引言

城乡发展关系史表明，工业化和城市化极大地推动了经济的发展和城市的繁荣，但同时也带来了乡村的日益衰落。乡村衰退已成为当今全球面临的巨大挑战。乡村衰落虽是城乡发展关系中的一种历史的必然，但中国作为一个农业大国和人口大国，农业、农村和农民的问题始终是国计民生的根本性问题。因而在工业化和城镇化背景下重新探索城乡协调发展之路，振兴乡村，实现城乡在新的历史条件下互促互进与共生共荣就显得尤为重要。

乡村组织振兴是乡村全面振兴的关键措施和根本保障。近年来，我国乡村在组织振兴过程中仍然存在困境和挑战。一是乡村小农生产占比较高，农业生产的企业化组织程度较低。在相当长的时期内，中国农业生产的主要组织形式依然是小农户。当前小农生产面临着要素制约、组织化不足、服务体系不健全、生产效率低下、技术进步缓慢、生产剩余等问题，不具有规模经营优势。二是乡村治理组织不健全，村支两委组织带动能力参差不齐。农村基层党组织存在组织空心化、组织带动能力不足、组织覆盖力萎缩、职责不清等问题，村民委员会存在权利失控、滥权腐败、服务能力弱化等问题。三是乡镇政府职能错位越位，政府陷入全能主义陷阱。主要包括“主动型越位”和“被动型缺位”，政府易陷入包办的全能主义陷阱。

从乡村社会治理全局出发，推进乡村社会治理体系和治理能力现代化既是落实乡村振兴战略、实现乡村全面振兴的重要支撑和保障，同时也是社会治理创新的重点领域和关键环节。孙迪亮指出，乡村治理的目标是乡村社会和谐稳定、农民群众利益福祉以及农民个体全面发展。从乡村社会治理组织的主体结构出发，基层党组织作为领导核心，统领乡村治理工作的开展。完善基层党组织建设，发挥其政治优势，建立组织间协同联动机制有助于打通乡村社会各组织之间的障碍。村民委员会作为组织和实施开展村庄公共事务和公益事业的主体，培育和发展村民委员会，激发其活力，是提升乡村治理体系的另一个关键因素。罗红艳和张姣玉提出，耐心资本赋能农村基层组织建设和培育社会组织。从乡村社会治理的实践模式出发，应将农民社会权利置于乡村治理的核心，建设国家治权与乡村治权的协商共治机构以破解乡村治理困境。同时，王春光认为村庄自治存在缺陷，政府力量介入促使村委会“行政化”。此外，姜德波和彭程提出依靠新型乡贤治理乡村社会。当代乡贤架起一座沟通的桥梁，促进乡村社会的经济发展和和谐稳定。从影响乡村治理组织效能的因素出发，新一代信息技术的发展为基层治理创新注入了新动能，数字化治理体系通过全景可视、实时反馈等机制为乡村带来治理革新。同时，完善农村基本经营制度、土地制度改革等亦能改造和提升乡村社会治理组织效能。

总体而言，现有文献大多数都是列举乡村组织振兴存在的问题，并在乡村层面上提出解决方案，仅少有研究把乡村组织振兴与城乡融合发展的具体相结合。因此，本文在乡村组织振兴方面做出的特色与贡献主要有以下三点：一是将协同治理理论引入分析框架，打破城乡二元结构，揭示出协同治理理论视角下城乡融合发展促进乡村组织振兴的过程机理。二是构建由“实践模式-运行机制-制度创新”构成的全覆盖分析链条，赋能乡村组织振兴。三是本文研究结论为政府部门通过城乡融合发展以振兴乡村组织提供了重要的政策依据。

一、城乡融合发展促进乡村组织振兴的理论逻辑

（一）协同治理理论

协同治理理论是一门创造性融合自然科学中的协同学和社会科学中的治理理论的交叉性理论。一方面，最早由哈肯创立的协同学揭示出，在一个开放的系统中，各个组成部分之间经过不断地探索和调整，最终会形成有序的结构和规律。Himmelman将协同定义为一个组织之间互换信息、改变行为、共享资源、提高各自能力的过程。自20世纪90年代开始，治理理论的创始人罗西瑙将其拓展到经济社会领域。国内学者陈振明提出治理是对合作网络的管理。本文整合协同学和治理理论的思想，并借鉴Gray和Ansell & Gash等学者的结论，将协同治理理论定义为：单个或多个政府部门与非政府部门的利益相关者，通过信息互换、资源共享和风险共担等方式，协作管理公共事务，以实现公共利益与共同目标的理论。

