引言

我国正处于城乡融合发展的关键转型期，乡村振兴战略与国家治理体系和治理能力现代化建设深度联动，推动乡村社会发生系统性变革。户籍制度改革、数字技术下沉与公共服务均等化的推进，让乡村人口流动呈现“双向化”特征，城市人才、资本反哺乡村成为新趋势。而在乡村治理场域中，传统乡土权威与现代行政体系、市场力量与村民自治诉求、技术赋能与治理惯性的碰撞日益凸显，引致乡村治理陷入三重困境：治理主体协同性不足，基层政府“单打独斗”、村民参与“形式化”，社会组织等第三方力量介入渠道不畅；治理资源配置失衡，财政投入“重硬件轻软件、重项目轻运营”，乡土内生资源开发利用不足；治理机制适应性滞后，科层化管理与乡村熟人社会适配度低，数字治理工具存在“悬浮化”风险。这些问题本质是乡村治理体系与治理能力难以匹配城乡融合发展需求，亟需从理论与实践层面探索破局路径。

一、研究意义

本研究的理论意义在于：其一，丰富乡村治理现代化理论体系，通过构建“结构—机制—能力”分析框架，弥补现有研究中宏观制度与微观实践脱节的不足；其二，拓展城乡融合视域下的治理研究，揭示城乡要素流动对乡村治理形态的重塑逻辑，为理解中国乡村治理转型提供新的理论视角。

实践意义在于：一是为基层政府优化乡村治理政策提供参考，助力破解形式主义、资源浪费等治理顽疾；二是为乡村培育内生治理能力提供路径指引，推动形成“政府引导、村民主体、社会协同”的治理新格局；三是为乡村振兴战略实施提供治理保障，通过提升治理效能夯实乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴的基础。

二、乡村治理的内涵、效用与逻辑机理

（一）乡村治理的内涵

乡村治理是在行政村域及乡村聚居单元等特定乡村空间内，以实现“秩序稳定、服务优质、发展可持续”的乡村善治为核心目标，由基层政府、村“两委”及村集体、村民、社会组织、市场主体等多元主体，通过“以自治为基础、法治为保障、德治为引领，数字技术为辅助”的协同治理手段，对乡村产业发展、环境整治、集体资产监管等公共事务，教育、医疗、养老、便民服务等公共服务，以及矛盾调解、治安维护、乡风建设等社会秩序议题，开展系统性统筹规划、组织实施与监督反馈的动态管理活动。其核心在于依法依规整合政策、资本、人才、文化等各类治理资源，清晰界定多元主体的权责边界与互动规则，最终形成“政府引导、村民主体、社会协同、市场参与”的共建共治共享治理格局，既保障乡村社会的和谐稳定，又满足乡村产业升级、民生改善、文化传承等发展需求，契合乡村振兴战略与城乡融合发展的整体要求。

（二）乡村治理的核心效用

乡村治理的效用聚焦乡村发展、稳定与民生三大领域，为乡村社会运行提供核心支撑：一是乡村振兴的基础保障，通过优化治理环境，推动政策落地与资源整合，为乡村产业发展搭建规范平台，为人才集聚创造宜居宜业条件，为文化传承提供活态保护制度空间，凝聚乡村振兴综合合力；二是基层社会的稳定防线，依托村民参与、多元调解的治理机制，及时疏导邻里纠纷、土地争议等矛盾，同时规范村务管理、强化治安防控，营造人心凝聚、秩序井然的乡村氛围；三是村民权益的保障载体，以村民需求为导向推动公共服务下沉，完善乡村教育、医疗、养老等配套服务，切实解决民生难题，让村民共享治理成果，提升获得感与幸福感。

（三）乡村治理的运行逻辑机理

乡村治理的运行遵循“主体协同—手段融合—目标导向”的递进式逻辑机理，三者层层衔接、相互支撑，共同构成治理有效运行的完整闭环。

其一，主体协同是治理运行的基础支撑。需先厘清政府、村集体、村民、社会组织等多元主体的权责边界与角色分工，再通过常态化协商会议、利益协调机制凝聚共识，避免“各自为政”或“参与形式化”，最终形成权责清晰、协同联动的治理合力。

其二，手段融合是治理落地的关键路径。需将自治的群众参与属性、法治的刚性规则约束、德治的柔性道德引导有机结合，并非简单叠加，而是针对土地流转纠纷、乡风文明建设、公共服务供给等不同治理场景灵活适配，集体资产监管侧重“自治+法治”，确保治理手段与场景需求精准匹配。

其三，目标导向是治理实践的核心统领。始终以乡村稳定为前提、以乡村发展为动力、以村民需求为根本，将三者贯穿于治理决策、执行、监督全过程，既避免陷入“重稳定轻发展”的保守倾向，也防止出现“重发展轻民生”的偏差，确保治理行动始终贴合乡村实际与村民诉求，不偏离善治目标。

