引言

全球气候变暖引发海平面上升、极端气候灾害频发，导致大量人口被迫流离失所，“气候难民”已成为全球性突出问题。现行国际法以1951年《难民公约》为核心，并未将气候变化纳入难民认定范畴，气候难民面临法律地位不明、认定标准模糊、保护机制缺失等困境。本文立足国际法与人权法视角，界定气候难民内涵，辨析其与环境难民的边界，剖析法律认定难题，并从概念扩展、标准完善、专门立法等方面提出可行路径，为构建气候难民国际法保护体系提供理论支撑。

一、气候难民概述

众所周知，难民问题一直是全球范围内备受瞩目的热点话题之一。每年的6月20日是联合国指定的世界难民日，为颂扬全世界因冲突或迫害而被迫逃离母国的人们所展现出来的力量和勇气。1951年颁布的《关于难民地位的公约》（以下简称《难民公约》）对“难民”这一概念作出了明确界定，即指“那些因正当理由而畏惧因种族、国籍、所属某一特定社会团体或持有某种政治见解，留在其本国将遭受迫害，并且由于这种畏惧而不能或不愿接受该国保护的人”。在传统观念中，难民问题往往深植于复杂的社会背景之中。然而，当前生态环境的恶化也成为迫使人们逃离家园，形成难民潮的另一重要因素。气候难民在国际上近年来引起广泛关注，其成因较为复杂，且这一群体人数逐渐增多，不仅关系到直接遭受气候变化而承受负面影响的人的权益，也给世界各国政治、经济、文化等带来冲击。

2022年11月21日，图瓦卢政府在联合国气候大会上宣布，由于全球变暖，海平面上升，图瓦卢将成为第一个沉入海洋的国家。联合国难民署也指出，过去十年间，气候相关事件平均每年导致2150万人流离失所，这一数字是冲突和暴力所引发流离失所人数的两倍有余。更令人担忧的是，预计到2050年，全球将涌现高达2亿的气候难民。自1985年起，“气候难民”一词被使用，联合国环境规划署的专家将其定义为：因显著的环境破坏而被迫暂时或永久离开其世代居住的家园的人们。然而，在法律层面上，“气候难民”却并未被《难民公约》所认可，无法享有该公约赋予难民的身份认定及相关权利。由于“环境”与“气候变化”并未被列入公认的五大迫害理由之中，图卢瓦人因此无法被归类为“难民”，进而也无法获得《难民公约》所提供的各项救济与保护。

二、气候难民与环境难民

环境难民这一概念，其历史渊源可追溯至上世纪70年代，由Lester Brown首次提出，并经EL. Hinnawi的深入阐释而得以明确：“环境难民，指的是那些因自然因素或人为活动导致的环境恶化，进而威胁到人类的基本生存条件，迫使受影响的人群不得不永久或暂时地离开其世代居住的家园，以寻求新的生存之地的个体。”然而，由环境因素引发的环境难民被排除在《难民公约》所确立的传统难民定义的范畴之外。

“环境难民”这一概念涵盖了三种不同的类型。第一类主要由短暂而剧烈的环境压力所引起，导致人们在特定时期内失去家园，被迫进行迁移。这类难民往往经历了地震、海啸等突如其来的自然灾害，或是遭遇了严重的环境事故。尽管这些灾难带来的后果极其惨重，仍存在着灾后重建与家园复原的可能性。第二类环境难民则面临着永久且无法逆转的环境变化，他们不得不彻底告别故土，在新国家重新定居，且从此再也无法回到故国。这类难民的形成，主要归因于人类活动的过度干预以及永久性自然灾害。第三类环境难民则是出于对经济条件和生活环境的追求，主动选择迁移。他们或是临时，或是永久地离开原居住地，迁往其他国家。这通常发生在原栖息地资源日益枯竭，无法再满足人类生存与发展需求的情况下。