20世纪60年代美国战略管理学家伊戈尔·安索夫首次明确提出了协同战略理论，指出通过协同合作可以打破部门壁垒。在此基础上，学者Ansell和Gash基于137个地方政策实践案例分析后提出了SFIC协同治理模型，并将影响协同治理最终效益的因素归纳为起始条件、催化领导、制度设计和协同过程四个方面，揭示了协同治理理论的动态循环过程。本文将SFIC协同治理模型融入乡村组织，起始条件为城乡在资源禀赋、权力与发展机会上的不对称；催化领导为基层党组织、村民委员会及社会组织等构成的领导力网络；制度设计为治理各方制定了公平可持续的利益联结与风险共担机制；协同过程为治理各方从沟通、投入、达成共识到取得阶段性成果的动态循环过程。具体逻辑如图1所示。

（二）协同治理理论视角下城乡融合发展促进乡村组织振兴的过程机理

协同治理理论视角下城乡融合发展促进乡村组织振兴的核心在于通过多元主体协同构建一个治理网络，以助力乡村组织实现从“分散化、依附性”向“组织化、自主性”的转型升级。其具体的过程机理如图2所示。

构建城乡多元主体治理网络，协同破解乡村组织困境。在城市层面。第一，政府部门发挥政策制定和统筹城市资源的核心作用。第二，国有企业和民营企业是激活乡村资源的重要纽带。第三，高校和科研院所等为乡村治理创新理论支持。第四，基金会和居委会等是连接城乡社会力量的桥梁。在乡村层面。第一，村党组织发挥领导和统筹乡村资源的核心作用。第二，村民委员会、村民代表会议以及村民监督委员会是乡村治理重要的群众基础。第三，农村集体经济组织、专业合作社和家庭农场是盘活乡村闲置资源的主力军。第四，乡贤理事会和宗族组织等，协助解决邻里矛盾纠纷，增强乡村社区的凝聚力。

打通城乡要素双向流动渠道，实现城乡资源优势共享。第一，在人才融合方面，建立健全人才交流机制。第二，在资金融合方面，构建城乡资本双向循环系统，为乡村发展提供可持续的收入来源。第三，在技术融合方面，包括智慧农业和智慧治理两个部分。第四，在土地融合方面，村集体应通过土地流转、土地入股等方式吸引城市企业联合开发特色产业或开展规模化生产。第五，在公共服务融合方面，推动城市优秀的教育、医疗、养老等公共资源覆盖到乡村，提升乡村的生活质量。

明确城乡协同治理权责边界，推动融合治理重心下沉。城乡协同治理需要明确的主体角色定位、权责内容划分和责任追究清单为基础。首先，围绕省级、市级和乡镇级政府构建“三级联动”的治理体系。其次，由政府明确各部门所负责的内容。第一，防止多元主体出现推诿现象。第二，消除新兴技术领域的治理盲区。最后，根据政府部门的权责内容，制定一份责任追究清单。对于政府部门“不作为、乱作为、慢作为”的情况设立分级处罚标准，积极鼓励乡村组织创新治理。

完善城乡融合发展体制机制，保障乡村组织持续振兴。第一，完善协同运行体制机制。搭建城乡协同治理平台，邀请政府、企业、社会组织等代表积极参与，通过线上平台实现信息的同步共享，确保政策落地和实施效果反馈的时效性。第二，完善利益平衡体制机制。在公平的前提下，建立兼顾各方利益的分配模式，有利于推动乡村组织长远的发展。第三，完善监督约束体制机制。第四，完善动态调整体制机制。

二、乡村组织振兴目标下的城乡融合发展模式

乡村组织振兴目标下的城乡融合发展模式是指以乡村组织振兴作为最终目标，通过打破城乡二元经济结构，推动城乡要素双向流动，实现城乡协同发展，达到城乡经济社会一体化发展的模式。基于此，本文提出以下发展模式：

（一）“城市政府组织+乡村村支两委”模式

“城市政府组织+乡村村支两委”模式是指在党建引领下，城市政府组织通过资源下沉，带动村党支部委员会和村民委员会优化升级，发挥村支两委等基层组织在乡村治理上的优势，协同推动乡村组织振兴的模式。

首先，城市政府组织主要发挥引导和赋能的作用。一是农业农村委员会负责统筹和落实以乡村振兴为重心的“三农”工作发展战略。二是建立城市资源清单，制定激励政策引导城市资源向乡村流动。三是完善干部绩效考核体系，定期组织内外部评分审查，形成有效的激励约束机制，实现可持续性发展。其次，乡村村支两委主要发挥主体和枢纽的作用。一是作为乡村治理的主体，组织和动员村民加入乡村治理队伍。二是作为乡村治理的枢纽，建立乡村需求清单，主动与城市政府组织对接。三是充当城乡融合的润滑剂。在项目推进的过程中，及时了解村民的反馈和建议，并与城市政府组织沟通，根据乡村实际发展情况优化调整，提高双方的契合度。