三、转型期乡村治理的现实图景与深层矛盾

（一）转型期乡村治理的现实形态演变

1. 治理主体从“单一化”向“多元化”转型。基层政府的角色由传统的“管理者”逐步转向“服务者”，村“两委”在党建引领下承担起治理统筹协调的核心职能，乡贤理事会、专业合作社、社会组织等新型治理主体也开始逐步参与到乡村公共事务中。以浙江诸暨“乡贤参事会”为例，当地通过整合乡贤的资金、人脉与智力资源，在乡村基础设施建设、邻里矛盾调解等事务中发挥了重要作用，有效弥补了传统治理主体的能力短板。

2. 治理手段从“经验化”向“技术化”升级。数字政务服务已实现村级全覆盖，“浙里办”“粤省事”等政务 APP 可直接办理村级证明、补贴申领等事务；智慧监控、大数据分析等技术也被应用于乡村环境治理、治安防控等领域，显著提升了治理的精准度与效率。但部分地区存在“重技术投入轻人才培育”的失衡现象，因缺乏专业操作人员和系统运维人员，不少数字治理工具使用率偏低，未能充分发挥技术赋能作用。

3. 治理内容从“行政性”向“服务性”拓展。乡村治理的范畴不再局限于传统的村务管理、政策执行等行政类事务，公共服务供给、文化阵地建设、生态环境保护等民生领域成为治理重点。如四川战旗村通过建立一站式便民服务中心、打造特色文化活动广场，将治理工作与村民的日常服务需求深度绑定，既提升了治理的便民性，又增强了村民的治理参与感和归属感。

（二）转型期乡村治理的深层矛盾解析

1. 行政逻辑与自治逻辑的冲突。基层政府绩效考核压力催生大量“指令性任务”，村“两委”陷入迎检、填表、报数据的形式主义困境，严重挤占自治空间。据中部村庄调研数据，村干部年均花费40% 的时间用于迎检，难以聚焦村民实际需求，自治功能被弱化。

2.资源输入与内生造血的失衡。尽管中央和地方财政对乡村治理的投入规模逐年增长，但资源分配存在明显的“碎片化”和“短期化”弊端，资金大多集中投向道路、房屋等基础设施建设，而对乡村特色产业培育、本土治理人才培养等长效发展领域的投入严重不足。这一资源配置失衡问题，使得部分村庄长期依赖外部输血，逐渐陷入“等靠要”的被动治理局面，难以形成可持续的内生治理能力。

3.传统治理与现代需求的脱节。市场经济与人口流动冲击下，传统乡规民约对村民行为的约束作用持续弱化，而适配新时代乡村发展的治理规则体系尚未完全建立，导致土地流转、矛盾调解、公共服务供给等关键领域出现“治理真空”。同时，村民参与治理的制度化渠道单一，年轻群体参与意愿偏低，乡村自治活力不足，难以满足现代化治理需求。

四、乡村治理现代化的实现路径

（一）构建多元协同的治理共同体

1.以党建为统领，筑牢统筹协调核心。突出村党组织在乡村治理中的领导核心地位，将其作为整合各类治理主体的关键“纽带”，建立“党组织+村两委+社会组织+村民代表”常态化联席会议制度，定期会商研判土地流转、环境整治、公共服务供给等具体治理难题，有效打破不同主体间的信息壁垒，厘清权责交叉边界。如重庆石柱县推行“五联五共”治理模式，通过组织联建强化党建引领效能，以事务联管明确各方主体权责，成功凝聚起政府、村集体、社会组织等多元治理力量，实现了治理资源的精准整合与协同发力。

2. 社会组织为补位，完善协同支撑体系。降低乡村领域社会组织准入门槛，简化登记备案流程，为其参与治理松绑；通过专项财政扶持、税收减免等政策，保障社会组织可持续发展。定向引导社会组织聚焦农村养老、矛盾调解、乡土文化建设等领域，形成“政府兜底 + 社会组织补充”的互补服务格局，填补治理服务空白。

3.以村民为主体，畅通制度化参与渠道。聚焦村民治理参与“形式化”的痛点问题，推广“院落议事会”“线上议事厅”等贴合乡村熟人社会实际的微治理模式，降低村民参与治理的门槛；同步建立“村民需求清单—治理事项清单—责任落实清单”的闭环管理制度，通过入户走访、线上问卷等方式广泛收集村民诉求，将合理诉求转化为具体治理事项，明确事项办理的责任主体与完成时限，确保村民诉求“有处提、有人办、有反馈”，切实激活村民参与乡村治理的内生动力。

打造数字赋能的治理新范式

1. 数据整合，打通治理信息壁垒。针对乡村治理领域“数据分散存储、部门间壁垒森严”的痛点，搭建县域统一的乡村治理大数据平台，对政务审批、民生服务、产业发展等多领域数据资源进行系统性整合，同时明确统一的数据采集标准与跨部门共享规则，实现数据“一次采集、多方复用”。这一举措既能减轻基层人员重复填报的工作负担，又可通过数据关联分析为乡村产业布局优化、民生保障升级等治理决策提供精准的数据支撑，显著提升治理决策的科学性与前瞻性。