在上述分类中，“气候难民”明确归属于第二类，即“因环境因素被迫永久离开家园进行国际迁移的人群”。这一分类不仅与联合国人口司对“环境诱发移民”的定义相吻合，也符合一些国家学者对“环境移民”的界定。因此，气候难民可以被视为环境难民的一种特殊形态。“气候难民”产生原因是气候恶化导致个人在主观意愿上被迫迁移。部分“环境难民”的迁移是出于对国内相关政策和战略的适应，而非完全出于被迫。此外，各国产生的气候难民大多选择向其他国家迁移。因此，气候难民应特指那些进行国际迁移的人群，而国内迁移的气候难民则不属于国际法意义上的气候难民。

通过对两者的产生原因、迁移范围、主观意愿等方面进行分析，会发现，有一部分环境难民在本质上已偏离了传统“难民”的定义，若勉强将其归入难民范畴，将会对现有的难民体系造成一定的冲击。相比之下，“气候难民”的情况则显得更为直接且数量相对较少，他们的处境更接近于《难民公约》中关于难民的定义。因此，相较于环境难民，“气候难民”在获得国际法的认可和保护方面，可能具有一定的可行性。

三、气候难民认定的困境

（一）定义界定不明

首先，关于气候难民到底存在与否，学界至今仍尚存争议。国际法界定难民身份的主要依据，主要是《难民公约》所规定的各项条款。根据该公约的定义，符合以下三项条件的个人，方有资格被认定为难民：一是由于种族、国籍、政治因素或隶属于特定社会团体而受到迫害；二是因为这些迫害无法或不愿意留在自己的国家；三是从自己国家政府无法寻求保护。从这一界定中不难看出，公约的条款并未将气候变化或其他环境因素纳入考量范围。

其次，公约在制定之初，其核心不可避免地聚焦于二战后动荡不安的全球局势。该公约在很大程度上体现了西方国家在特定历史时期的权利诉求，因此具有一定的历史局限性。而对于未来可能随着全球环境变化而涌现的新兴问题，如气候变化引发的难民危机，显然未能充分预见或预留足够的应对空间，致使该群体的救济权利存在规范缺位。实际上，“气候难民”这一术语之所以在当前引起广泛争议，是因为诸多国家基于自身政策考量，倾向于认为将“气候”作为定语添加到“难民”之前，即可巧妙地将此类群体排除于传统“难民”范畴之外，从而在国际法律框架内减轻或规避自身依据人道主义原则所应承担的庇护责任。因此，“气候难民”这一概念的界定，其目的在于通过争取国际法的认可与接纳，从环境保护的高度唤起全球范围内的深刻警觉，这使得促进共生共存而非竞争对抗成为了最为迫切的全球共识。

（二）认定标准模糊

在认定难民身份的过程中，国际上普遍采纳“难民甄别”这一概念。难民署对“难民甄别”的定义是“政府机关或联合国难民署审查判断已提出庇护申请或表明希望得到国际保护的人是否符合难民定义中所规定的明确的标准的行为”。难民甄别的各项指标不仅决定了个体难民身份的确认，还直接关联到个人能否获得难民保护以及国际援助。因此，明确并细化难民甄别标准，是确保难民得到有效保护的起始点。

当前，国际上关于难民甄别的法律框架主要建立在《难民公约》和《议定书》这两项法律文件基础之上。然而，这两项法律文件在难民甄别的具体标准上并未给出详尽规定。鉴于此情况，1979年，难民署发布了《关于难民地位的甄别程序与标准手册》，借此契机呼吁各国采纳相关指标，将其作为难民甄别的最低国际标准但在实际操作层面，各国在判定个人是否符合难民身份及地位时，所采用的具体标准和规则各不相同，导致难民甄别问题在全球范围内呈现出碎片化和个性化的特征。到目前为止，“气候难民”这一群体在国际法上的法律地位仍未获得具有权威性的明确认定。身份甄别制度的缺失，使得“气候难民”的身份认定工作缺乏明确依据，进一步加剧了问题的模糊性和不确定性。此外，术语使用的模糊性和不精确性，也使得原本就复杂难解的难民问题在处理过程中变得更加棘手，增加了实际操作的难度。因此，为了更有效地应对“气候难民”问题，我们迫切需要制定一个精确、全面的定义，并建立起一套科学、合理的身份甄别标准。这些理论基础和构成要素是我们在处理“气候难民”问题时不可或缺的重要支撑，也是推动国际社会加强合作、共同应对这一全球性挑战的关键所在。

