引言

“飞地”开发区作为跨区域资源整合与协同发展的重要载体，在优化区域经济布局、破解发展不平衡难题、激活边疆发展动能等方面发挥关键作用。然而，受行政区划刚性约束、资源配置不均、治理能力差异、跨境协作复杂等因素影响，我国 “飞地” 开发区普遍面临协同治理不畅、产业同质化、民生保障滞后等发展困境。

行政托管通过突破行政区划限制，将 “飞地” 区域管理权限委托给具备更强资源整合能力的主体，成为破解 “飞地”发展难题的有效路径。磨憨镇地处中老边境核心区域，辖区总面积803 平方公里，常住人口3.2 万人（少数民族占比65%），国境线长达174 公里，是中老铁路入境首站、国家级边境口岸，也是中老磨憨 — 磨丁经济合作区核心组成部分。2016 年获批跨境经济合作区以来，磨憨受限于治理能力薄弱、资源配置短缺等问题，发展进程相对缓慢。2022 年4 月，云南省委省政府作出昆明市全面托管磨憨镇的决策部署，构建 “省城托管边城” 的 “飞地” 治理新模式，旨在借助昆明优质资源激活磨憨口岸优势与跨境合作潜力。这一实践既为沿边 “飞地” 开发区提供了全新样本，也面临多重挑战，其问题与路径具有重要研究价值。

一、研究意义

（一）理论意义

丰富行政托管在 “飞地” 治理中的理论应用场景，现有研究多聚焦内陆开发区，本文以 “边疆 + 跨境” 型 “飞地” 为对象，运用霍恩—米特模型与整体性治理理论，解构政策执行的多元影响因素与动态机制，为理论拓展提供实证支撑；完善 “飞地” 开发区治理分析框架，整合两大理论优势，构建 “问题诊断 — 成因剖析 — 路径优化”逻辑体系，为同类研究提供方法论参考；印证政策执行理论的本土化适配性，检验经典模型在跨区域、跨境、多民族复杂场景中的解释力。

（二）现实意义

为 “飞地” 开发区行政托管政策优化提供实践参考，剖析昆明托管磨憨的突出问题并提出建议，可为其他地区提供借鉴；助力沿边 “飞地” 高质量发展，破解沿边区域跨境协同不足、资源配置失衡等共性问题，推动兴边富民、稳边固边；服务国家沿边开放战略，为强化跨境协同、激活沿边口岸优势、推动 “一带一路” 建设提供决策参考。

二、研究方法

文献研究法：系统梳理行政托管、“飞地”经济、政策执行等领域的国内外研究成果，研读相关理论文献、政策文件、统计公报，奠定理论基础与实践认知。

问卷调查法：采用简单随机抽样，面向磨憨托管区政府工作人员、本地居民、跨境经营主体等发放问卷320份，回收有效样本288份，涵盖政策认知、执行效果、民生体验等核心维度，提供量化数据支撑。问卷设计参考了张远景等学者构建的口岸城市发展评估指标体系与盛明科等学者提出的政府服务公众满意度测评模型。

半结构式访谈法：选取政府工作人员、企业负责人、居民代表等21 人开展深度访谈，深入挖掘政策执行中的深层问题与真实诉求，补充问卷调查局限性。访谈过程参考郑震提出的 “描述性提问向探索性提问转换”的综合研究思路，实现问卷与访谈的相互印证。

