引言

随着人们法律意识和维权意识的不断增强，行政机关在行使其权力过程中与行政相对人或利害关系人之间产生的分歧与冲突不断增多，由此产生的分歧与冲突我们习惯称之为行政争议。行政复议和行政诉讼在我国行政法学界都属于行政救济的范畴，他们的立法目的与制度功能既有重合也有不同，两者有效地衔接与协调运作成为构建高效行政争议化解的关键所在；随着《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》两部文件的出台，以及2023年9月十四届全国人大常委会第五次会议通过的新修订的《行政复议法》（以下简称“新《行政复议法》”），明确了把行政复议确立为“化解行政争议的主渠道”的新提法，标志着我国开启了“大复议、中诉讼”的新型解纷模式。在此背景下，如何充分发挥行政复议的“主渠道”作用，优化行政诉讼的功能定位，推动二者从制度层面到实践层面的深度协同，成为破解行政争议化解难题、提升法治政府建设水平的重要课题。

一、行政复议与行政诉讼的基本概念及化解行政争议的现状与问题分析

行政复议与行政诉讼作为行政法领域两项重要的救济制度，是行政争议解决体系的核心组成部分。明确二者的基本内涵、特性及其相互关系，是探究二者化解行政争议方式路径理论基石。我国行政争议化解存在的问题也较多，深入剖析行政争议的现状，是探索化解之路的必要前提。

（一）行政复议的性质与功能

行政复议是行政相对人（公民、法人或者其他组织）认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向特定的行政机关提出申请，由受理该申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的一种法律制度。它是行政系统内部解决行政争议的重要途径。从性质来看，行政复议不同于一般行政执法，而类似于普通司法，作为行政机关通过行政监督权化解行政争议的行政活动，行政复议本质上构成一种行政司法行为，兼具“行政”和“司法”的双重属性。从功能上来看，行政复议在本质上具有“准司法”性质，兼具“化解争议”“权利救济”和“监督行政”功能，这三者之间在逻辑上，既相互独立，又相互依托和支撑。

（二）行政诉讼的性质与功能

行政诉讼是司法机关对行政行为的司法审查，属于司法行为。法院通过审理行政案件，对行政机关的行政行为是否合法进行判断，从而解决行政争议，其兼具私权保护、监督行政以及解决争议三大目的。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条就明确了体现出行政诉讼的司法审查性质。作为司法救济的核心途径，行政诉讼通过司法权对行政权的监督与制约，为行政相对人提供了最终的权利保障屏障。其功能首先体现在权利救济的终局性上，当行政相对人对行政复议结果不满或复议程序未能有效解决争议时，行政诉讼成为其寻求公正裁决的最后法律途径，法院作出的生效裁判具有法定的强制执行力，能够最终确定行政行为的合法性并恢复受损权益。其次，行政诉讼的监督功能具有独特的刚性，法院通过对行政行为合法性的审查，不仅能纠正个案中的违法行政行为，更能通过典型案例的示范效应，形成对行政机关普遍的法律警示，推动行政机关在执法过程中严格遵循法定权限和程序。

（三）行政复议与行政诉讼的辩证关系

行政复议与行政诉讼既有联系又有区别，复议是行政活动，是行政系统内部审查行为，而行政诉讼属于司法活动，是行政机关外部的监督行为；二者设立的共同目的是解决行政争议，在程序上形成了逻辑衔接关系，复议处于救济的最前沿，为诉讼提供最终保障； 新《行政复议法》在坚持“以当事人自由选择为原则，以复议前置为例外”的程序衔接模式基础上，扩大了行政复议前置的范围，并取消了地方性法规的复议前置设定权。这也进一步巩固了行政复议为解决行政争议主渠道的地位。

从联系层面看，二者在化解行政争议的目标上高度一致，均致力于通过法定程序纠正违法或不当行政行为，保护行政相对人的合法权益，维护行政法治秩序。行政复议作为行政系统内部的救济途径，具有程序简便、成本较低、专业性强等特点，能够快速回应行政相对人的救济需求，发挥“过滤器”和“减压阀”的作用，将大量行政争议化解在行政程序内部；行政诉讼则以其司法中立性、程序严谨性和终局权威性，为行政争议的解决提供最终的司法保障，二者在功能上形成递进与互补，共同构成了我国行政救济体系的“双轨制”。从区别层面分析，二者的性质差异决定了其在审查主体、审查范围、程序规则和法律效力等方面存在显著不同。行政复议由作出原行政行为的行政机关的上一级行政机关或本级人民政府负责审查，审查范围既包括行政行为的合法性，也涵盖适当性，程序上更注重效率与便捷；行政诉讼则由独立的人民法院进行司法审查，审查范围原则上限定于行政行为的合法性，程序上强调公开、公正和对抗性，其裁判结果具有最终的法律效力。这种差异使得二者在行政争议化解中能够各展所长，行政复议侧重快速高效地解决争议，行政诉讼则侧重通过司法程序保障争议解决的公正性与权威性。

