引言

当前，我国人口老龄化进程呈现出速度快、规模大、程度深、区域不均衡、未富先老的鲜明特征。根据国家统计局与第七次全国人口普查数据，我国65岁及以上人口占比已突破14%，正式进入联合国定义的深度老龄化社会，老年人口规模持续扩大、人口抚养比快速下降、劳动力结构持续转变，给以现收现付制为主体的基本养老保险制度带来了持续且巨大的支付压力。与此同时，我国经济发展进入新常态，经济增长由高速增长阶段转向高质量发展阶段，产业结构调整、增长动能转换、财政收支平衡压力持续加大，长期依赖财政补贴弥补基金缺口的模式面临越来越强的约束，基本养老保险制度的财务可持续性已经成为关乎民生安全与社会稳定的战略性问题。

在扎实推进共同富裕的宏观目标下，社会保障作为实现社会公平正义的“稳定器”与“安全网”，对基本养老保险制度提出了覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的更高要求。然而，我国基本养老保险制度源于计划经济体制，在长期转型过程中形成了城乡分割、区域分割、群体分割的历史格局，制度碎片化、待遇差距较大、关系转移接续不便、参保激励性不强等问题依然突出。面对人口结构、经济结构、就业结构的三重转型，从制度变迁视角系统回顾历史、诊断深层困境、明确改革方向，既是社会保障学界必须回应的重大理论课题，也是完善养老保障体系、落实应对老龄化国家战略的迫切现实需要。

1研究概述

1.1研究意义

1.1.1 理论意义

本文将诺思制度变迁理论、历史制度主义、适应性效率理论系统引入基本养老保险研究领域，构建“变迁阶段—演进逻辑—路径依赖—现实困境—改革路径”的完整分析框架，系统阐释我国养老保险制度从单位保障到社会保障、从局部试点到全国统筹、从身份保障到参保保障的变迁规律，揭示路径依赖、利益格局、正式规则与非正式约束对制度演进的塑造机制，进一步丰富中国特色社会保障制度变迁理论体系，为转型国家社会保障改革提供理论参照与学理支撑，弥补现有研究对制度变迁整体性、逻辑性分析不足的短板。

1.1.2 实践意义

本文立足制度变迁遗留矛盾与新时代发展要求，精准识别制度运行中的结构性困境与深层次约束，围绕全国统筹、统账结构、参数改革、灵活就业保障、多支柱体系等关键领域提出可操作、可落地的改革方案，可为中央与地方制定养老保险政策、优化基金管理、完善参保激励、提升治理能力提供决策参考，有助于加快构建与国家治理体系相适应、与人口老龄化相匹配、与共同富裕目标相契合的现代化养老保险制度，切实保障亿万群众老年基本生活。

1.2研究思路与方法

1.2.1研究思路

本文以制度变迁为核心视角，依托新制度经济学理论，重点分析强制性变迁与诱致性变迁、路径依赖与路径突破、正式制度与非正式约束、制度供给与适应性效率四对核心关系，坚持历史与逻辑相统一、理论与实践相结合，突出理论深度与现实针对性。

1.2.2研究方法

历史分析法：按照历史时序划分制度演进阶段，还原关键改革节点、政策动因与实践效果，清晰把握制度变迁的历史脉络与内在逻辑。

制度分析法：从制度结构、利益格局、运行机制、实施效果出发，剖析制度困境的深层根源，突出制度层面的结构性矛盾。

定性比较分析：对不同历史阶段、不同群体、不同区域的制度安排进行比较分析，提炼共性规律与核心矛盾，增强研究结论的说服力。

1.3 文献综述

关于基本养老保险的研究主要集中在以下方面：

一是关于基本养老保险制度变迁的研究。基于历史制度主义视角，可将我国养老保险制度变迁概括为国家—单位保障、市场化改革探索、统账结合定型、整合完善与全国统筹四个阶段，聚焦农村养老保障，农村养老历经家庭养老—集体保障—老农保—新农保—城乡居民养老保险五阶段演进，供给主体从家庭、集体转向国家、市场、社会多元共担，从代际互济（OLG）与个体理性（LCH）理论分野出发，百年养老制度演变可概括为：工业化初期代际互济主导（现收现付）、黄金时代公共养老保险扩张、20世纪80年代后养老保险与养老金融融合，最终形成公共保险保底、金融积累补充的二元结构。