案例研究法：以昆明托管磨憨为典型案例，通过 “实践概况 — 问题梳理 — 成因分析 — 路径优化”逻辑，系统解构行政托管驱动 “飞地”发展的内在机理与现实困境。

三、核心概念与理论基础

（一）核心概念界定

1. 行政托管：指在不改变行政区划的前提下，上级政府或具有管辖权的行政主体通过法定程序或行政协议，将某一行政单位的部分或全部行政管理职权，委托给另一具备管理能力的行政主体代为行使的模式，核心是行政职权的临时性转移，旨在实现公共服务优化与区域协同发展。这一概念整合了刘明明、木永跃等学者对行政托管内容、方式与目的的界定。
2. “飞地” 开发区：指打破行政区划限制，由输出地与输入地合作共建的特殊经济功能区，核心特征是管理主体与地理空间分离，通过跨区域资源整合实现快速发展。磨憨镇作为昆明托管的 “飞地”，兼具沿边口岸、跨境合作、多民族聚居多重属性。
3. 政策执行：指以实现政策目标为核心，由多元主体参与，通过解读、行动、互动等动态过程，将公共政策从文本形态转化为实际社会效果的实践活动。在 “飞地” 托管中涉及跨层级、跨区域、跨境多重主体，是复杂系统工程。
4. 跨境协同：指不同国家（地区）相关主体在政策制定、资源配置、产业发展、风险防控等领域开展的协作活动，是沿边 “飞地” 发挥口岸优势、深化对外开放的核心支撑。

（二）理论基础

1. 霍恩—米特模型：由美国学者范霍恩和范米特于1975 年提出，认为政策执行效果受六大因素影响：政策目标与标准、政策资源、执行方式、执行机构特性、系统环境、执行者价值取向。该模型为解析 “飞地” 托管政策执行的多元影响因素提供了结构化分析框架，适用于识别跨区域、跨境治理中的具体问题。
2. 整体性治理理论：由英国学者佩里・希克斯提出，核心是通过整合、协调与责任担当，破解碎片化治理难题，强调跨部门、跨层级、跨区域的协同合作。国内学者丁煌等进一步阐释了该理论在公共服务供给、基层治理中的应用逻辑，为构建 “飞地” 开发区协同高效的托管治理体系提供理论支撑，尤其适配多主体参与的复杂治理场景。

四、昆明市托管磨憨 “飞地” 开发区的实践概况

（一）托管背景与政策框架

磨憨镇作为中老边境核心口岸，虽具备独特区位优势与政策红利，但托管前存在产业基础薄弱（2021 年 GDP仅8.6亿元）、治理能力不足、资源配置短缺等问题。2022 年4 月，云南省委省政府启动昆明市对磨憨镇的全面托管，构建 “省级统筹、昆明主导、磨憨落实” 的三级治理架构，委托昆明市与合作区管委会行使30余项省级行政职权，涵盖项目审批、资源配置、跨境协作等关键领域。2024 年11 月，省人大常委会审议《关于加快推动磨憨国际口岸城市建设的决定（草案）》，2025 年5 月正式通过，从立法层面明确托管授权与管理路径，为 “飞地” 治理提供制度保障。

（二）托管主要成效

1. 基础设施显著改善：累计投入52亿元推进东盟大道拓宽、铁路口岸升级等12 个重点项目，城市建成区面积从3.2 平方公里扩展至5.8 平方公里；农村公路通车总里程达186 公里，行政村道路硬化率100%；铁路口岸通关时间从72小时压缩至4小时，2024 年进出口货物总量达765.12 万吨，同比增长13.5%。
2. 产业规模快速扩张：依托 “四区叠加”（中国（云南）自贸试验区昆明片区、昆明经开区、昆明综保区、中老磨憨 — 磨丁经济合作区）政策优势，培育跨境物流、保税加工等特色产业，2024 年地区生产总值达20.68亿元，外贸总额突破445亿元，较托管前实现翻倍增长；边民互市贸易额达54.53亿元，同比增长43%
3. 治理效能持续提升：推行 “一窗受理、并联审批” 模式，政务服务事项从190 项扩增至1512 项，网上可办率达99.41%，全程网办率89.14%；首创 “一卡多贸、运抵直通” 模式，跨境车辆年均通关量从8 万辆增至22 万辆；“智慧城管” 平台建成后，2024 年城市管理事件办结率达98%。
4. 民生福祉逐步增进：4所昆明优质小学与磨憨学校对口共建，昆明市延安医院托管磨憨镇中心卫生院，基层医疗服务能力显著提升；2024年农村劳动力转移就业1200余人，城镇新增就业450人，边民人均工资性收入较托管前增长32%。