（四）行政争议的现状与问题分析

1.行政案件逐步增长，案件领域涉及面广

根据司法统计数据，近年来行政诉讼与复议案件数量呈现增长态势，案件涉及的法律关系越来越复杂，涉及的领域愈发广泛；复议案件主要集中于市场监管、土地和房屋征收、劳动和社会保障、城市管理等方面；被诉行政行为主要为行政处罚，行政强制等。新兴领域的行政争议也不断涌现。在环境保护领域，因环境行政处罚、环境许可、环境信息公开等引发的争议日益增多，反映出社会对生态环境保护的重视和对行政机关环境监管职责的更高要求；在公共服务领域，涉及教育、医疗、养老等公共服务供给的行政行为，如入学资格审批、医疗保障待遇核定、养老服务设施建设等，也成为行政争议的新热点，凸显了公民对公平享有公共服务的诉求。此外，随着数字经济的发展，与互联网监管、数据信息保护相关的行政争议逐渐显现，如平台经济监管措施、个人信息收集与使用等方面的行政行为，对行政机关的执法能力和争议化解机制都提出了新的挑战。

2.争议化解机制的不足

目前，我国虽然已经建立了调解、仲裁、行政复议、行政诉讼、信访等多种行政争议化解机制，但在实际运行中，这些机制仍存在一些不足。如行政复议制度在保障公民合法权益方面仍有待加强，群众对信访的依赖性还处于高位。部分地区的行政调解机制作用发挥不充分，未能在争议初期有效介入并促成和解；仲裁在特定领域的适用范围有限，且与行政复议、行政诉讼的衔接不够顺畅，导致部分争议解决渠道单一。此外，不同化解机制之间缺乏有效的信息共享和程序衔接，当事人在不同机制间转换时往往面临重复举证、程序空转等问题，不仅增加了当事人的维权成本，也降低了整体争议化解效率。同时，部分基层争议化解机构人员配置不足、专业能力有待提升，难以应对日益复杂的行政争议案件，使得一些争议未能得到及时、公正的处理，进而影响了群众对争议化解机制的信任度。

3.跨部门协作与资源整合的难题

行政争议的实质性化解往往需要多个部门和机构的协同合作。但在实际操作中，由于部门间职能划分不清晰、信息共享不畅等原因，导致跨部门协作存在一定的困难。此外，资源整合的不足也限制了行政争议化解的效果。

一方面，不同层级、不同领域的行政机关在处理涉及多部门职责的行政争议时，往往存在职责交叉或空白地带，容易出现推诿扯皮现象，导致争议解决效率低下。例如，在涉及市场准入、综合执法等领域的复杂争议中，需要市场监管、行政审批、行业主管等多个部门协同配合，但由于缺乏明确的协作规则和沟通机制，各部门往往仅从自身职责出发处理问题，难以形成合力。另一方面，行政复议机关、人民法院以及相关行政机关之间的资源共享机制尚不健全，案件信息、证据材料等难以实现高效流转，导致重复调查、资源浪费等问题。

4.行政诉讼的“内卷化”与功能局限

行政诉讼作为司法救济的最终屏障，其权威性毋庸置疑。然而，其局限性亦十分明显：程序刚性，成本高昂，对普通民众构成了较高门槛，可能导致部分弱势群体“不愿告”“告不起”。其审查范围有限，法院主要进行合法性审查，对行政行为的合理性审查空间有限，司法判决虽能判定行为违法，但难以从根本上修复官民关系、解决实质诉求。

部分案件中，法院为追求结案率，可能更倾向于通过程序性裁判解决纠纷，而非深入探究争议背后的实质矛盾，导致“案结事不了”的情况时有发生。此外，行政诉讼的审理周期相对较长，行政诉讼对证据的要求较为严格，可能导致无法及时获得有效救济，或者难以充分举证证明自身主张。这些因素共同导致行政诉讼在化解行政争议时，难以完全满足社会对高效、实质化解纠纷的需求，一定程度上制约了其功能的充分发挥。