二是关于基本养老保险现实困境的研究。由于历史形成的城乡分割、区域分割、群体分割尚未根本破除，职工与居民养老、东部与中西部、正规与灵活就业之间存在筹资、待遇、财政补贴差距，全国统筹仍处于初级阶段，地方利益与属地管理惯性制约整合，深度老龄化、少子化导致赡养比持续恶化，现收现付压力剧增；制度转轨成本未完全化解，个人账户空账运行，积累功能虚化；基金保值增值能力不足，财政依赖度上升，长期平衡承压，聚焦农村，农村养老保障存在投入不足、待遇偏低、供需失衡，服务供给单一等问题，难以应对农村空心化、高龄化，传统制度基于标准劳动关系设计，与平台骑手、网约车司机等新就业形态错位，参保不便、缴费负担重、关系转移接续难、便携性不足。

三是关于基本养老保险改革路径的研究。要推进职工与居民养老保险衔接，建立年限互认、待遇折算机制，逐步缩小群体差距坚持统账结合，稳步做实个人账户，明晰个人产权，拓宽基金投资渠道，提高保值增值能力。建立梯度缴费、补贴激励、待遇挂钩机制，推行“积分制”“长缴多得”增益，提高居民参保意愿，借鉴日本经验，提出强化第一支柱保底、发展第二支柱、规范第三支柱，构建多层次多支柱体系。

综上，现有研究系统呈现了我国基本养老保险变迁脉络、困境成因、改革方向，为本文奠定了坚实基础，但仍存在可拓展空间：

以制度变迁+路径依赖+适应性效率为统一框架，贯通历史—困境—改革的整体性定性研究仍不足；

对新就业形态冲击、全国统筹深层矛盾、城乡居民制度激励不足等问题的剖析有待深化；

结合中国式现代化、共同富裕、数字治理的改革方案仍需系统化提炼。

本文立足上述研究不足，以制度变迁为视角，系统梳理演进逻辑，诊断现实困境，提出更具针对性的改革路径。

2 理论框架

2.1 核心概念界定

制度变迁制度变迁是指在技术进步、人口结构、经济体制、利益格局等外部因素与内部效率损耗的双重驱动下，旧有制度被调整、替代、转换与完善的过程。按照推动主体可分为强制性变迁与诱致性变迁；按照变迁速度可分为渐进式变迁与激进式变迁，我国养老保险制度呈现典型的渐进式、强制性为主、诱致性为辅的变迁特征。

路径依赖路径依赖是制度变迁的核心规律，由诺思正式提出，指制度一旦形成初始选择，便会在规模效应、学习效应、协调效应、适应性预期的自我强化机制下不断锁定原有轨道，形成“惯性锁定”，即使原有制度效率下降、成本上升，也难以快速转向更优路径，从而产生历史遗产对后续改革的长期约束。我国养老保险制度中的碎片化、属地化、现收现付惯性等均是路径依赖的典型表现。

适应性效率适应性效率强调制度面对外部环境变化时的调整能力、学习能力、风险分散能力与长期存续能力，关注制度能否适应人口、经济、技术与社会结构的变化，决定了制度能否突破路径依赖、实现可持续运行。与单纯的资源配置效率不同，适应性效率关注长期发展、风险应对与动态调整，是衡量养老保险制度现代化水平的关键标准。

2.2 分析框架构建

强制性变迁与诱致性变迁互动：我国养老保险制度始终以政府主导的强制性变迁为主，自上而下推进顶层设计、法治建设与统筹层次提升；同时，人口流动加速、就业形态转型、老龄化加剧形成诱致性变迁压力，自下而上倒逼制度调整。二者互动构成制度变迁的核心动力，决定了制度演进的节奏与方向。

正式规则与非正式约束共同作用：正式规则包括法律、法规、缴费政策、计发办法、统筹层次、基金监管等显性制度安排，是制度运行的硬约束；非正式约束包括家庭养老文化、政府兜底预期、社会公平观念、既得利益格局等隐性因素，是制度运行的软约束。二者共同决定制度运行效果，非正式约束往往成为深化改革、突破路径依赖的关键障碍。

路径依赖与适应性效率的矛盾运动：路径依赖带来制度稳定性与连续性，但也造成僵化、低效与不公平；适应性效率要求制度突破惯性、主动变革、适配环境。我国养老保险制度的演进，本质上就是路径依赖不断强化与适应性效率持续提升之间矛盾运动的过程，改革的核心就是在尊重历史惯性的前提下提升适应性效率。

3 我国基本养老保险制度的演进逻辑

3.1 第一阶段：国家—单位保障制（1949—1978）

这一阶段是计划经济体制下的传统保障模式，制度完全服务于重工业优先发展战略与单位制社会结构。1951年《劳动保险条例》正式确立企业职工养老制度，实行现收现付、企业全额负担、个人不缴费；机关事业单位执行单独的退休保障制度，由财政全额保障；农村地区则完全依靠家庭养老、土地保障与集体“五保”制度，城乡高度分割、身份壁垒森严。