（二）“政府+企业+社会组织”联动赋能集体经济模式

“政府+企业+社会组织”联动赋能集体经济模式是指以乡村集体经济组织为核心，明确各方的权责边界，协同破解集体经济发展中面临的困境，推动集体经济增值、农民收入增长，最终实现乡村治理升级的模式。

首先，政府作为政策的引领者，是搭建合作平台的关键掌舵人。一是针对区域发展做政策规划。二是构建多元合作桥梁。三是加强风险监管防控。其次，企业作为市场经济的主体，是洞察市场需求的关键人。一是投入资金和技术。企业通过直接投资或技术入股等方式，引进先进的管理经验和农业技术。二是充分发挥市场优势，通过线上电商平台、线下大型商超订购等多种方式，拓宽集体经济的销售渠道。最后，社会组织作为不可或缺的补充力量，是乡村组织振兴源源不断的新活力。一是高校科研团队下乡提供专业技术指导。二是社会公益组织通过捐赠提供资金支持。三是媒体团队通过宣传提升乡村知名度。

（三）“城市消费+农村集体经济组织+农户”模式

“城市消费+农村集体经济组织+农户”模式是指以农村集体经济组织作为桥梁，将城市市场消费需求与农户生产能力联系起来，组织农户针对性开展农产品生产活动，以实现城乡资源互补，城市消费带动乡村生产的城乡融合发展模式。

首先，城市消费作为需求端，是驱动模式运转的引擎。随着城市化进程加速和居民收入水平提升，消费结构不断升级，城市消费需求从满足基本生活向发展型和享受型消费转变，呈现出多样化、高端化等特点。其次，农村集体经济组织作为城乡市场的核心枢纽，精准对接供给与需求。最后，农户作为最主要的供给端，实现了从分散个体到集体组织参与者的转变。一是在集体经济组织的带领下开展生产活动。二是农户之间形成分工合作。

三、乡村组织振兴目标下的城乡融合发展机制分析

探究城乡融合发展推动乡村组织振兴的内在机制，有助于从组织层面完善乡村振兴理论框架，进一步落实乡村全面振兴战略。为此，本文认为还需要建立以下机制：

（一）要素流动机制

乡村组织振兴目标下，城乡融合发展的要素流动机制是指通过政策引导，打破城乡要素单向流动的壁垒。第一，建立“引才-育才-用才-留才”生态体系。一是通过创业扶持、就业和住房补贴，吸引人才下乡参与乡村治理项目。二是积极对接城市人才资源，建立乡村人才池和岗位库，根据岗位需求引进和培育治理人才。三是完善人才岗位匹配机制。四是通过提高乡村人才待遇、完善乡村基础设施、营造尊才爱才氛围等措施。第二，创建“政银企村”协同机制，推动资金下沉。一是政府搭建合作平台，引导资本下乡建设乡村特色产业。二是银行设立农业普惠信贷产品，缓解乡村种养大户、合作社等经营主体的融资压力。三是建立城乡企业利益联结机制，引导优质企业通过项目投资、技术合作等方式赋能乡村发展。四是村级组织建立健全资金管理制度，盘活乡村闲置资源，提高资金的使用效益。第三，搭建产学研转化平台，促进技术下沉。一是建立需求导向机制。二是搭建对接平台。三是共建乡村治理示范基地。

（二）协同治理机制

乡村组织振兴目标下，城乡融合发展的协同治理机制是指在党组织的领导下，打破城乡二元结构，推动城市优质治理资源、模式、体系与乡村治理组织深度融合。第一，搭建多元主体协同治理平台。通过建立信息共享治理平台，打破信息孤岛困境。政府及时发布治理事务及指导性文件，并统筹协同各部门公布数据资源，实现政府、企业、社会和村民之间的数据互通、资源共享。第二，创新城乡要素协同治理模式。从资金上，设立城乡协同治理基金，推动治理项目落地开花。从人才上，实施城乡治理人才交流计划，选派城市优秀干部到乡村任职，选拔乡村干部到城市治理组织实地学习。从技术上，组建城乡专家服务队，为乡村发展提供产业发展、建设等方面的战略规划。第三，强化政策与制度保障体系。制定城乡融合治理条例，明确各方的权责界限和利益分配。

（三）监督约束机制

乡村组织振兴目标下，城乡融合发展的监督约束机制是指政府或行业相关机构为确保乡村组织振兴工作的顺利推进，采取的一种强制性管理手段。第一，来自乡村组织内部的监督约束。建立健全乡镇政府、村民自治组织和农村集体经济组织内部监督制度。加强对基层党组织的约束和管理，开办村民代表会议，加大对村民自治组织的监督力度，在集体经济组织内部建立规范完整的财务管理制度、法人治理结构。第二，来自乡村组织外部的监督约束。引入乡村发展专家、中央组织干部等，专门成立乡村组织振兴工作领导小组，通过下乡视察、调研等方式，对城乡融合发展助力乡村组织振兴工作进行监督和管理，并根据实际情况提出整改意见和建议。