5.行政复议的“主渠道”作用未能充分发挥

行政复议以其便捷、高效、专业的特点，本应成为化解行政争议的主渠道。但长期以来，其作用并未达到预期。

（1）独立性与公正性备受质疑

“官官相护”的公众刻板印象依然存在，复议机关作为政府内部机构，其中立性常受到行政相对人的怀疑，导致其公信力不足。

（2）程序“司法化”与“行政化”的双重扭曲

一方面，部分复议机关为避免成为被告，程序趋于僵化，丧失了应有的效率优势；另一方面，内部审批流程的行政化，又可能影响决定的公正性，使复议沦为“维持会”，化解矛盾功能弱化。

6.行政复议与诉讼衔接不畅，相互竞争与摩擦

我国行政复议与诉讼衔接主要存在四种模式：自由选择型、复议前置型、复议终局型和径行起诉型，一般以自由选择为原则，但实践中常有复议先行的态势；新《行政复议法》扩大复议前置范围后，与《行政诉讼法》的受案范围规定存在部分交叉与不一致，导致当事人在程序入口处就可能感到困惑。值得关注的是现行《行政诉讼法》第二十六条规定的“复议机关作共同被告及单独被告”制度，在实践中可能促使复议机关为避免成为单独被告而倾向于“维持”原行政行为，这在一定程度上抑制了复议机关主动纠错和调解的积极性，与“主渠道”应具备的能动性相悖。此外，行政复议与行政诉讼在证据规则、法律适用尺度上的不统一，也损害了法律适用的确定性和公信力。

二、构建行政复议与行政诉讼协同合力的行政争议化解体系探讨

化解争议，必须超越“单兵突进”的思维，转向系统治理，构建一个功能互补、程序衔接、协同高效的合力化解体系，需要在立法、机制和能力建设上进行系统性的完善。

（一）立法与制度层面的衔接与调适

在此后《行政诉讼法》修订时，应与新《行政复议法》的受案范围及复议前置规定进行紧密对接，协调受案范围与复议前置，减少法律冲突和当事人选择困惑。另外审慎评估并优化“复议机关共同被告”制度。可考虑将复议机关作被告的情形，限缩于其自身程序违法或明显不当驳回申请等情形，从而为复议机关大胆运用变更权、调解权松绑，强化其“主渠道”的纠错功能。

同时，应进一步明确行政复议与行政诉讼在审查标准上的统一性，特别是在事实认定、法律适用以及对行政行为合理性审查的尺度方面，通过立法解释或司法解释的方式，消除二者在实践中可能出现的标准冲突，确保当事人在不同救济途径中获得一致的法律评价。

（二）构建多层次协同工作机制

一方面，健全常态化的府院联动平台，推广行政争议化解中心模式，将其建设成复议机关、法院、涉事行政机关、专业调解组织常态化沟通、协同调解、联合研判的平台，推动争议化解从个案协调走向制度性协同。

另一方面，统一法律适用与裁判标准，通过联合发布典型案例、编纂类案审理指南、定期举办业务研讨等方式，最大限度地统一行政复议与行政诉讼在常见、多发领域的事实认定标准、法律适用尺度和裁判思路。同时，建立信息共享与业务协同机制，推动复议机关与法院之间实现案件材料、审理进度、裁判结果等信息的实时互通，避免当事人重复举证、多头奔波，提升争议化解的整体效率。

（三）强化能力建设与技术赋能

一方面，行政复议人员和行政审判法官都需要成为既精通法律又熟悉行政实务的“专家型”人才。应加强联合培训、交叉任职锻炼，增进对彼此制度逻辑的理解与尊重。另一方面，建设全国或区域统一的行政争议化解信息平台，实现案件信息、裁判文书、调解资源的互联共享。也可以引入人工智能、大数据等技术手段，对行政争议案件进行智能分析与风险评估，为案件的分流、调解和审理提供数据支持，提升争议化解的精准度和效率。

三、结语

行政争议的化解，需要行政复议与行政诉讼的合力衔接。它要求我们在坚持司法最终原则的前提下，真正树立起对行政复议作为“主渠道”的制度信任；也要求行政诉讼在履行监督职责时，更加关注争议的实质性解决。其最终目标，是构建一个分层递进、功能互补、衔接顺畅的行政争议解决“生态系统”。大部分争议能在行政体系内部通过专业、高效、柔性的方式得以化解；少数涉及重大权利或原则性问题的争议，则能通过司法程序获得权威而公正的终局裁决；合力化解通过“清晰定位、有机衔接、协同发力”的路径深化，让人民群众在每一个行政争议的处理中，都能感受到公平、效率与实质性的正义。

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