这一阶段的制度以国家兜底、单位管理、行政指令、非积累、低统筹为核心特征，形成了身份化、单位化、分割化的初始路径，为后续制度转型留下了深刻的历史遗产：一是个人不缴费导致责任意识缺失；二是企业/财政包办导致可持续性隐患；三是城乡与群体分割形成碎片化基础。

3.2 第二阶段：制度转型与探索期（1978—1997）

改革开放后，国企改革全面推进，传统“企业保险”模式因企业经营困难、负担不均难以为继，制度进入边际调整与转型探索期。国家开始推行退休费用社会统筹，将企业自担转向社会共济；确立国家、企业、个人三方共担筹资机制，首次引入个人缴费，打破完全由单位与国家负责的传统格局；探索社会统筹模式，但统筹层次停留在县、市级。

这一阶段呈现地方试点先行、中央逐步规范的特征，开启了从“单位保障”向“社会保障”的转型，但仍未摆脱属地化、碎片化的路径依赖，制度统一性、规范性不足，为后续区域失衡、规则不一埋下隐患。

3.3 第三阶段：社会统筹与个人账户相结合（1997—2014）

1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，正式确立社会统筹与个人账户相结合的基本模式，标志着我国养老保险制度定型。此后，新农保（2009）、城居保（2011）相继建立，覆盖城乡非从业居民，制度覆盖面快速扩大。

这一阶段制度取得显著进展，但深层次问题集中显现：一是双轨并行、碎片化问题突出，职工与居民分立、企业与机关事业分立；二是统筹层次偏低，区域基金失衡严重；三是个人账户被统筹基金透支，长期“空账”运行，积累功能虚化；四是参保激励不足、断保现象普遍，路径依赖效应持续强化。

3.4 第四阶段：全面深化改革期（2014年至今）

2014年全国统一城乡居民养老保险制度；2015年实施机关事业单位养老保险改革，终结长期双轨制；2022年正式实施企业职工基本养老保险全国统筹；建立基本养老金正常调整机制，启动个人养老金制度，推进基金市场化投资运营。

这一阶段以公平统一、全国统筹、财务可持续、高质量发展为目标，主动破解碎片化困境，应对人口老龄化危机，标志着我国养老保险制度进入整合、优化、提质、增效的全新阶段，制度变迁从规模扩张转向质量提升。

4现实困境：基于制度变迁视角的诊断

4.1 路径依赖影响制度整合进程

长期历史演进形成的城乡、区域、群体之间的制度差异仍在逐步弥合过程中。职工养老保险与居民养老保险在筹资结构、财政补贴、待遇水平上存在一定差异，居民基础养老金水平有待进一步提高；东部发达地区基金结余较多，中西部和老工业基地基金收支平衡压力较大，需要中央调剂与财政补助予以支持；灵活就业、新业态劳动者与正规就业者在参保门槛、缴费负担、待遇衔接上存在一定落差，保障公平性有待持续提升。

4.2 人口结构变化对财务可持续性提出新要求

深度老龄化进程加快，老年抚养比持续上升，缴费人口增长放缓而领取待遇人口快速增加，现收现付制统筹基金收支平衡压力有所加大，部分省份收支缺口需要关注。制度从现收现付转向统账结合过程中产生的转轨成本仍在逐步化解中，个人账户的积累功能与激励功能有待进一步强化，基金长期平衡基础需持续夯实。

基金收支缺口在一定时期内存在，财政补贴规模相应增加。如何在确保制度平稳运行的前提下，进一步增强制度的自我平衡能力，是应对未来人口老龄化高峰的重要课题。

4.3 非正式制度对参保行为产生一定影响

我国长期形成的家庭养老文化，使部分群体尤其是农村居民对社会化养老保险的认知和参与度仍有提升空间。公众对政府兜底的预期较强，个人责任意识有待进一步培育。社会舆论对“多缴多得、长缴多得”激励机制的认同度尚需提高，部分群体对权利与义务对等原则的理解有待深化。这些因素对制度缴费激励和长期可持续运行构成一定影响。

4.4 制度适应性效率持续提升中，需进一步匹配新时代变化

现行制度主要基于传统正规就业、固定薪酬、稳定劳动关系、户籍地参保等条件设计。面对平台经济、灵活就业、跨区域流动等新形势，制度适应性正在不断优化过程中。新就业形态劳动者在参保流程、缴费负担、社保关系转移、断保率等方面仍存在一定不便，制度弹性与便携性有待进一步增强。