五、行政托管驱动 “飞地” 开发区发展中的突出问题

（一）跨域跨境协同不畅，权责边界模糊

1. 跨境协作缺乏刚性机制：中老双方部分合作框架协议老旧，在货物查验标准、商品溯源、跨境纠纷调解等领域缺乏统一规范，协作多依赖临时对接，无固定流程与责任划分。26.3% 的受访企业反映通关流程衔接不畅，货物查验需反复沟通确认，延误通关时效。这一问题的根源与中老两国跨境合作缺乏顶层设计支撑密切相关。
2. 跨层级权责划分不清：昆明市级、西双版纳州级与磨憨管委会在涉外事务管理、生态环境保护、跨区域公共服务供给等领域权责清单不明确，存在 “权责交叉” 与 “权责空白”现象。18.7% 的受访工作人员提及部门间推诿扯皮，部分工作 “谁都管、谁都不深管”，影响政策执行效率。这与丁煌等学者指出的 “政策执行阻滞源于权责配置失衡” 的观点相契合]。

（二）政策执行适配不足，民生与产业发展失衡

1. 民生服务滞后于群众需求：昆明优质公共服务资源下沉缺乏长效机制，短期支教、临时义诊等形式难以根本改善偏远村寨教育医疗条件。22.9% 的受访居民认为教育资源改善不明显，偏远村寨师资力量薄弱、教学设备陈旧；17.4% 的受访居民对医疗服务升级不满意，基层医护人员专业能力不足，远程诊疗设备利用率偏低。这一现象反映出公共服务供给与群众需求的结构性失衡。
2. 产业培育同质化且联动不足：政策过度聚焦跨境电商、物流等热门领域，对本地特色农业、民族文旅产业扶持力度不足，资源投入不均衡。31.2% 的本地中小企业反映未享受到政策红利，缺乏资金、技术、渠道支持；跨境产业与本地产业融合度低，未形成产业集群效应，带动本地就业与增收作用有限。这与毕铁居提出的 “行政托管需注重区域产业特色适配” 的观点不符]。
3. 政策宣传覆盖不均：宣传存在 “重企业、轻群众”“重跨境、轻民生” 倾向，方式以张贴公告、发放手册等传统形式为主，未适配多民族、多语言特点。19.4% 的受访边民对托管政策核心内容 “不太了解”，偏远村寨、少数民族群体政策知晓度低，部分群众不清楚自身可享受的政策红利及申请方式。这违背了政策宣传 “全覆盖、精准化” 的基本要求。

（三）执行机制不完善，保障支撑能力薄弱

1. 协同机制缺乏刚性约束：“省级统筹—昆明主导—版纳协同”机制未建立明确的考核评价与追责问责制度，协同工作推进更多依赖各主体自觉配合。34.1% 的受访者认为跨区域协同效果 “一般” 或 “不明显”，部分部门缺乏全局意识，协同积极性不足，存在 “议而不决、决而不行”现象。这印证了杨宏山提出的 “跨区域协同需强化机制刚性” 的论断。
2. 激励与监督机制不健全：基层执行者与援边干部面临工作负荷大、地处偏远、家庭团聚困难等问题，但薪酬补贴、晋升通道与工作强度、成效适配性不足，人才流失现象突出。监督考核侧重项目进度、资金投入等显性指标，对群众满意度、跨境协同效果等隐性指标关注不够，导致部分执行主体片面追求形式成效。这与周雪光指出的 “基层治理激励失衡易引发执行偏差” 的观点一致。