（三）缺乏专门的法律文件保护

近年来，“气候难民”作为新兴的难民群体已逐渐显现，但在国际层面，针对该群体的专项保护性国际法律文件或公约尚未制定。尽管现有的诸如1951年《难民公约》及其1967年《议定书》、1948年《世界人权宣言》、1966年《公民权利和政治权利国际公约》及《经济、社会、文化权利国际公约》，以及2016年《关于难民和移民问题的纽约宣言》和2018年《全球难民契约》等国际文书，均广泛涵盖了关于难民问题的规则和理念，但这些文书主要停留在宣言层面，其法律约束力相对较弱，缺乏足够的强制性和有效的执行力。

自《难民公约》及其《议定书》正式实施以来，尚未有全球性多边公约问世，国际难民法律制度也因此未能取得新的实质性进展。因此，众多国家认为，除已签署的公约和议定书外，并无其他具备法律约束力的文件强制其承担对难民的保护责任，这不仅会加剧气候难民的困境，还可能引发更多的国际矛盾和冲突。

尽管当前有部分气候难民正在接受国际移民组织及国际红十字委员会等国际组织的援助，但由于气候难民在国际法上缺乏明确的身份界定，这种援助的范畴仅限于人道主义，难以确保长期可持续性。由于缺乏专门负责气候难民保护的机构，他们往往难以行使追索权和求偿权。因此，在现有的气候变化法律框架内，制定一套切实保护气候难民的国际法律条约，无疑是解决问题的关键举措之一。

四、气候难民认定的可行性路径

（一）扩展“难民”的定义或公约的范围

修改《难民公约》是首要考虑的问题。气候难民之所以未能得到保护，主要是因为他们并不符合传统难民的定义，且法律上对气候难民没有明确定义。要保护气候难民，首先需要确立他们的合法身份。将气候变化因素纳入传统难民的定义中，能使气候难民获得与传统难民同等的国际援助和救助权利。值得注意的是，一些地区组织开始尝试扩大现有“难民”体制的范围。虽然这些区域性文件受到不同因素的限制，未能真正发挥作用，但为我们认定气候难民提供了一定的思路。

首先，应明确将“气候难民”纳入公约范畴之中。为实现这一目标，我们可以从当前的现实情况出发，对其进行更为详尽和深入的解释。一种可行的做法是，对现有的《难民公约》进行必要的修改，除了继续保留种族、国籍、政治见解或特定社会团体成员身份等原因导致的迫害之外，还应明确加入气候因素，使得那些因气候变化而遭受生存威胁的难民能够获得与传统难民同等的资格认定。

其次，从人权这一维度出发，对“难民”的定义进行扩展。《难民公约》所界定的“难民”享有的五项自由的权利同样也得到了1948年《世界人权宣言》的明确认可。在判断个体难民身份时，关键在于确认“流离失所”的实际情况，而非拘泥于受到迫害是否严格符合公约所列的五项原因。因此一个可行的方案是，考虑将国际人权法的相关条款融入“气候难民”的定义之中，并利用国际法律规范维护“气候难民”的正当权益。当下国际主体可以利用“临时避难保护制度”等人道主义应急机制、强调不退回原则，从人权保护角度为“气候难民”现象提供保护。

综上，解决“气候难民”定义问题，我们可以根据以下思路进行：首先，尝试利用现有的“难民”定义，根据概念的基本要素，直接将“气候难民”归入“难民”的范畴之内；其次，若无法直接归类，则需考虑对“难民”的定义进行深化或扩展，为“气候难民”提供一个合理的归属。

（二）完善气候难民甄别标准

当前，全球范围内新兴的气候难民对现有难民甄别体系构成了挑战，进而影响了保护人权目标的实现。在处理气候难民问题时，各国由于文化和法律渊源的差异，难民身份的甄别程序在国内法中的体现各不相同，这体现了主权国家在处理此类问题上具有较大的自由裁量权。然而，各国缺乏统一的甄别标准或参照，这不仅影响了难民的认定、收容和接纳，还在实质上影响了全球难民的格局。