四、乡村组织振兴目标下的城乡融合发展制度创新

上述对城乡融合发展模式和乡村组织振兴内在机制的理论解构，逐步激活了乡村组织振兴目标下城乡融合发展的运作效能。为了进一步巩固发展成果，从制度创新层面出发，以形成更稳定的规则体系，本文从以下几个方面提出制度创新。

（一）城乡发展一体化制度创新

十七大提出构建城乡经济社会发展一体化的新格局，这在一定程度上缩小了城乡差距，改善了农村要素向城市单向流动的环境。但随着城市化进程不断加快，城乡二元结构问题仍然突出，城乡发展差距显著。基于此，本文认为城乡发展一体化制度创新应从如下三个方面展开。第一，公共服务制度创新。借助政策引导、龙头企业带头等方式，加大对乡村基础设施的建设力度，推动城乡公共服务均等化发展。第二，构建城乡要素合理配置的体制机制。打通城乡要素流动通道，实现城乡要素双向自由流动，协同促进城乡产业发展。第三，优化城镇化战略，推动农业现代化发展。完善生态环境保护制度，建立相应法律条例和补偿机制，监督和激励村民积极参与生态环境保护。

（二）户籍制度改革创新

2024年，党的二十大三中全会明确指出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。虽然我国正在深入推进户籍制度改革，取得了不少进展，但目前仍然面临着城乡公共服务不平等、配套设施不完善等问题。因此，本文认为户籍制度改革创新应从如下三个方面展开。第一，完善“人地钱”挂钩政策。在建立人口流动、土地指标和财政资金联动机制，推动农业转移人口市民化的基础上，积极探索吸纳城市人才下乡落户或服务的机制，吸引人才返乡下乡。第二，全面推行“常住地登记户口+原籍权益保留”双轨制。第三，全面推动户口登记一体化制度。剥离依附于户籍的人口福利差异，实行户口登记“一元化”管理。

（三）农村集体产权制度创新

我国农业部自2014年起开始进行农村集体产权制度改革，2016年，相关部门发布《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，逐步构建归属清晰、流程规范的农村集体产权制度。随着集体产权制度改革的深化，涉及的主体越来越多，部分地区仍然存在集体土地产权界定模糊、产权保护意识不足的问题，进而导致土地流转效率低，农村闲置资源未得到有效利用。基于此，本文认为农村集体产权制度创新主要从如下三个方面展开。第一，建立健全农村地区集体资产产权登记制度，明确资产归属权。第二，制定规范简约的产权流转程序，提高流转效率。第三，完善农村集体产权保护法律法规，填补法律空白。

五、乡村组织振兴目标下的城乡融合发展政策设想

在城乡融合发展进程中，如何利用融合优势实现乡村组织振兴，政府相关部门可从以下几个方面努力：

第一，制定城乡组织一体化发展方案，构建“功能互补、利益共享”的城乡组织命运共同体。首先，政府依据城乡各方优势出台《城乡组织协同发展规划》，明确城市与乡村组织在乡村组织振兴中的职责与功能定位。其次，在城乡各组织部门设立“城乡融合发展项目部”，通过结对合作模式，共享治理经验和振兴成果。最后，成立第三方监督协调小组，以乡村组织振兴目标为考核标准，监督城乡组织的工作落实情况，并作为中立方协调城市与乡村组织的矛盾冲突。

第二，搭建城乡企业组织帮扶平台，加大对结对帮扶企业的财政支持力度。首先，由工信部和农业农村部牵头，搭建城乡企业帮扶对接平台，形成优势企业与弱势企业“一对一或一对多”的帮扶系统。其次，政府部门设立“城乡企业帮扶基金”，加大对帮扶企业的转移支付力度，并依据帮扶成效给予额外奖励，同时引导金融机构降低相应企业的贷款利息，提高企业对结对帮扶项目的积极性。

第三，强化乡村基层党组织带头作用，完善乡村自治组织，培育乡村社会组织。首先，加强落实乡村振兴带头人“头雁工程”，培养基层党组织内部协调组织能力，并挖掘城市人才或团队下乡开展交流活动，选优育强带头人队伍。其次，修订《村民委员会组织法》，规范建设乡村自治组织，并在内部设立城乡融合发展管理小组，与城市优秀团队、企业合作，实现城乡资源对接。最后，加大资源投入力度，培育多元化乡村社会组织，划分社会组织参与治理范围。此外，吸引企业家、退休干部、新乡贤等参与乡村发展规划，并利用数字化治理技术赋能乡村组织振兴。

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