（四）资源保障失衡，外部环境制约明显

1. 专业人才严重短缺：磨憨地处边疆，在跨境电商、涉外法律、中老双语、专业技术等领域人才 “引不来、留不住”。62.5% 的受访企业反映存在专业人才缺口，现有工作人员专业能力难以适配跨境治理、涉外沟通等复杂工作需求。这与木永跃在云南阳宗海行政托管研究中发现的 “人才短缺制约政策执行” 的结论相同 。
2. 资源配置结构不合理：资源投入呈现 “重硬件、轻软件”“重短期、轻长效” 特征，在基础设施建设等硬件领域投入较多，而在人才培训、政策宣传、专业技术支撑等软件领域投入不足。42.4% 的受访者认为资源保障 “一般” 或 “不充足”，省级财政长效支撑不足，市场化资源引进乏力。这反映出资源配置未遵循 “硬件与软件协同推进” 的原则。
3. 跨境风险防控不足：中老两国在法律体系、语言文化、治理模式等方面存在差异，跨境治安、走私、贩毒、非法出入境等风险隐患突出。但磨憨跨境风险防控机制不完善，缺乏专业的风险处置人才，基层工作人员应急处置能力不足，38.2% 的受访工作人员认为跨境治理风险应对能力不足。这与孙德超等学者提出的 “跨境治理需强化风险协同防控” 的观点相悖。

六、问题成因分析

（一）权责配置与治理能力不足

行政托管权责配置缺乏系统性设计，省级未出台明确细化的三级主体权责清单，磨憨管委会核心的跨境治理、资源调配等权限未完全下放，导致其缺乏足够自主性与灵活性。跨层级、跨区域主体存在协同认知偏差，过度聚焦自身部门权责与区域利益，缺乏 “一盘棋” 思想，主动协同意识薄弱。本地工作人员跨境治理专业能力不足，抽调干部对磨憨 “边疆 + 跨境 + 多民族” 实际了解不深，适配性差，且缺乏系统性培训，协同履职能力有待提升。这与郁建兴等学者提出的 “治理能力不足会加剧政策执行困境” 的观点一致。

（二）政策执行体系尚不完善

政策配套衔接不紧密，部分举措缺乏细化落地细则与操作流程，且未充分考虑磨憨特殊实际，存在 “水土不服”现象。政策内容侧重经济领域，对民生保障、人才培育等社会领域支撑不足，结构不均衡。协同机制、激励机制、监督考核机制不健全，未形成闭环管理，难以有效调动各主体积极性，也无法全面客观评价政策执行成效。这印证了陈振明提出的 “完善的政策执行体系是政策落地的关键” 的理论。

（三）目标群体认知存在偏差

政策宣传方式传统单一，未针对磨憨多民族、多语言、偏远村寨分布等特点创新宣传形式，导致政策覆盖不均、知晓度低。部分边民受传统思想观念影响，对新政策接受度不高，存在观望态度甚至抵触情绪；部分中小企业对政策落地信心不足，参与积极性不强，未形成政府主导、多元参与的共建合力。这与宁骚在公共政策学研究中指出的 “目标群体认知偏差会制约政策执行” 的结论相符 。

（四）外部环境与支撑条件制约

磨憨地理位置偏远，远离中心城市，交通、通信等基础设施不完善，增加了优质资源下沉、专业人才引进的难度。磨憨自身经济发展水平不高，财政实力有限，造血能力不足，难以自主提供充足的资源支撑。跨境治理环境复杂，中老两国差异较大，且国家层面顶层指导与协同支撑有待加强，进一步加剧了政策执行难度。这与孙久文等学者对沿边地区发展制约因素的分析一致。

七、优化路径建议

（一）构建刚性协同机制，明晰权责边界

1. 制定三级主体权责清单与专项协作清单，明确省级统筹、昆明主导、磨憨执行的核心职责，界定西双版纳州在民族事务、生态保护等领域的协作责任，所有事项均明确牵头主体、办结要求与追责规则。这一举措契合丁煌提出的 “权责法定是政策有效执行的前提” 的观点。
2. 完善跨境协同常态化机制，推动中老合作框架协议更新，统一通关查验标准与商品溯源规则，建立 “月度例会 + 季度专题会 +24 小时应急联络通道” 的沟通机制，组建中老双语纠纷调解委员会，吸纳多元主体参与。这参考了整体性治理理论 “跨域整合” 的核心思想。
3. 搭建 “昆磨协同信息共享平台”，实现跨层级、跨区域业务线上协同，打破信息壁垒，压缩跨区域事项办结时效，根据需求动态优化平台功能。