2. 工具适配，降低数字使用门槛。立足乡村老年人口占比高、群体数字素养差异大的实际情况，摒弃直接照搬城市数字治理工具的模式，定向开发“适农化”数字产品：在界面设计上采用“大图标、少文字、强引导”的简约风格，同时搭载方言语音识别、可视化操作教程等多元交互功能，降低工具使用难度。同步开展分层分类的数字技能培训，选拔村干部、返乡青年等组建“数字带头人”队伍，通过“手把手教学、一对一指导”的帮扶模式，帮助村民熟练掌握线上议事、服务申请等基础功能，确保数字治理工具真正在乡村“用得上、用得好”。

3. 风险防范，守住数字治理民生温度。兼顾技术安全与治理公平，双管齐下防范数字治理风险：一方面，建立数字治理伦理规范，落实数据采集“最小必要”原则，明确数据使用授权与管理标准，强化个人信息保护，杜绝信息泄露；另一方面，摒弃“技术万能论”，推动数字工具与传统治理方式深度互补，将线上议事与线下院落会议、数字监管与村民线下监督相结合，既发挥数字技术高效优势，又保留乡土社会“人情纽带”，避免数字形式主义，防止老年、低收入群体被边缘化。

构建内生驱动的资源支撑机制

1. 优化财政资源配置，夯实治理资金保障。针对传统财政投入“重短期项目、轻长效支撑”的结构性弊端，构建“基础保障+绩效奖励”的差异化投入模式。其中“基础保障”部分定向投向村级集体经济培育、治理人才专业培训、基础性公共服务配套等长效领域，保障乡村治理的基本需求稳定落地；“绩效奖励”部分则与治理成效挂钩，依据矛盾化解率、村民满意度、集体经济增收幅度等指标核定奖励额度，避免资金闲置或低效使用。同时，推行财政资金“村民参与式分配”机制，通过村民议事会、公示听证等民主程序，由村民自主决定小型公益项目等部分资金的使用方向，既提升了资源分配的精准性，也强化了村民参与治理的责任意识。

2. 激活乡村内生资源，释放本土发展潜力。从“经济+文化”双维度挖掘乡村内生价值，夯实治理的本土根基：在经济层面，深化农村集体产权制度改革，通过产权确权登记、市场化流转交易等举措，盘活闲置宅基地、集体建设用地、荒山荒坡等“沉睡资源”，将其转化为乡村旅游民宿、特色种养基地、仓储冷链物流等产业载体，持续增强村级集体经济的自主“造血”能力；在文化层面，系统梳理本土习俗、非遗技艺、传统节庆等特色文化资源，将其融入村规民约制定、公共文化空间打造、乡风文明建设等治理环节，培育具有地域辨识度的乡村文化品牌，以文化凝聚力反哺治理效能，实现文化资源向治理优势的转化。

3. 完善城乡要素双向流动，强化外生赋能内生。打破城乡要素流动壁垒，构建“引进来、融得进、能扎根”的协同机制：一方面，针对城市人才、资本入乡的顾虑，出台专项激励政策，通过设立乡村创业扶持基金、给予返乡人才住房补贴与税收减免、简化乡村产业项目土地使用审批流程等举措，降低要素入乡的制度与成本门槛；另一方面，推进“新村民”制度落地，引导城市居民、企业家、专业技术人才以投资兴业、支教服务、治理顾问等身份参与乡村治理，这些群体不仅能带来资金、技术等硬性资源，更能引入现代治理理念、市场化运营思维，助力乡村优化治理模式、提升内生治理能力，最终形成“外生要素激活内生潜力”的良性循环。

五、结论与展望

（一）研究结论

乡村治理现代化是城乡融合背景下乡村社会转型的必然要求，核心是实现治理体系与治理能力的系统性升级。当前乡村治理的各类矛盾，本质是传统治理模式与现代社会发展需求的不适应。破解治理困境，需以党建引领构建多元协同的治理共同体，破解主体协同不足问题；以数字赋能创新治理手段，化解技术适配滞后难题；以资源整合培育内生发展动力，扭转资源配置失衡现状。唯有坚持“政府引导、社会协同、村民主体”原则，平衡行政与自治逻辑、资源输入与内生造血、传统治理与现代需求的关系，才能实现乡村治理提质增效，为城乡融合与乡村振兴提供坚实治理支撑。

（二）研究展望

未来研究可从三个方向深化：一是关注老龄化背景下乡村治理的应对策略，探索互助养老、智慧养老与乡村治理的结合路径；二是研究共同富裕目标下乡村治理的价值重构，分析治理公平与效率的平衡机制；三是跟踪数字技术的最新发展，如人工智能、区块链在乡村治理中的应用前景与风险防范。随着乡村振兴战略的深入推进，乡村治理现代化将不断涌现新的实践形态，需要持续加强理论研究与实践总结，为乡村治理创新提供更具针对性的指导。

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