基金投资运营体制正稳步推进市场化、专业化改革，投资渠道和收益水平有进一步拓展和提升的空间。激励约束机制持续完善中，最低缴费年限约束、断缴、欠缴、选择性参保、低档次缴费等现象仍需通过政策引导和制度优化加以改善。制度遵缴率与运行效率与高质量发展要求相比，仍有持续提升的潜力。

5 改革方向与路径选择

针对上述困境，未来改革需从顶层设计、路径突破、适应性提升与软环境建设四个维度协同推进。

5.1 顶层设计：构建多层次多支柱养老保障体系

坚持基本养老保险保基本、多层次保障协同发力的总体方向，加快构建三支柱协同发展的现代化养老保障体系。第一支柱坚守底线公平，强化基本养老保险全覆盖、保基本、均等化、可持续功能，稳步提高城乡居民基础养老金标准，逐步缩小群体与区域待遇差距。第二支柱大力提质扩面，加快发展企业年金、职业年金，扩大中小微企业与灵活就业人员覆盖面，完善税收优惠与政策引导机制。第三支柱规范加快发展，完善个人养老金制度，简化开户流程、优化税优政策、丰富产品供给、加强宣传普及，提升公众参与度，形成三支柱功能互补、责任共担、协同发力的格局。

5.2破除路径依赖：深化全国统筹与关键参数改革

以全国统筹为突破口，全面打破区域分割与属地锁定，实现基金统收统支、统一预算管理、统一缴费政策、统一计发办法、统一监管体系、统一经办服务，均衡区域基金负担，提高制度共济能力与抗风险能力，从根本上破解区域失衡难题。

遵循“小步慢走、弹性实施、强化激励、公平兼顾”的原则，审慎推行渐进式延迟法定退休年龄，综合考虑人口预期寿命、劳动力市场、就业结构与社会承受力，改善制度抚养比，缓解基金支付压力。建立基本养老金合理调整机制，将待遇调整与物价涨幅、工资增长、基金承受能力挂钩，实现待遇调整的科学化、规范化、可持续化，兼顾待遇刚性与财务安全。稳步做实个人账户，明晰个人产权，强化积累功能与激励功能，逐步实现账实相符、独立运营、规范管理。

5.3 提升适应性效率：扩大覆盖面与优化治理体系

针对灵活就业与新就业形态劳动者，建立低门槛、宽准入、灵活缴、可累计、可转移、可接续的专属参保机制，支持按单、按月、按季、按年灵活选择缴费周期，合理降低缴费负担，简化参保、查询、转移、领取全流程服务，实现“随时随地可参保、跨区域流动可接续”。

全面推进养老保险全国统一经办服务体系建设，实现“跨省通办、一网通办、就近可办、掌上可办”，大幅提升制度便携性与可及性。推进基金投资运营专业化、市场化、多元化，在坚持安全稳健的前提下适度拓宽投资范围，优化投资组合，提升长期投资收益，增强基金自我平衡能力。强化“多缴多得、长缴多得”激励导向，完善最低缴费年限、缴费档次与待遇挂钩机制，加大长缴费、多缴费人员的待遇增益，引导参保人连续参保、长期缴费、多缴费，提升制度遵缴率。

5.4软环境建设：强化法治保障与文化观念引导

加快完善《社会保险法》及配套法规规章，提升养老保险制度法治化水平，明确政府、用人单位、劳动者三方责任边界，强化执法监督，规范参保缴费、待遇支付、基金管理与投资运营，增强制度刚性与权威性。

加强政策宣传与舆论引导，弘扬个人尽责、家庭支持、社会共济、长期积累的现代养老理念，普及养老保险知识，逐步转变过度依赖政府兜底、忽视个人责任的传统观念，提升公众对制度的理解、认同与参与度。发挥家庭养老的基础作用，推动社会化养老与家庭养老相互补充、协同发力，营造有利于制度可持续发展的社会文化环境。

6结论

我国基本养老保险制度历经七十余年演进，在强制性变迁与诱致性变迁共同推动下，成功从“国家—单位保障”转向“国家—社会保障”，实现全民覆盖与全国统筹。但受路径依赖、人口转型、观念约束及适应性不足等影响，仍面临碎片化、财务压力、激励弱化等困境。未来改革须以打破路径锁定、提升适应性效率为主线，统筹推进全国统筹、统账优化、参数调整、灵活参保与多支柱协同，构建更加公平、可持续、高效的现代化养老保险制度。

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