（二）完善政策执行体系，优化民生与产业发展

1. 建立公共服务资源下沉长效机制，推行 “固定支教 +远程授课”“常驻医师 + 巡回诊疗” 模式，在偏远村寨增设多语种政务服务站点；加强基层医护人员、教师专业培训，提升本地公共服务供给能力。这符合顾丽梅等学者提出的 “公共服务需注重多元参与与资源下沉” 的建议]。
2. 优化产业政策结构，培育 “跨境 + 本地” 融合产业体系，加大对特色农业、民族文旅产业的扶持力度，设立中小企业专项扶持资金，简化申请流程；建立跨境产业与本地产业对接机制，推动产业链上下游协同发展。这借鉴了安子明在行政托管研究中 “产业培育需兼顾特色与联动” 的经验。
3. 创新政策宣传方式，制作汉文、傣文、哈尼文、老文等多语种宣传材料，综合运用村社广播、短视频、文艺汇演、入户解读等群众喜闻乐见的形式，扩大宣传覆盖范围，提升政策知晓度与理解度。

（三）健全机制保障，强化执行效能

1. 建立协同执行考核与追责制度，将协同成效纳入部门绩效考核，对协同不力、推诿扯皮的单位与个人进行追责问责，强化协同机制刚性约束。这呼应了田昊提出的 “政策执行需强化考核监督” 的观点。
2. 优化激励机制，提高基层执行者与援边干部薪酬补贴、安家保障，拓宽晋升通道，建立容错免责机制，激发干事创业活力；加强专业培训，提升工作人员跨境治理、涉外沟通、群众工作等能力。这参考了张翔等学者提出的 “共识型政策执行需强化激励保障” 的研究结论。
3. 完善监督考核体系，调整指标权重，提高群众满意度、跨境协同效果、民生改善成效等隐性指标占比，吸纳企业、群众、社会组织等多元主体参与监督，畅通多语种监督举报渠道。

（四）强化资源保障，破解环境制约

1. 实施 “人才引育留用” 工程，通过市场化引才、定向培养、异地挂职、校企合作等方式，补齐专业人才缺口；配套优质生活保障、职业发展平台等举措，提升人才留存率。这符合刘华提出的 “沿边地区发展需强化人才支撑” 的建议 。
2. 优化资源配置结构，平衡硬件与软件、短期与长期、经济与民生领域资源投入，加大对人才培训、政策宣传等软件领域的支持力度；争取省级财政长效支持，制定差异化招商引资政策，吸引社会资本参与基础设施建设与产业培育。这借鉴了丁帅在滇中新区行政托管研究中 “资源统筹配置” 的经验。
3. 健全跨境风险防控体系，联合老挝磨丁相关机构制定跨境风险防控清单，划分责任区域；加强跨境风险排查与常态化巡逻，建立案件线索移送、联合处置机制；定期开展风险防控培训与应急演练，提升基层工作人员应急处置能力。这呼应了向俊杰提出的 “跨境治理需强化风险协同应对” 的观点。

八、结论

行政托管作为突破行政区划壁垒、优化 “飞地” 开发区资源配置的创新治理工具，在昆明托管磨憨的实践中取得了阶段性成效，推动磨憨在基础设施、产业发展、治理效能、民生福祉等方面实现显著提升。但同时，这一 “飞地” 治理模式也面临跨境跨域协同不畅、权责边界模糊、民生与产业发展适配不足、资源保障失衡、风险防控薄弱等多重困境，这些问题的产生是权责配置缺乏系统性设计、政策执行体系不完善、目标群体认知偏差及外部环境客观制约等多重因素共同作用的结果。

要推动 “飞地” 开发区高质量发展，需以问题为导向，从构建刚性协同机制、完善政策执行体系、健全机制保障、强化资源保障、健全风险防控体系等方面综合施策，全面提升行政托管效能。未来，“飞地” 开发区行政托管需进一步立足区域特殊实际，优化权责配置与机制设计，强化跨区域、跨境协同，推动资源均衡配置，充分调动多元主体参与积极性，才能真正破解发展瓶颈，实现 “飞地” 开发区与输出地、输入地的协同共赢，为沿边开放与边疆治理现代化提供坚实支撑。

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