需求，对相关法律规范进行了审慎而必要的调整。于是，行政诉讼一并审理民事争议制度应运而生。这一制度的制定，有着明确而深远的目的。它旨在节约宝贵的司法资源，避免因分别审理而造成的重复劳动与资源浪费；提高司法效益，让司法机关能够以更高效的方式解决纠纷；更重要的是，彻底化解纠纷，使当事人的合法权益得到全面、充分的保障，实现法律效果与社会效果的有机统一。

实践是最好的试金石。多年的司法实践充分证明，一并审理制度在解决行民交叉案件中确实发挥了重要作用。然而，问题的关键在于如何精准、有效地利用好这一制度。这就如同拥有一把锋利的宝剑，只有掌握正确的使用方法，才能发挥其最大威力。各地法院需要根据具体案件的特点，灵活运用该制度，做到具体问题具体分析。随着经济的持续发展，行政权不断深入民事自治领域，行民交叉案件也呈现出愈发复杂多样的形态。这就要求我们对一并审理制度进行更加深入、细致的研究，不断完善与优化，使其能够更好地适应现实社会的需求，为社会的和谐稳定与公平正义保驾护航。

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