为了更精准保障气候难民的合法权益，主权国家要根据一套完善的认定系统来将难民群体进行分类，以防止有人滥用“气候难民”保护机制谋取不正当利益，或是借机实施恐怖袭击，进而威胁国家安全和公共秩序。一旦气候难民能够顺利归入国际法框架下的难民类别之中，其甄别标准就必须与公约及议定书这两项核心国际法律文件所确立的基本要求保持一致。随后，需根据“气候难民”的明确定义和相关认定标准，进一步核实其难民身份。国际社会应增进在难民法规及惯例方面的交流与合作，借助联合国等国际组织的力量，化解在气候难民甄别标准上存在的分歧。当前应结合气候难民这一群体的独特性，精准施策，以确保气候难民身份认定的标准化、流程化及合理性，从而提升甄别的准确性和效率。

总之，我们必须在现有法律框架的基础上，不断创新和完善气候难民甄别标准。通过借鉴传统难民甄别的成熟经验，并融入气候难民特有的考量因素，构建出一套既符合国际法精神，又贴合现实需求的气候难民甄别标准。国际社会的携手合作，将为气候难民问题的有效解决注入强大活力，促进全球难民保护体系的持续进步。

（三）制定有关气候难民的国际性法律文件

“那些因气候破坏而面临流离失所的人现在迫切需要一个声音和一个计划”。“气候难民”虽然是一个新的议题，但它的急迫性和严重性已不容忽视，需要通过一项专门的新公约，而非套用非针对性的法律来解决问题。《集束弹药公约》于2008年经96个国家谈判达成，这一成就为国际社会在处理重要国际问题时制定专门的国际法文件提供了立法先例，充分证明了该举措的可行性与实效性。

制定一项专门针对“气候难民”的新国际公约，具有一定的优越性。首先，该公约专门聚焦于“气候难民”问题，确保该问题得到优先且及时的处理，并得到国际社会的关注。其次，“气候难民”问题跨越多个学科和领域，新公约需整合不同领域的法律法规，借鉴有益经验，并综合考虑“气候难民”问题的各个层面。新公约通过后将为“气候难民”提供坚实保护，便于他们向相关国家和组织申请援助。仍需注意的是，“气候难民”虽然是自然科学领域客观变迁的结果，但涉及到难民安置、全球政治格局、基本人权保护等多个方面，是一个多维度的复杂问题，要求我们从环境治理、人权维护、难民庇护等多个维度出发去解决问题。因此，制定一项专为“气候难民”提供保护的全新公约，在本质上意味着要确立一个独立于传统难民公约之外的新难民类别，并需整合气候难民在社会学与法律上的界定。综上所述，本文认为国际社会应为“气候难民”创设专门的国际公约，以公约内容规定“气候难民”的定义及认定标准、促进国际合作、完善国际分工，虽然期间必定会经过艰辛、漫长的磋商和谈判过程，但一旦成形将会对“气候难民”的身份的认定和权利的保护起到重要的作用和影响。

五、结语

全球气候变化作为人类社会迄今遭遇的最严峻挑战之一，已对全球政治经济格局构成了决定性影响。尤其在海平面上升等环境压力下，国际社会开始重新审视现行国际法律框架的适应性，以应对小岛屿国家及低海拔沿海地区所面临的不可逆转且迫在眉睫的生存危机。这一复杂多维的现象不仅是对人类适应能力的考验，更推动了全球治理体系的深刻变革。气候变化引发的环境迁移问题日益凸显，催生了“气候难民”这一新型群体。然而，现行国际法尚未将此类人群纳入传统难民定义范畴，其法律地位模糊、认定标准缺失、保护机制空白，导致相关问题陷入治理僵局。更严峻的是，“气候难民”一词尚未在任何国际条约或法律文件中获得正式承认，缺乏系统性保障机制，使其权益难以得到有效维护。

因此，明确“气候难民”的法律定义与认定标准，已成为应对该问题的关键前提。这不仅有助于提升国际社会对气候驱动型人口迁移问题严重性与紧迫性的认知，也符合当前全球变暖背景下日益严峻的现实需求。无论是从国内政策还是国际合作层面看国际社会亟需正视这一现实，通过制定政策、完善制度、推动立法，系统性地解决“气候难民”的法律地位问题，回应这一新时代下的全球性挑战。

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